人大信访在发展中国特色社会主义民主进程中的功能分析

人大信访在发展中国特色社会主义 民主进程中的功能分析 张先兵 内容提要：本文从人大信访出发，针对发展中国特色社会主义 民主的基本方针，运用马克思主义经典理论和中国特色社会主义 理论进行分析，认为新形势下人大信访要做到基本方针有机统一， 就是要进一步巩固执政为民的政治效果、进一步完善人民当家作 主的民主效果、进一步提高依法治国的社会效果。 关键词：中国特色社会主义民主人大信访功能 发展中国特色社会主义民主必须遵循的基本方针是坚持党 的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。本文从人大信访出 发，对坚持党的领导、人民当家作主、依法治国进行分析，以此探 讨新形势下的人大信访。文中的人大信访主要指人大常委会信访 工作机构、职能及其发挥的功能。 一、党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保障，人大 信访在不断发展中国特色社会主义民主进程中得到加强 1新形势下人大信访在党的领导下得到进一步加强 “人民民主是社会主义 的生命。发展社会主 义民主政治是我 们党始终不渝的奋斗目标。坚持国家一切权力属于人民，从各 个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织 人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。 ”公 民信访到人大，萁本身就是民众在现行民主制度下，利用人大信 访机构“有序 ”地参与，表达自身 诉求。新形 势下加强人大信访就 - 2 - 是扩大公民有序参与的平台，发掘现有民主制度资源。因此， 2009 年 7 月中共重庆市委关于加强新形势下人大工作的意见 明确“不断加 强人大信 访工作，各区县（自治 县）人大常委会设立 信访办公室市委召开的全市人大工作会议指出，人大工作是党的 工作的主要组成部分，对地方各级党委来说，坚持党对人大工作 的领导，就是要发挥人大的作用，支持人大的工作。人大工作有 自身的特点、规律和要求，加强对人大工作的领导，要支持人大 依法履行职能、开展工作。 全市各区县党委为了加强新形势下的人大工作，相继召开了 人大工作会议，为进一步发挥人大常委会的职能作用，按照要求， 目前 40 个区县人大常委会设立了信访办公室，有独立的机构编 制，人大信访机构得到加强，人员得到充实。 2人大信访直接体现群众路线的现实成效 “全心全意 为人民服 务是党的根本宗旨，要始 终把实现好、 维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的 出发点和落脚点。 ”马克思早就论述了社会主义运动“同时也贯 串着实践，在这里面他们提出了显明的实际措施，这里面不仅体 现着他们的思维，并且更主要的是体现着他们的实践活动。 ”我 市全面加强人大信访工作，就是在发展中国特色社会主义民主进 程中，为切实保障公民各项权益和民主权利拓渠道、扩平台，正 如十七届五中全会指出“畅通和规范群众 诉求表达、利益协调、 权益保障渠道，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解 - 3 - 在基层和萌芽状态。 ” 据资料报告，2010 年市人大信访全年受理群众信访 8748 件， 同比减少 1531 件，下降 l4.9%；其中，来信下阵 18.1%，接待来访 人次下降 22.1%，由此可见，受理来信来访下降比例是显著的。 值得注意的是，来信来访下降的背后，就是党的群众路线的深入 贯彻落实。重庆从 2008 年下半年开始，先后开展党政干部“大下 访”，已有 20 万名干部主动走访共计 256981 次，累计接待群众 89 万人次，问题化解率达 90%以上，全市由过去坐等老百姓上门 上访向现在主动走下去解决问题转变。从人大信访可以直观地展 现群众路线的现实效果。 3人大信访承载着更高的期望和更多的期盼 全市人大工作会议指出，坚持和完善人民代表大会制度，就 是要按照宪法和法律，把人大工作干得更加出色，充分发挥我们 的制度优势。老百姓信任人大，人大应该成为人民之家。除了发 挥代表和常委会的民主作用之外，各级人大还要建立与老百姓的 直接沟通渠道，进一步拓宽言路，让老百姓更直接地表达愿望和 诉求。各级人大要进一步强化来信来访功能，对群众提出的意见、 建议和批评，进行跟踪办理、及时答复反馈，尽可能做到件件有 回音。 “所以说，群众给历史规定了它的任务和它的业 务。 信访工作是送上门的群众工作，是经常性、又是长 期性的群众工作。 群众向人大信访，是有序的表达和有序的参与，这些人民内部利 - 4 - 益要求和利益矛盾的社会属性决定了人民内部矛盾解决的社会 群众基础。为此，2010 年 6 月市委三届七次全委会关于做好当 前民生工作的决定明确“各级各部门要认 真研究解决信访问题， 确保群众诉求有人听、难题有人解、利益有人维护，两年内基本 消化现有信访积案；建立重大事项决策风险评估机制，减少新的 矛盾产生。 ” 群众向人大不断信访还体现出更多的期盼，比如原二轻企业 人员在改革过程中没有参加企业职工养老保险，常年信访。市政 府为此出台了超龄人员养老保险，实行一次性交费，工龄不计算 在内，之后，信访诉求要求解决他们的工龄问题；2010 年 3 月温 家宝总理在政府工作报告中提出“加快完善覆盖城 乡居民的社 会保障体系。加快解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等 遗留问题”，信 访群体据此继续向人大信 访；当新闻报道 2010 年 12 月 22 日国务院常务会议决定“未参保集体企 业 2010 年 12 月 31 日前已达到或超过法定退休年龄的城镇户籍人员，个人玎一 次性补缴 15 年的基本养老保险费，参加基本养老保险”之后，随 即信访到人大，可见他们利益诉求的迫切心理以及对党和政府寄 予的期盼。 二、人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，人大信 访承载着代议制民主实现的功能 1人大信访增加群众利益表达进入人大监督的机会 2004 年 9 月，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成 - 5 - 立 50 周年大会上指出， “各级人民代表大会及其常 务委员会始终 保持同人民群众的密切联系，对于人民代表大会坚持人民民主的 国家权力机关的性质具有十分重大的意义。在发展社会主义市场 经济的新形势下，如何更好地反映最广大人民的根本利益和统筹 兼顾好各方面群众的具体利益，最大限度地调动各方面群众的积 极性，形成推动经济社会发展和维护社会稳定的强大力量，是我 们必须解决好的一个重大课题。 ”如何解决好 这一重大课题，人大 信访是平台和途径。监督法和重庆市实施（中华人民共和国 各级人民代表大会常务委员会监督法）办法（以下简称监督法 办法）把公民、法人和其他组织来信来访集中反映的问题和社会 普遍关注的问题，作为人大常委会确定专项工作报告议题和执法 检查议题的途径，为公民通过人大信访进入人大常委会监督提供 机会，同时也确定了程序通道，把人民最关心、最直接、最现实的 利益问题进行制度化的表达，具有广泛性和表达的合法性。 人大信访扩大了人大常委会接触了解群众的面和量，不仅拉 近了空间距离，而且具有经常性、及时性和针对性。群众高度关 注的问题、社会热点成为人大审议的议题，把人们分散的、特殊 的利益整合为整体的、一般的利益，这种制度化利益表达途径更 具全局性和实效性，有利于提高社会的凝聚力。 市人大信访在这方面做得很有成效，在加强信访综合分析基 础上，为市人大常委会地方立法和执法检查、法律监督确定议题 提供建议，2010 年建议制定、修改地方性法规 3 项，听取专项工 - 6 - 作报告 17 项，组织执法检查 20 项，开展专题调研 4 项。 2与人大代表相结合，促进提高效率和效果 “个人怎 样表现自己的生活，他 们自己也就怎 样。因此，他们 是什么样的，这同他们的生产是一致的既和他们生产什么一 致，又和他们怎样生产一致”，人大代表分布广，与信访群众同 时空，他们把履行职务的全局性与自身社会实践活动结合起来， 能够更加有效地了解、反映人民群众的意愿和要隶。市三届四次 人代会报告，去年在渝的六万多名四级人大代表，开展了视察促 进、检查监督、调研献策、参与贡献和民生大事助推等五项行动， 组织代表集中视察 8000 多次，监督检查 4000 多次，专题调研 3000 多次，提出改进工作的建议意见 11000 多条，通过“代表行 动”， 实现了代表“议 ”与“行”的有机结合，促进经济社会发展，促 进效率提高，通过人大代表参与相关信访事项调研和办理，不仅 密切了人大代表与人民群众的联系，而且进一步动员、引导和激 发了广大人民群众共同关注和参与重庆建设的热情，实实在在地 “以出色的工作坚持根本政治制度 ”。 3维护权益与集中民众意志和力量 “因为 国家是属于 统治阶级的各个个人借以 实现其共同利益 的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式”， “在 这个集体中个人是作为个人参加的。它是个人的这样一种联合， 这种联合把个人的自由发展和运动的条件置于他们的控制之下” 。信访人以人大信 访作为集体参与的平台，以期有效地维护其 - 7 - 权益，解决他们最关心、最直接、最现实 的利益问题，因而人大 信访要在办理处理每一信访事项中维护信访人的 合法权益，并 通过具体的信访事项办理来集中民众意志，激发民众力量。 搞好信访，要立足于解决问题，而不是躲开、推掉这些问题。 信访工作就是发现问题、解决问题的过程；就是了解民情，联系 群众的过程。如，铜鼓镇高山村 5 社修建通社公路因部分村民在 占地问题上意见不一而长期受阻，本社用于农业灌溉的拦河堰 于 2007 年被冲毁没有修复，2010 年 9 月该社全体村民向县人大 来信反映修建通社公路和修复拦河堰。通过进村与干部、社员进 行座谈，听取意见和想法，共同商讨出具体措施：镇政府组织技 术人员设计和修复：修建本社公路采取社员会议“一事一议” 的 办法，调整好公路用地，目前该公路已经完成基础建设，正待油 化路面。通过具体信访事项的办理，促进民生改善，正如共产党 宣言说， “已经积累的劳动只不过是扩大、丰富和促 进工人的生 活过程的一种手段”。信访办理的过程，也就是集中力量，激发 民智，引领和鼓励合作的过程， “人们的观 念、观点、概念， 简短些 说，人们的意识，是随着人们的生活条 件、人们的社会关系和人们的社会存茌的改变而改变的”。 三、依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，人大信访 显现依法治国的成熟度 1维护宪法权威 宪法规定人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国 - 8 - 家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。中华人民共和国 公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权 利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有 关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、 控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。由此可 见，群众向人大进行信访具有宪法基础，也是公民的权利。 同时，我国人民代表大会的性质和地位决定人大行使监督权 要接受人民群众的监督， “脱离被代表人的意 识的代表机关，就不 成其为代表机关”。 监督法和监督法办法都相应规定将群众 关心的难点热点问题，人民最关心、最直接、最现实的利益问题 作为人大常委会监督的重要来源渠道。人大常委会的信访工作要 以具体信访事项受理、办理、处理和监督来加强与人民群众的联 系，接受人民群众的监督，保持人民代表大会制度 的生机和活 力。 2法律实施与监督 一是涉法涉诉的信访事项进入人大常委会监督具有程序通 道。我市监督法办法规定，人大应当定期对涉法涉诉的申诉、 控告、检举，进行归纳分析，并提出听取和审议专项工作报告、组 织执法检查等意见建议。 对来信来访反映的带有普遍性、倾向性的问题，可以采取听取 和审议专项工作报告、组织执法检查的方式进行监督；收到不服 法院判决、裁定的信访申诉，涉及问题重大的，经研究认为确有 - 9 - 必要，可以交由检察院依法处理并回复处理结果。 二是在推进依法治国进程中，要认识到公民是有限理性的个 人。由于依法行使权利的能力具有差异，或法律运用能力不足， 或诉权行使机会不充分等原因，有的公民更容易选择程序相对简 单、成本低、时间快的信访之路。工作中要细心听取、分析信访人 的意见和诉求，针对不同的信访事项运用不同的方式方法，如， 建议依照法律、法规规定的程序和方式逐级向有权处理机关提出 信访事项；对要求过高、超越法律、政策规定的要求，耐心做说服 和思想疏导工作。 三是法律之间以及政策与法律之间的配套协调。比如，有位 退休教师（只生育一个子女）信访到人大，列举了重庆市实施 （中华人民共和国教师法）办法“教龄男满 三十年，女满二十五年 的中小学教师享受百分之百的退休金待遇”， 重庆市人口与计划 生育条例“职工未参加城 镇职工基本养老保 险的，退休后增发百 分之五的退休金”等规 定，反映其领取到百分之百的退休金，要 求享受退休后增发百分之五退休金的计划生育优待。还有群众来 信，建议按照重庆市人口与计划生育条例关于“参加城镇职工 基本养老保险的，退休后按基本养老保险有关规定增发基本养老 金”的规定，对当时将计划生育优待计算 进入城镇职工基本养老 保险时标准低的，应该上调。这些来信至少反映了公民对法律的 学习理解，以及在推进依法治国进程中当事人的行为参与。 3依法信访对信访进行辨证的理论分析，它应该具有价值 - 10 - 性和工具性两个方面，价值性体现的是执政为民，工具性则体现 为维护群众权益的平台和途径。 在现实运行中不时也出现困境，有的只强调信访的工具性，出现 “信访不信法 ”，“大闹大解决，小闹小解决”，使当事人迷失