国有资产管理案例

我国国有资产管理体制的改革进程 1998 年 8 月，国务院决定成立国家国有资产管理局，以行使对中华人民 共和国境内外全部国有资产的管理职能。 1993 年 11 月，中共中央十四届三中全会做出中共中央关于建立社会 主义市场经济体制若干问题的决定 ，明确对国有资产实行国家统一所有、政府 分级监管、企业自主经营的体制。这意味着在政企分开之外，首次提出了政资 分开的概念。 1993 年以后，深圳、上海等地开始进行国有资产管理体制的探索。 1998 年，国务院机构改革过程中，国家国有资产管理局被撤销并入财政部。 在同一次机构改革中，机械、化工、内贸、煤炭等 15 个以主管行业内企业为主 要职能的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的“局” ，并明确不再直接管 理企业。 2001 年 2 月，国家经贸委下属九个国家局被撤销。 2002 年 11 月，中共十六大宣布“在坚持国家所有制的前提下，充分发挥 中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别 代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资 产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。 ” 十六大报告关于国有资产管理体制的论述意味着建国以来一直实行的国有 资产“国家统一所有，地方分级管理”的模式将被“国家所有，分级行使产权” 的模式取代。这样，地方政府在坚持“国家所有”的前提下，将享有完整的出 资人权益，将有可能自行决定这部分资产的拍卖、转让等事宜，事实上也就相 当于拥有了属于自己的那部分产权。由于地方政府对自身辖下的企业会有更切 近的了解，利益关系也变为更为紧密，国有企业改制的推进亦减少了阻力。而 国有资产究竟如何在中央与地方政府之间划清出资人权限，将是一项有待展开 的复杂工作。 参考资料：10 万亿国资走向石东 赵小剑 载财经杂志 200222 期 简要分析：上述案例从政府的角度简要描述了我国国有资产管理体制改革的走 势，而十六大报告所确定的“在坚持国家所有制的前提下，充分发挥中央和地 方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家 2 履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、 管事相结合的国有资产管理体制。 ”对进一步的国企改革意义何在呢？ 思考题：中国国企进一步改革的出路是什么？ 案例 知识点：国有资产管理部门的角色定位 我国国资委的角色之辨 1越来越强势的国资委 2005 年 4 月 14 日， 企业国有产权向管理层转让暂行规定由国资委与财政部 联合颁布，这是去年国资委果断叫停 MBO（管理层收购）以来由有关部委制定 的有关 MBO 的最新法令。这一法令的颁布，同时使 2004 年由“郎（咸平） 、顾 （雏军）之争”引爆的国有资产流失大辩论再度升温。究其原因，国资流失， 罪莫大焉，它不但上升为整个社会最焦点的政经话题之一，也使新设的国资委 不得不在聚光灯下高调出击。 国资委在过去的三年中可谓“受命于危难之际” 。一方面是要面对国有资产 流失的巨大舆论压力；另一方面是引导能源危机中的国企战略调整。国资委不 得不两面作战，左右开弓：针对国资流失，力主保值；针对能源危机，放手壮 大大型国企，使其增值。 国资委旗下的超大型国有企业，不但顺应了保值增值的政治呼声，还巧妙利用 了宏观调控的经济环境，强化了对“关乎国家安全和经济命脉”等领域的掌控。 2004 年，178 家中央企业集体交出了一份漂亮的成绩单：实现利润 4784.6 亿元， 比上年增长 57.6，其中有 4 家利润达到 300 亿元以上。巨额赢利主要来自垄 断型行业。2004 年， “中国石油”一家独得 1100 亿元的利润，同比增长 50以 上，占中央企业实现利润总和的近 14。这一来之不易的成绩单，源自中国经 济持续性的投资过热，从而引发能源和原材料供应紧张，煤、电、油、运等行 业在涨价浪潮中大有斩获，但也承受了压力。 在内有经济发展不平衡，外有跨国公司趁火打劫的宏观背景下，决策层仍 然难以完全运用市场化的手段调控资源应对国际价格波动（跨国资本不受控制， 民营资本逐利和分散的特点未必能自动顺应国家意志） ，所以，强化国有大型企 3 业，使其变成市场上一个能够服从调控的竞争主体，便成了决策层的次优选择。 由此，以大型垄断国企为主干的国家战略基本成型。一个强势的国资委便应运 而生。 如果从国有资产保值增值的角度来说，国有大型企业大举扩张加剧垄断，或许 是一个省力而安全的“国有资产”管理模式，但这样做不仅有“与民争利”之 嫌，也无助于解决其缺乏驾驭国际市场的手段和经验问题，更令人难以奢望一 套垄断体系自身产生出成熟的市场机制。 2保值增值与社会责任 面对大型央企 4784.6 亿元利润的现实诱惑，国资委顺水推舟，开始将国有 资产经营预算制度的制定提上日程。但国有资本经营预算却是牵一发而动全身 的大事。一个强势的国资委不但引发社会对其角色定位的思辨，而且也激起政 界、学界对国有资本角色定位的再次争辩。 国有资产保值增值固然是国资委监管职责题中应有之义，但强化大型国企 的政策取向仍需斟酌。中国已经加入了 WTO，市场逐渐开放，社会主义市场经 济体制改革要求无论国资、民资，还是外资、合资，各种市场竞争主体要公平 竞争，强化大型国企的国际竞争能力必然也强化了其在国内的市场地位，这可 能与体制改革目标相左。比如， “中国石油” 、 “中国石化”这类上市的资源性企 业，资本溢价的收入主要并非经营有道而转变成企业利润，它实际上是全国人 民的资源性收入。其利润水平越高，只会使整个中国下游产业的成本越高，最 终是全国人民消化了这个成本那么人们不禁要问，这难道是国有企业的使 命吗？ 有学者认为，如果片面强调国有资本的保值增值，哪个行业赚钱就投到哪 个行业，恰恰模糊了国有资本的定位，结果必然是与民争利。按照这个逻辑走 下去，就是计划经济复活了。这不符合中央对国有企业战略性改组的目标，不 符合建立社会主义市场经济体制的要求。国有资本有双重性，既要看到在微观 层面、财务意义上有保值增值的要求，这一点与其他资本相比有共性；也要看 到在宏观层面上，国有资本是国家实现其职能的一个重要手段，要承担一定社 会责任的特性，首要目标应该立足于造福整个社会，造福全体人民，有利于经 济、社会协调全面可持续发展。如果未能追求人民福利总和最大化，而一味追 4 求国有企业利润最大化，这将功能错位。 相反的观点则认为，如果要国有企业在承担社会责任的基础上保值增值， 本身就是附加了不公平竞争的条件。折中的观点指出，国有资产的使命恰恰是 要退出一般竞争性领域，从事民营资本难以承担的角色，国资委的历史使命， 正在于加快推进国有经济布局和结构战略性调整，完善国有资本有进有退、合 理流动的机制，这样才能使国有资产保值增值的局部目标和服务于提升全民福 利的整体目标和谐统一。 在这种舆论环境下，虽然国有资本经营预算权是国资委从管人、管事到管 资产的自然延伸，却难免引起人们对国资委会因此更加强化所辖企业的财务指 标的担忧。但学界对强势国资委定位的疑虑，在国资委看来似乎是一种误解。 国资委主任李荣融回应说：“我们牢牢把握改革国有资产管理体制的原则，关 键不是要强化权力，而是要强化责任，权责利结合得越紧密，越有利于落实责 任。 ” 在法学家看来，国资委的成立是出自经济学家的设计，没有征求法学家的意见， 以致在责权利上缺乏明确的逻辑关系，遗留不少法律问题。典型的案例是，一 家国有企业欠下外债破产了，外国公司要求执行另一家国有企业的资产来偿还 因为在外国公司眼里，整个中国的国有企业都是同一个法人。 国资委是一个出资人代表机构，履行对国有资产的监管职能，可它又不是 一个进行工商注册登记的机构，如何才能确保出资人的权益？2004 年的“中航 油”事件成了法学界一个用于分析出资人权益的经典版本。典型细节是：中航 油破产谁来负责？由谁来签字？怎么进行签字？具体的企业有法定代表人，由 其签字负责，那么国资委作为“老板”的决定权在哪里？中航油要救时，是国 资委决定还是中航油集团决定？如果确认国资委的老板地位和权益，那么管理 的链条多长才合适？具体企业的运行人作为“非老板”签字，到底有没有法律 效应？这一系列问题相互缠绕，成了悖论。法学家因此指责当初经济学家设计 的国资委缺乏法律概念。有经济学家还提出国资委的定位是“管理出资人” 。这 更使人对当初设立时的戒律国资委不要成为“老板加婆婆”是否 有效实施产生了怀疑。中央国资委和地方国资委，人员拿的是公务员工资，走 的是政府序列，而且任命程序也是跟政府一样，怎么看都带有政府部门的特征， 5 而特设机构的特征尚未充分显示，一旦用“管理出资人”作为定位，恰恰又回 到了政资不分（政企合一）的原点上，与设立国资委的目标完全相悖。 3取法其上及取法其下 取法其上，当是制定国有资产法，纲举目张，在分类界定国有资产的基础上， 涵盖各类国有资产的权利、义务和责任。但此法有“远水难解近渴”之忧。这 意味着需要一个全面涵盖所有国有资产管理职能的“大国资委” ，当中一个技术 手段就是要编制整个国家的资产负债表，对国有资产的存量和流量有一个清晰 的掌握。虽然工程浩大，但是对于一个立志进入法治社会的国家来说，却是绕 不过的路。法学界的观点更倾向根据全民所有、对全民负责的法理，在人大的 架构底下设立一个“国有资产委员会” ，那么现有的国务院特设机构国资委需要 重新定位。 取法其下，便是推出经营性国有资产管理法，把国有资产的经营预算、定价机 制、交易规则和程序等问题规范化，还国资委一个更加清晰的法律地位。但此 法也有“杯水车薪”之虞。它涉及的难题是，由于目前中央国资委和地方国资 委对国有资产的覆盖有限，它将锁定在“小国资委”的定位上，对于经营性资 产中的金融资产、非经营性资产、资源性资产等管理和统筹仍然无能为力。而 现实情况却是，全国各地政府大搞开发区、广场工程、草坪工程，政府动辄大 兴土木，乔迁新居，旧政府办公用地一转卖，便是大量非经营性资产化为经营 性资产的“乾坤大腾挪” ，而新居能用多少国有资金来兴建，其间毫无规范可言， 资产流转往往伴随权力寻租和腐败行为。这些国有资产转换的管理恰恰是以往 立法的盲点。 立法的抉择如此困难，根本的原因在于，它本质上是在为国资委的定位到底是 “大国资委”还是“小国资委”殚精竭虑。但真理总是越辩越明。从经营预算 引发的国资委与财政部的职责划分争论中，社会各界对一个终极目标逐渐形成 共识：不管经营预算到底是由谁来编制，由谁来具体实施，也无论采取什么路 径，国有资产必须有一个平衡预算表，国家应该清楚地掌握自己的“家底” 。 知识点：国有资产管理部门的角色定位 简要点评： 6 通过案例中的相关内容主要说明如下观点：第一，国资委是代表国家履行出资 人职责，并享有所有者权益的机构；第二，必须科学划分国有资产管理部门与 国家一般行政管理部门的权力与责任；第三，编制国有资产经营预算是保证国 有资产保值增值和有效运营的重要技术手段，也是国资委的一项重要职责。 国资委的角色之辨实质上是政府应该多大限度内干预经济，又怎样干预的问题， 这似乎又回到了经济学几百年来争论的一个基本问题，即政府和市场的关系到 底是怎样的？ 第一，国有资产法迟迟没有出炉，关键在于是制定一部宪法性的“大法” 国有财产法，还是制定一部针对国有企业的“小法”国有资产管理法 或经营性国有资产管理法，仍然存在诸多分歧。由此带来的就是国资委的法律 地位一直没有明确，到底是“大国资委” ，还是“小国资委” ，这成为国资委的 根本问题。从合法性角度而言，全国人大应该成为国有资产的委托人，国资委 的归属应该是人大，而不是政府。 第二，经营性国有资产的监管最难以解决的矛盾便是国家控制和企业活力之间、 社会责任和经济效率之间如何实现“双赢” 。按照目前的体制，国资监管部门要 对国有资产做到“管资产和管人、管事相结合” 。管资产与管人都容易界定，但 是“管事”则很难掌握，这是最容易干预企业，重走政企不分老路的地方。由 此，很难保证现在的国资委不会重蹈 1998 年国有资产管理局被裁撤的覆辙。 第三，应当尽快编制国有资本经营预算。我国现行的政府预算制度，虽然形式 上已采用复式预算，但仍存在两方面问题：一是国有资本收益性质上属于政府 非税收入，却没有完全纳入政府预算管理，没有形成国家的可用财力，而数额 巨大的国有产权改制成本却由各级财政承担；二是国有资本作为国家的重要经 济资源，在政府预算中没有得到全面的反映，收入和支出没有建立对应关系。 编制国有资本经营预算是国有资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重 要方式，是保证国有产权收益权的重要手段，也是对国有资本运营效率和国有 资产保值增值进行评价考核的有效途径。从这一角度出发，构建经营性国有资 产由国资委监管，非经营性国有资产由财政部监管的模式应是其应有之意。 案例 2 7 千万元国有资产是如何“蒸发”的？ 广西梧州市交通局原局长林显富利用职权，私分国有资产以及挪用、贪污公款 1241 万元，收受贿赂 80 万元，2005 年被梧州市中级人民法院一审依法判处无 期徒刑。专家分析认为，此案表明，实行彻底的政企分开已刻不容缓；而此案 暴露出的“小金库”改头换面现象则应引起有关部门的高度关注。 2002 年 10 月，担任梧州市交通局长的林显富被调到市经贸委任党组书记。 然而，他声称有病到广州检查，没有到经贸委报到，也没有同新任局长交接班。 在此后相当长的一段时间里，组织部门和有关单位多次电话通知他回来，而他 总以种种借口推脱，直到年底也不见人影，致使交通局无法正常开展工作。 这一异常情况引起市委、市政府的警觉。林显富担任交通局长期间，还兼 任国有企业梧州市恒通发展有限责任公司董事长。恒通公司由梧州市交通局和 公路局共同投资，近几年承担了大量的桥梁、高等级公路以及其它工程建设， 运作的资金数额尤为巨大。林显富一再拖延交接班，是否另有隐情？检察机关 迅速对林显富实行监控。 2003 年 8 月 12 日，外出流窜近一年、在贵州六盘水市一个山区挖矿的林显富 被检察机关带回梧州。后经专案组查实：1996 年至 2001 年间，林显富先后指 使交通局财会人员与恒通公司暗箱操作，将公司公款 590 万多元转至一个从未 承接过任何工程、只空有账户的所谓“施工二所” 。恒通公司大量往来资金都以 “支付工程款、劳务费”等名义流入该账户。林显富从该账户中大笔大笔地提 取现金，以劳务费等名义集体私分。2001 年 2 月至 2002 年 2 月，林显富指使 交通局财会人员通过下属公司梧州市交通建设机械施工公司路桥分公司，用虚 构工程计价单形式套取公款 221 万多元；从南岸公路改建工程经理部提取公款 27 万多元，在交通局内部集体私分。凭虚构的名目，林显富从恒通公司这个 “漏斗”漏出 839 万元国有资产私分。此外，林显富还挪用公款 147 万余元， 贪污公款 255 万余元。 作为一个正处级干部，林显富号称“敢想敢干” 。他大权独揽，胆大妄为。 他把单位当作独立王国，工程要怎么做就怎么做，资金要怎么调拨就怎么调拨， “福利”要怎么发放就怎么发放，就连他儿子到北京上学乘坐飞机的机票也拿 到恒通公司报销。在被免去交通局长职务后，他估计自己不能继续担任恒通公 8 司董事长，便以考察的名义从设在江西吉安的恒通子公司取出公款万多元， 然后用手中的餐费、保健费以及购买金银首饰的发票报账。 “管理者又是被管理者，被管理者又有管理者权限，从制度设计上存在较大缺 陷，说是有各种监督，但没有一个真正起作用。 ”案件专案组组长叶建辉说，目 前职务犯罪一个共同的特征是，权力的高度集中导致监督失控。林显富身兼交 通局长、恒通公司董事长，大玩帽子戏法，以恒通公司资金、名义，派生出子 公司、分公司、合资公司计有家之多，而他基本上独揽了董事长、总经理 一职。集行政权、管理权、执行权于一身。 “是局长又是董事长，就可以按市场化运作，逃避行政管理、制约、监督。作 为交通管理部门，还集规划、管理、执行于一身，不出事才怪。 ”叶建辉说，事 发后，林显富在一些公司的董事长职务根本就没法免除，特别是合资企业，按 公司法，要董事会同意，而合资方根本不配合。去香港调查，调资科要有董事 长签字，而董事长又是林显富，他拒不签字，致使调查无法进行。 有关人士认为，政企分开搞了几年，因牵涉到各部门利益，进展缓慢，阻力很 大。套取、私分国有资产已成为近年来职务犯罪领域的热点之一。2003 年至 2005 年 4 月，广西壮族自治区检察机关立案侦查涉及套取、私分国有资产等职 务犯罪 176 人，涉及金额近 3 亿元人民币。 梧州市另一起大案“宣福龙”案，以企业职工集资为名，成立股份公司，套取、 私分国有资产金额 3000 多万元，通过体外循环，使国有资产流失了 20。而 林显富同样是“借鸡生蛋” ，通过操纵一个与自己“不沾边”的公司，作为跳板 侵吞国有资产。2000 年 2 月，南宁富仁公司成立，林显富是幕后老板，富仁公 司的任何资金调度都要经他批准。由此，梧州恒通公司的大批资金通过合法途 径源源不断地转到富仁公司。 检方提供的资料表明，由于纪委、监察部门明文规定不准私设“小金库” ， 有的部门便成立空头公司作为隐性的“小金库” ，在金融、保险等行业里，这类 案件不断发生。2004 年以来，广西金融系统立案 52 件，涉及挪用、贪污、私 分国有资产 6000 多万元。有着“公司”身份的“小金库”比过去来得更隐蔽， 且可以进入市场循环，通过公司对公司的合法经营，逃避财政监督和法律惩罚。 9 值得注意的是，这类通过空头公司“小金库”将国有资产转移出去，将收入 放在预算外管理，再以奖金、补贴、加班费等各种名目私分的现象，在今天并 不鲜见，许多人并没意识到这是私分国有资产。在梧州市交通局，许多人津津 乐道：“我们单位的福利发钱就好像涨洪水，而且一年要涨好几次！” 林显富辩称私分国有资产是按“常规”给职工发福利，自己无罪可言。 有专家认为，目前进行的党政机关经营性实体清产核资工作，是在治理“小金 库”问题上迈出了可喜的一步。他们建议应该采取更有力的措施，使政企彻底 分开，同时还应对公务员实行统一补贴，并使之透明化。 知识点：国有资产保全管理以及国有资产流失的相关内容 简要点评： 通过案例中的相关内容主要说明如下观点：第一，在现实中国有资产保全管理 的重点是防止国有资产的流失；第二，国有资产流失的一个重要渠道是管理者 本身缺乏制度的约束和监管从而导致的腐败行为；第三，许多国有资产流失的 原因是政企不分，而政企不分的根源是政资不分。 梧州市的这个案例其典型之处在于，这是政资不分、政企不分导致权力腐败和 国有资产流失的集中体现，同时也引出了另一个重要问题，那就是在国有企业 运营中谁来监管“监管者” 。 第一，政企分开绝对可以说是一个“老生常谈”的话题了。改革二十多年来我 们一直在谈这个问题，但是直到现在我们都不能说我们已经很好的解决这个问 题了。什么原因呢？有人认为是体制问题，我们认为首先还是理念问题，其次 才是体制问题。有人说，国有企业是“唐僧肉” ，可是就是这个“唐僧肉”在政 府管理的这几十年中，它拖垮了财政，拖累银行；拖垮了银行，又拖累股市。 政府一定百思不得其解：“既然是唐僧肉，为什么你们都吃得，我为什么就吃 不得呢？”其实，在这种逻辑下，政府可以说本身就是“唐僧” ， “唐僧”怎么 会舍得吃自己的肉呢？当然，它也不会让其他人来吃。所以在这样的逻辑中， 政企分开是不可能做到的。因为它暗含着一个假设前提，那就是权力是政府天 生的，国有企业天然是政府的，是政府所有的。因此，放权让利便成了政府对 企业的一种“施舍” ，而且，企业的自主权力也只能来源于政府权力的这种“让 渡” 。但是合理的逻辑应当是这样的：政府的权力应当是公众通过某种必要的形 10 式授权政府以提供公共产品和服务。因此，产权改革是政府对国有企业“返” 权“还”利似乎更加准确。政企分开的内涵应当包括：把政府不该管的事交给 企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度的发挥市场在资源配置中的基础 性作用，增强企业和整个社会经济的活力与效率。政府经济管理职能转到主要 为市场主体服务和创造良好发展环境上来。 第二，2005 年 4 月，国资委主任李荣融在向十届全国人大常委会报告国资监管 和国企改革情况时曾经把国有资产流失总结为四种情况，而其中几乎每一种情 况都可以找到某些政府人员不光彩的角色。因此，可以说，个别政府部门和官 员寻租设租的腐败行为是国有资产流失的一大诱因。另一个类似现象便是，在 国有企业产权改革中，某些民营企业已经发展到有能力、并有机会要收购国有 资产的时候，其与权力合谋的程度是所有民营企业中最高的。 第三，由于目前的国资委是作为政府的直属特设机构的形式出现的，它直接向 政府负责。因此，从本质上讲，不管其独立性有多大，特殊性有多强，它仍然 摆脱不了作为政府机构的这样一个定位。因此，从理论上说，尽管国家将国有 资产委托给具体的执行机构管理和监督并不需要作为初始委托人的每个劳动者 的授权，但却绝对有必要由劳动者或劳动者的代表来监督这种权力的行使，也 便是国有资产监管中的监管“监管者”的问题。 第四，在当前国有产权改革的过程中，存在着被称为改革的“中间过程利益集 团” ，他们不喜欢传统计划体制，因为计划体制不能赋予他们寻租的机会；他们 也不喜欢真正的市场体制，因为市场体制剥夺了他们寻租赖以存在的权力。这 些既得利益集团非常容易成为改革新的阻碍因素，甚至会使得公众将自身利益 损失归咎于改革本身。 案例 我国第一条跨海铁路建设资金被私分案 粤海铁路有限责任公司由铁道部、广东省政府、海南省政府三方合资组建，上 述各方分别授权广州铁路(集团)公司、广东省铁路集团有限责任公司、海南省 国际信托投资公司为产权代表。 2003 年 1 月，粤海铁路公司负责修建的粤海铁路开通，结束了海南省不通火车 11 的历史。粤海铁路总投资 45 亿元（其中约 50%是由国家开发银行提供的） ，从 广东湛江直至海南叉河，是我国第一条跨海铁路。 粤海铁路由于投资巨大，同时蕴涵着的巨大的经济和社会效益，自从开通以来， 就一直是人们关注的焦点，而粤海铁路刚通车不久就爆出的原领导班子成员腐 败案，更是震动了国内。 2003 年 12 月 26 日，粤海铁路公司原领导班子成员唐建伟等 5 人因私分国有资 产罪和受贿罪，被广州铁路中级法院一审判刑。该公司原总经理唐建伟被判刑 9 年；副总经理杜惠荣和朴英元(兼总工程师)分别被判刑 6 年半和 7 年半；原 党委书记张培金被判刑 1 年缓期 1 年；另一副总经理李逊判刑 2 年缓刑 2 年。 据检察机关指控，粤海铁路责任有限公司领导层共计私分国有资产 657.4430 万 元，且唐建伟、朴英元、杜惠荣、李逊 4 人曾经受贿。 这是一起审计引发的案件。审计署深圳特派办本着对国家负责的态度，先后对 粤海铁路建设资金的预算执行情况进行了 14 次审计。正是在第 14 次审计中， 审计组揭出了国有资金被套内幕。 1998 年 5 月2000 年 10 月粤海铁路公司先后成立的“7 个实体” ，实际是套取 粤海铁路建设资金的工具。审计人员发现，7 个实体经营的业务清一色是粤海 铁路建设项目。这些实体并不具备承揽工程建设或购买工程物资的资质和能力， 仅充当中间商，二传手，所谓运作，不过是过一下手从中吃一道差价，套取铁 路建设资金罢了。 经查明，至 2000 年底，7 个实体中的 6 个从粤海铁路公司自管基建项目中，套 取建设资金 6348.8 万元，形成毛利收入。其中，以甲供料名义取得材料差价或 管理费收入 4961.4 万元；所办实体(无资质承包)通过转包取得差价或管理费收 入 765.2 万元；职工技术协会和技术服务中心以提供技术咨询名义取得收入 622.2 万元。 本来，甲供料是建设单位为了降低成本、保证材料质量，采取由建设方提供所 需材料方式。但审计发现，粤海铁路公司为了用足概算(而不是节约投资)，让 下属实体套取高额利差，在甲供料方式上大做手脚，以概算价入成本账，不进 行招投标采购，不自己采购，而通过下属物资公司购料，让其强行插在中间吃 概算价与实际价之间的差额。更为恶劣的是，为了让下属公司套到更大的差价 12 空间，粤海铁路公司串通设计方调高概算单价，虚列预算，套取资金。 工程建设收入的获取，与甲供料差价收入的取得方式大同小异。粤海铁路公司 下属的实体均无施工资质，承包工程后，赚取差价或管理费后，便转包给施工 单位，仅从湛海线铺架工程项目中，就赚取差价收入 647 万元。 最见不得阳光的，要数提供技术咨询取得的收入。该公司技术服务中心一经成 立，即依托粤海铁路通道建设项目，全方位地介入物资采购和工程设计、施工 等环节，以提供技术咨询服务的名义取得经营收入。取得的服务收入全部来源 于粤海铁路通道的建设资金。中心成员均系项目标底编制人及评标人，均在中 心领取效益报酬，粤海铁路公司在自行组织的招标项目中，为了协助向中心交 了“咨询费”的服务对象中标，真可谓“煞费苦心” 。以制梁制枕招标为例，该 中心 1999 年 9 月(招标前)，分别与 2 家单位签定咨询服务合同，各收取服务费 40 万元和 50 万元。为了协助这两个单位投标中标，除招标前提供“咨询服务” 外，还违规把 1 个标段拆分为 2 个；在评标中，又违规操作，为未中标的株洲 桥梁公司，修改原始评分表。其结果可想而知。 就这样，国家用来建设粤海铁路的资金，被掌管资金的建设单位粤海铁路 公司，以种种名义挪用套取。据审计查明，7 个实体共套取资金 6348.8 万元毛 利，实际流失的建设资金达 3324.5 万元。 巨额被套取的资金究竟流到何处去了呢？为了搞清这个问题，审计组几乎把 7 个实体所有支出明细账翻了个底朝天。结果让他们大吃一惊。流失的建设资金， 大部分作为奖金福利分给了个人。到 2000 年底，粤海铁路公司在 7 个公司计提 工资基金及附加为 2059.75 万元，成为粤海铁路公司发给个人奖金以及福利支 出的来源。 粤海铁路公司的职工最有感受，自从公司兴办各种实体后，个人收入直线上升， 人均月收入翻了两倍都不止。据统计，其中正式职工的人均月收入，由兴办实 体前的 2358.5 元，猛增至各实体上马后的 8210 元，增幅达 248%；临时职工人 均月收入由 345.17 元增至 2085 元，增幅达 504%；领导班子人均月收入由 6626 元增至 14515 元，增幅达 119%。每月领钱，普通员工可以同时在 4 处领取个人 收入，而中层以上干部最多可以同时在七处领取收入。 审计查明，从 1998 年 8 月至 2000 年底共 29 个月间，由各实体以各种名义向粤 13 海铁路公司员工发放标准外的收入 1205.6 万元；同时按照粤海公司制定的标准， 由粤海公司本部和各实体发放工资奖金等收入 1125.35 万元，标准外发放额为 标准内发放额的 107%。 2001 年 11 月 9 日，审计署责成追回所有挪用的建设资金，调减工程成本。明 确要求将违规用建设资金发给中层以上领导(含副职)的奖金福利悉数追回，上 缴铁道部。 按照审计决定书执行，粤海公司高层领导每人平均要退 30 万元，中层干部每人 平均要退 20 万元。 吃进去的怎么还吐得出来？为此，粤海铁路公司高层领导班子想出一个“技术 处理”的“办法” 。2002 年 3 月，粤海公司 5 位领导决定再次把手伸向建设资 金，与中铁某局一项目部商定，由该局通过编制虚假的大型临时工程后，因粤 海公司计划部部长陆汉章涉嫌犯罪被耽搁，粤海公司多拨 200 万元工程款给项 目部。唐建伟、张培金、朴英元、杜惠荣 4 人从中提取现金 120.2264 万元，按 每人要退缴的违规奖金数额领取现金后，以个人名义上交粤海公司财务部。 2002 年 4 月，唐建伟等 5 人又如法炮制，从工程中套取工程款 45.045 万元作 为“退缴”奖金款。 2002 年 11 月，在深圳特派办来函催促责令其执行审计决定后。粤海公司 5 个 领导立即召开大会决定，在南昌铁路公司承建的站场土石方及相关工 程中虚增 500 多万元的工程。南昌公司和粤海公司财务人员从该工程款中分五 次提现 492.1716 万元存入粤海公司账户。随后，唐建伟等人安排粤海公司中层 领导在公司财务部已做好的交款单上签字，进行虚假退缴。 至此，粤海铁路公司原 5 名高层领导私分国有资产罪彻底败露。2003 年 11 月 20 日，广州铁路检察院以涉嫌私分国有资产和受贿罪两项罪名对 5 人提起公诉。 知识点：国有资产管理 简要点评： 国有资产是国家生存和发展的重要物质基础，随着社会经济的发展，国有资产 在现代经济生活中日益居于重要地位，发挥着越来越大的作用。对国有资产进 行有效管理，不仅可以维护国家所有者的权益，保障国有资产的保值增值，增 14 加财政收入，更重要的是通过发挥国有经济的主导作用，可以提高国民经济的 整体质量，促进整个国民经济健康发展。 国有资产出资人实际缺位，导致监守自盗，是这次国有资产被私分的一个重要 原因。国有企业或国家建设项目单位，董事长、总经理只是国有资产的代表， 代为看管国有资产，一旦品德缺失，心术不正，则是家贼难防。所以，2003 年 3 月国资委的成立正是为了解决国有资产流失问题而采取的措施，由国资委充 当国有资产的出资人代表，对国有资产进行监管。 粤海公司领导班子集体私分国有资金，一方面反映了制度的漏洞，另一方面也 反映出这些制度执行上的不力。事实上，为了遏制国有资产私分行为，早在 1997 年修订的新刑法第三百九十六条就增设了私分国有财产罪，但该法条在实 践中并未发挥出应有的威慑作用。究其根源，在于审计权和执法权的衔接不力。 由于审计权力有限，即便审计部门查实了私分国有资产的行为也不能直接处理， 只能移送有执法权的部门处理。但移送后处理结果如何，却不是审计部门所能 控制的。所以，若想有效监管国有资产，防止国有资产流失，就应该加强审计 权和执法权的衔接。 2004 年 2 月 1 日，国资委、财政部联合公布了企业国有产权转让管理暂行办 法 ，目的就是为了更有效的规范企业国有产权转让行为，防止企业国有资产流 失。 案例六：新加坡的政府宏观经济管理模式与政府投资 新加坡不仅是一个高度自由的市场经济国家，而且政府也对经济生活进行强有 力地干预，这使新加坡有自身独特的宏观经济管理模式，政府投资在这一管理 模式中有十分重要的地位。 1.政府拥有重要的经济资源。 新加坡政府拥有大量的土地、劳动力和资本，并且可以根据需要进行灵活的调 节和管理。在新加坡，全国土地的 75归政府所有，其余 25的土地政府仍有 权力随时征用，而且征用价格比市场价格低 30。政府又是人力的最大雇主， 全国就业人口的 20是政府雇员。政府还是最大的资本占有者，政府通过财政 收入、公共机构收入和中央公积金等渠道，控制了国民收入的较大部分，特别 是国内建设资金的主要部分 15 2.政府以投资者的身份参与社会经济生活。 新加坡政府的投资活动主要通过两个基本途径实现其对社会经济的干预，一是 投资于企业，二是投资于基础设施和社会服务事业。 （1）投资于某些企业。其目的在于：第一，填补民间资本的投资空白，促使经 济全面发展。在新加坡，政府的投资方向首先是那些在国民经济中具有十分重 要的作用，但同时或者由于利润较少，民间资本不愿投资的部门，或者由于投 资批量的起点高，民间资本无力投资的部门。政府通过对这些部门的投资，实 现经济的全面发展，为产业结构合理化创造条件。第二，推动新兴产业的发展， 加快产业结构高级化的进程。对新兴产业的投资是新加坡政府的投资重点之一。 政府通过对新兴产业的投资，并为民间资本投资提供心理保证，对民间资本的 投资活动发挥积极的示范作用和领导作用，从而推动新兴产业的发展，加快产 业结构的升级换代，实现经济发展的工业化、现代化和国际化。第三，为了打 破垄断、保护自由竞争和增强国家经济实力、维护国家主权的目的而投资于企 业。外国资本在新加坡的经济发展中发挥着支柱作用，跨国公司资金雄厚、技 术先进、管理水平高，新加坡本地的私人企业很难与之竞争和抗衡，在某些经 济领域有可能形成外国资本的垄断。为此，新加坡政府在某些有可能形成外国 资本垄断的重要经济领域进行投资，发展国家资本，造就出能够与外国资本相 匹敌的国营企业，以保护自由竞争，增强国家经济实力和维护国家主权。 新加坡政府向企业投资的方式，分为直接投资和间接投资两种。直接投资是通 过政府的控股公司(淡马锚控股公司、胜利控股公司和国家发展部控股公司)向 企业投资取得企业的股份，间接投资是通过政府参与部分投资的新加坡开发银 行或国际贸易公司取得企业的股份。目前政府投资参与的领域涉及制造业、金 融、贸易旅游等几乎所有的经济部门，其中国家资本在金融业发展最为迅速。 （2）投资于基础设施和社会服务事业。其目的在于：第一，改善投资环境，以 吸引外国资本的投资。新加坡独立后，政府就意识到，要尽快实现新加坡的工 业化，本地企业在资金、技术管理上都难以承担如此重任，必须吸引外国投资 者前来开办企业，为此必须改善投资环境。于是，新加坡政府将大量资金投入 到各项基础设施的建设中，特别是那些投资需要量大、投资回收期长、资金周 转慢的基础设施，包括港口码头、机场等交通设施，水电、电仪设施，工业区 16 所需的各种设施等等。新加坡政府还将大量资金投入于医疗卫生保健、教育和 建造公用住宅等方面，极力推动社会服务事业的发展。这些都使新加坡对外资 具有极强的吸引力。第二，形成良好的社会环境，以协调经济与社会的发展， 使经济发展与社会进步协调进行，形成良性的相互推动，避免了某些发展中国 家经济发展而社会停滞不前的不良状况。 3.政府通过制定和实施一系列的政策与法令规范和调控社会经济生活 首先，新加坡政府通过调整和替换经济发展战略，引导经济发展方向和产业结 构的变化。自新加坡实行自治以来，已实行过诸如“发展劳动密集型替代进口 工业的战略” 、 “发展出口工业为主的经济战略” 、 “发展资本和技术密集型产业 的战略” 、 “发展高新技术和国际服务业的战略”等等，在政府有力的调控下， 这些战略基本上都得以实现。其次，政府制定财政金融政策、外资政策、工资 政策等调控经济活动，实现政府的意图。最后，新加坡的财政支出按照用途分 为两部分，即经常性支出和发展支出，经常性支出主要用于国防、安全、文化 教育，公务员薪金等国家活动的日常支出，发展支出主要用于社会基础设施的 投资，从 1966 年到 1990 年、新加坡发展支出从 18 亿新元增加到 4617 亿 新元，增长了 2565 倍，同期经常性支出从 44 亿新元增加到 9519 亿新元， 增加了 2163 倍。发展支出的更快增长，反映出新加坡政府极为重视社会基础 设施的建设。 参考资料：外国宏观经济管理中国物价出版社是主编 靳晓黎 简要分析：在新加坡，政府的经济政策调控几乎涉及了经济生活的各个重要方 面，即使是对某些自由度较高的经济活动，政府的政策也以其特定的方式发挥 着积极的影响作用。例如，新加坡实行自由价格制度，但决不可就此认为政府 对价格采取自由放任的政策。恰恰相反，新加坡政府虽然不直接干预价格的形 成，却通过控制货币的发行、利率的调整和消费基金的支出等积极地影响价格 总水平，使之保持稳定的状态。这使新加坡不仅成为“亚洲四小龙”中通货膨 胀率最低的国家，而且跻身于世界范围内物价稳定国家的前列。 新加坡政府财政支出政策的一个突出特点，就是通过政府投资对企业和社会基 础设施建设进行扶持，为新加坡经济的全面发展，产业结构合理化，对民间资 本的投资活动发挥积极的示范作用和领导作用，推动新兴产业的发展，加快产 17 业结构的升级换代，实现经济发展的工业化、现代化和国际化，在防止外国资 本垄断