基于收益共享的景区与社区和谐机制建设

基于收益共享的景区与社区和谐机制建设 理论发展和我国的实践 摘要：近年来随着旅游业的强进发展，景区与旅游所在地的社区因为收益分配 不均的矛盾日益激化，社区在旅游升级转变中获得收益很少，我们以研究国外 景区与社区收益共享机制的建设以及实践以“利益相关者理论”为指导，为我 国景区与社区收益共享机制的建设和实践提供借鉴和帮助。 关键词：收益共享，景区，社区，旅游利益，市场机制 一、理论发展 （一）、国外“旅游利益相关者”理论的提出 根据弗里曼的定义，利益相关者指“任何能影响组织目标实现或被该目标 影响的群体或个人”。利益相关者理论最初源于管理学，它认为企业的经营管 理活动要为综合平衡各个利益相关者的利益要求而展开，任何企业的发展都离 不开各种利益相关者的投入或参与。 20 世纪 70 至 80 年代，在第一次世界环境运动的大背景中，旅游业带来的 环境问题、平等发展问题、社会影响问题受到越来越广泛的关注，面向可持续 发展目标的利益相关者管理也就逐步进入旅游实践者和研究者的视野中，从利 益相关者的维度来看待旅游业发展问题的研究思路得到了越来越多学者的认同。 不少国外旅游研究者开始热衷于将“利益相关者”一词引入旅游领域，并运用 于旅游目的地规划、管理与协作的研究之中，出现了一定数量的文献，甚至还 衍生出了“旅游利益相关者”这一对应术语 。 1999 年 10 月 1 日世界旅游组织大会在其第十三届会议通过 的全球旅 游伦理规范中明确使用了“利益相关者”一词，提供了旅游业发展中不同利 益相关者行为参照标准，标志着“旅游利益相关者”概念已正式得到官方认可。 国外学者对旅游利益相关者问题的研究主要集中在以下四个方面：旅游利 益相关者的界定及分类；旅游规划、管理与营销中的利益相关者问题；旅游环 境伦理与可持续发展中的利益相关者问题；社区旅游及其协作中的利益相关者 问题。 旅游利益相关者的界定及分类 正如唐纳森和邓菲所指出的那样， “不弄清楚 谁可以算作利益相关者这 个问题，要为利益相关者做正确的事就非常成问题了”。大多数文献都在 援引管理学中利益相关者定义的基础上，针对各自研究的对象作出了概念上的 界定与分类。 罗伯森指出旅游经营商的利益相关者包括股东、员工、游客、居民、压力 集团、国家和地方政府、宾馆、旅游交通、旅游景区、旅游代理商、媒体等， 绘制了利益相关者基本图谱。基于所有的利益主体都具有本质上相同的价值的 理念，雷森在自由人的利益主体谱系图的基础上绘制了一幅旅游业利益主体图， 这也是目前国内学者用得最多的图例。 2002 年，瑞恩在其基础上对潜在的利益相关者进行了补充修订，提出了旅 游经营商 12 类利益相关者包括地方和国家吸引物、交通供应商、媒体组织、 国家旅游组织、地方政府旅游营销部门、中央政府、旅行代理商、最终消费者、 饭店、地方旅游局、压力群体和员工。霍华德指出澳大利亚昆士兰州费舍尔岛 旅游风景区存在 10 种利益相关者游客、员工、居民、顾问委员会、动植物保 护协会、保护组织、地方利益团体、旅游经营商、地方政府、昆士兰州公园。 里奇则根据各利益主体与旅游目的地管理机构合作或对其形成威胁的可能性大 小与合作性分为四类：支持型，边缘型，反对型和混合型。并对其分别采取整 合（最大限度地整合和开发其合作潜力）、监控（做决策时注意其利益）、防 御（尽量减少对其依赖，并找出改变其地位的方法）和联合（如合资、合作、 并购等）战略。 二、我国“旅游利益相关者”理论的提出 相比而言，我国旅游学界于 21 世纪初引入“利益相关者”概念，此方面的 研究明显滞后。我国国内对旅游领域中利益相关者问题的研究显然相对滞后而 薄弱。直至 2000 年，张广瑞将世界旅游组织通过的全球旅游伦理规范翻译 并引介至国内，同时由中山大学旅游发展与规划研究中心主持了桂林市旅游 发展总体规划（2001-2020），备受国外旅游界瞩目的“利益相关者”问题才 真正引起国内学者的关注。 目前，从国内研究的内容上看，研究主题分散，明显处于概念引入、 观点 辩争和各种操作方法的尝试阶段，在许多问题上还难以达到一致的认识。 由于 旅游利益相关者是一个涉及主体众多、关系错综复杂的研究主题，我国学者应 充分借鉴社会学、人类学、政治学、经济学、心理学、文化学等各层面、多角 度地进行研究。 二、我国的实践 （一）、青海省青海湖景区 1、营造公开平等的市场环境 一个统一协调的、有效的竞争机制，对建立青海湖景区旅游一体化发展的机 制来说非常重要，如果没有它的支撑，就无法在大市场范围内协调各地区政府 的行为，就无法使区域内的市场主体进行充分、有效、公平的市场竞争，就无 法防止市场竞争被各地区行政权力和垄断势力扭曲，难以实现大市场内的资源 有效配置，这也是难以实现地区旅游协调发展格局的根本原因。打造青海湖景 区强势旅游品牌，统一的、共享的区域市场是核心，区域市场的公平、公正运 行势必需要合理有效的市场竞争规则。 2、完善区域旅游合作的政策法规 纵观中外区域经济合作的成功经验，许多国家和地区都是通过建立健全区域 经济合作的政策法规体系，实现区域发展政策的法律化，以法规保障资源开发 的利益共享。目前，青海湖景区制定实施的与旅游相关的法规有青海湖风景 区旅游服务标准、青海湖旅游区管理暂行规定、海北州农（牧）家乐 旅游项目管理暂行办法、海北州账房宾馆管理办法等。因此，为加快推 进景区所涉及各州县、管理部门、企事业单位合作进程，提供法律保障，建议 制定地方性区域经济合作的专门法规。同时，确认地方政府之间签订的有关双 边或多边资源开发利益分配的协定或行政协定的法律效力，使双边或多边的区 域经济合作在法律的轨道上运行。 3、建立健全对当地农牧民的利益补偿机制 就青海湖景区当地牧民而言，旅游景区的资源与环境和他们的利益紧密相关， 只有保证其在旅游业发展过程中获得适当经济利益，当地牧民才会积极参与当 地旅游资源与环境保护。因而，建立对当地牧民的利益补偿机制，解决好景区 合作各方利益共享问题，是目前景区发展中亟须解决的重大课题。 （1）、不断增加当地牧民的就业和商业机会，使他们通过就业或商业活动直 接获利。 （2）、建立生态补偿机制。旅游业对周围环境或多或少都会有影响，而其直 接承受者是当地牧民，所以作为旅游的开发者、经营者应该对此给予一定的补 偿（即生态补偿）。生态补偿的方式可以是多种多样的，如把旅游收入的一部 分反馈给当地学校、交通设施、医院等公共事业的建设，或帮助当地农（牧） 民兴办产业等。 （3）、鼓励当地牧民入股，参与旅游分红。使他们既成为旅游开发经营的股 东，又成为旅游经营中的劳动者，成为旅游开发中的真正主人，从而激发他们 参与旅游发展的积极性和保护旅游资源、旅游环境的自觉性。入股的形式有资 金入股；对占用的旅游资源进行评估、作价，折算成相应的股份入股；在景区 开发和配套工程建设中实行劳动入股，通过农（牧）民的劳动积累变相转化为 资金积累，折算成一定的股份；在旅游设施建设中因占用草场、非旅游区道路 等而损害社区利益的部分也都应作价入股。 （4）、实施草地恢复，促进旅游与环境的融合。青海湖畔地区是畜牧业发达 地区，这里的放牧风景，是代表青海省的美丽景观。对当地农牧民而言，畜牧 业是其唯一的现金收入来源，并一直持续着这种单一的经营，由此带来了过度 放牧导致荒草地不断扩大的问题。将周边草地的恢复这种对自然环境的考虑作 为旅游开发的一个理念，要求当地农（牧）民削减放牧家畜头数，景区的开发 单位应以雇用劳务费保证农（牧）民减少家畜造成的减收部分，并给予草地恢 复的相应援助。如援助成立草地改良协会，承诺定期对当地农（牧）民就草地 管理和畜牧业技术（优良品种、有效合理的经营）进行指导；对禁牧、减牧的 农牧民召开参与旅游的培训班或旅游职业训练班。 （二）、峨眉山景区 2014 年 6 月 28 日，四川“峨眉山景区”通过官方微博发布通告称，因进 入汛期，峨眉山景区存在山体滑坡、塌方等地质隐患，为集中排查整治安全隐 患，景区暂停对外开放。然而，据媒体调查，景区有史以来第一次关闭的原因， 或是因为众多当地村民在景区拉起横幅，堵住了道路，村民与风景区管理委员 会在当地发展和利益分配上产生的分歧促使矛盾激化。 景区和本地居民之间因利益所起的矛盾冲突，峨眉山并非首例。类似事件 的根源在于，风景名胜区的长远发展，负责景区规划、管理和监督的管委会以 及在景区从事经营性业务的公司利益与世代生活在景区范围内的村民之间，多 方的利益关系没有得到很好的协调。要有效解决并避免冲突的再次发生，需要 长远而合理的利益分配协调机制。 风景名胜区是国家资源，风景名胜区的管理和使用是全民性的公益事业， 根据 2006 年国家颁布的风景名胜区条例，国家对风景名胜区实行科学规划、 统一管理、严格保护、永续利用，风景名胜区的保护、利用和统一管理工作， 则由风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构承担。 作为峨眉山景区的管理机构，管委会依据相关法律法规，科学规划、有序 建设景区，通过公开招标委托相关公司合法经营，依法阻止、打击和取缔不合 法经营等行动，都无可厚非。但在这过程中，当地居民的合法权益，毫无疑问 也需要得到保护。 风景名胜区条例还规定，风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿 使用费，应当专门用于风景名胜资源的保护和管理，以及风景名胜区内财产的 所有权人、使用权人损失的补偿。作为风景名胜区的土地和森林资源所有权人 的村集体和使用权人的村民，他们的合法权益受法律保护，按规定，这些权益 在风景名胜区报批前就应充分协商好。 回头看峨眉山-乐山的村民维权事件，有些诉求合理，管委会已经考虑并 在逐步解决，而其他的一些冲突，比如交通、住宿、导游等方面，管委会是否 应该充分考虑到居民的就业、保障等方面需要，通过统一的培训、规范、监督 等措施让他们的经营达到规定的水平，提高其经营层次，而不是生硬地把他们 的利益排除在外。各利益相关方依法依规协调好相互关系，建立起长久合理的 保护和发展机制，才能形成保护的合力，也才能永葆景区的活力。 （三）、杭州西湖景区 中国旅游研究院政策所把杭州城市旅游创新发展实践内容概括为“1236”， 即“一个科学定位，两大发展取向，三条实施路径，六项创新机制”。具体来 说，“一个科学定位”是指以旅游业作为杭州的优势产业、经济发展的支柱产 业、现代服务的龙头产业；“两大发展取向”是指朝着旅游和城市互动、游客 与市民共享的方向发展；“三条实施路径”即市场化、全域化、国际化；“六 项创新机制”是指为政府和活力市场相结合的产业动力机制、以产业融合为核 心的旅游和城市互动发展机制、面向现代服务业的产业素质提升机制、国际导 向下协同发展的市场开发机制、基于全域化资源开放式的产品开发机制、更大 发挥产业综合功能的利益共享机制。 从 2002 年开始，杭州市陆续对西湖周边景点实行免费开放。西湖等景区免 费开放既有门票收入损失与综合价值提升之间的财政权衡，更有开放与共享现 代城市理念的深层影响。在旅游者与当地居民利益共享、门票经济向综合经济 转型理念指导下，杭州景区免费开放举措深入推进，并取得了巨大收益。从 2001 年到 2011 年，接待游客总数和旅游总收入分别增长了 1.89 倍和 3.76 倍。 此外，杭州市积极倡导从旅游产业的孤立发展向旅游与城市文化、产业、城乡 一体化等方面融合发展转型，推进从“旅游城市”向“城市旅游”的理念转变， 通过实行旅游全域化战略，对整个大杭州旅游资源重新整合，促进区域经济协 调和城乡统筹发展，实施旅游西进战略，将旅游业从西湖区域向钱塘江区域开 拓，从更大区域范围内促进旅游与城市互动发展。 （四）、西昌市邛海风景区 西昌市邛海风景区是国家 4A 风景名胜区,距西昌市 3 公里处,是四川省第二 大的天然淡水湖泊,有较好的区位优势和旅游开发价值。然而邛海风景区的重新 规划和开发必然会带来社区居民生产和生活方式的改变,其中一个现实的问题是 邛海周边的部分农民必须丧失部分赖以生存的土地和渔业生产资源,并与原有的 生产、生活方式相分离,既得利益面临着一个重新调整的过程。 邛海风景区的再开发可能给当地的居民带来的利益有:基础设施建设加强, 居住环境得到改善,就业机会和商业机会的增加,直接获得旅游收益等。从开发 的实践来看,从旅游景区开发中获利是社区居民参与旅游的核心诉求。但是,由 于有效的参与机制和利益保障机制不够完善,社区居民参与面不广,参与层次低, 参与效益有限,大量的旅游利益从居民身边流走,有的甚至成了外来强势集团的 “摇钱树”,从而引发的风景区土地征用与补偿问题、房屋拆迁问题、景区经营 权问题、景区居民再就业问题的等。 对于景区的一系列问题，政府以及相关的管理部门必须做出相应的有关决 策。社区作为一个重要的利益主体,我们首先应该从意识上重视社区的权利。对 西昌市邛海景区集体所属的土地、水体、树林等,应尊重其所有者受益的原则, 与社区利益分享,帮助社区经济的发展。可以通过购租赁土地使用权和资源管理 权的方式,也可以按不同所有者的份额共享资源获得的收益,如门票、资源补偿 费、土地设施出租费等,还可以通过其他补偿方式,如以邛海景区内