城市垃圾处理收费若干问题探讨

城市垃圾处理收费若干问题探讨 2002 年 6 月，经国务院同意，原国家计划委员会和国家财政部、建设部、环保总局联合下发了关于实 行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知 （以下简称“通知”） 。以生活垃圾处理收费为突 破口，推动垃圾处理的产业化进程，由此，城市生活垃圾管理将摆脱长期来政府统揽统管的事业型发展模 式，逐步步入企业化经营、社会化参与、市场化运作的产业型发展模式的轨道。可见， “通知”的颁发，在 城市生活垃圾处理发展史上具有里程碑的意义。 两年来，全国已有 13 个省、自治区、直辖市制定了生活垃圾处理收费管理办法或相关法规、政策；有 118 个城市实行了城市生活垃圾处理收费制度，还有相当一部分城市将要开征垃圾处理费。但从总体情况 看，目前的垃圾处理收费机制还很不完善。一是开征面太小，已开征城市只占全国城市比例的 18%。二是 收费标准低，全国收费标准平均为 3-4 元/月左右，低的仅 0.5 元/ 月。三是收缴率偏低，收费十分困难， 收缴率低的城市有的只收到百分之十几、二十几。四是收费方式不一，收费成本较高，各地正在探索的方 式不少，但好的典型不多。五是缺乏统一的管理规定，垃圾处理费的收取和使用不规范。 开征生活垃圾处理费是促进环卫行业发展的重要举措，是缓解城市生活垃圾处理成本压力，推进环境 卫生事业迈进产业化、市场化发展的重要一步。就我市而言，近几年来，我市生活垃圾产量逐年增加， 2000 年全市垃圾产量为 273768 吨，2001 年为 289195 吨，2004 年达到 307940 吨、2005 年达到 317307 吨， 垃圾产量的逐年增加，日常收集、运输、转运、处理各环节的作业成本相应增加，而仅仅依靠政府部门的 投入是远远不够的，按照“谁污染、谁付费” 的原则，我市可在认真调查研究的基础上，开征生活垃圾处理 费，对缓解城市生活垃圾处置压力，提高生活垃圾处理水平，更好的防止垃圾污染对自然环境的影响具有 重要的作用。下面就开展实行生活垃圾处理收费工作中的几个问题进行初步的探讨。 1、垃圾处理收费是“费” 还是 “税” 国家四部委“通知” 表述的很明确，生活垃圾处理费是 “费”，不是 “税”。 在市场经济条件下，政府对城市环境卫生的管理，主要是依靠法规、规划、标准等，运用市场手段来 组织环境卫生公共服务，向社会提供环境卫生公共物品。 环境卫生公共服务按其性质可有不同分类。如城市道路保洁，属纯公共物品，由于其供给上的非排他 性和消费上的非竞争性，以及使用上的“搭便车” 现象，故其价格和付费者都较难确定；因此，对道路保洁 的投入，政府通过企业、社会团体、公民的相应税收来实现。而如建筑渣土的运输处置，属私人物品，它 则是以价格的形式，直接通过市场交换来完成。 长期来，我们把生活垃圾处理视作纯公共物品，由政府的财政包揽，结果并不理想。其实，在现实生 活中，还存在一些“准” 公共物品（收费物品） ，这类公共物品的非排他性和非竞争性表现程度相对弱一点， 特别是地区性的“准” 公共物品，其受益范围相对集中，故其价格较易确定，这就为收费提供了可能性。因 此，对“ 准 ”公共物品的提供，目前更多采取收费加补贴的方式来实现，但要依法规范收费行为，合理确定 其收费标准（一般以不超过成本为原则）和收费对象（按“谁受益，谁付费”的原则确定） ，防止不规范的 乱收费。 2、垃圾处理费性质的界定：行政事业费或经营性收费 国家四部委“通知 ”明确指出：“按照垃圾处理产业化的要求，环卫企业收取的生活垃圾处理费为经营服务 性收费” ， “目前垃圾处理费仍按行政事业性收费管理的，应创造条件，结合环卫体制改革，尽快向经营服 务性收费转变。 ” “ 通知 ”对生活垃圾处理费性质的界定是确切的，即应界定为经营性收费。这是因为： (1)确定为经营性收费，符合生活垃圾处理产业化发展的基本要求。 (2)确定为经营性收费，适应当前环境卫生作业服务事业单位转制为企业的基本趋势，有利于尽快培 育环境卫生作业服务的市场主体。 (3)确定为经营性收费，有利于加强政府对环境卫生作业服务市场监管和公众对环境卫生作业服务企 业的监督。 同时， “通知”正视当前城市环境卫生管理体制的现状，认同了开征生活垃圾处理费将会是一个由事业 性收费向经营性收费转变的过程，但又强调要加快这一过程的转变。 但从实际来看，目前实施由环卫部门直接向用户征收生活垃圾处理费的方式是存在一定障碍的： （1）环卫部门面对诸多分散的用户直接征收，在收费机制建立之时，社会认同度还不高的情况下， 是很难操作的。同时，针对诸多的征收行为，政府监管的成本也太高。 （2）目前各城市还不能按全成本开征生活垃圾处理费，如环卫部门直接征收，还存在有资金缺口，即政 府财政还得对不同的作业服务企业进行经费补贴，这一种经费管理构架和机制的建立也会有一定难度。 （3）按照环境卫生作业服务市场化的要求，政府行政管理部门应通过规范的公开招投标来确定作业 服务企业。而在组织招投标时，又须将征收的生活垃圾处理费和政府财政的投入部分合并，以全成本的价 格进行发包或授权特许经营。 （4）生活垃圾处理是一个由诸多企业共同提供不同的专业服务而实现的过程，这些企业在整个系统 中只是一个的角色，并通过垃圾处理环节的延续而相互发生关系。在事业型管理模式下，是由政府管理部 门统一组织资金并以行政手段进行协调。但在市场化运行的条件下，则须转换为在政府监管下由企业以价 格实现交换的方式来衔接垃圾处理的各个环节。同时，随着生活垃圾处理水平的提高，不少城市生活垃圾 的最终处置正在实现由单一填埋向焚烧、堆肥、填埋等多种处置方式转变，而不同处置方式的处置成本具 有较大的差异，在生活垃圾产生者还不可能自行选择垃圾处置企业的情况下，只能由政府财政通过转移支 付来调节不同处置方式形成的成本差异。 那么，在生活垃圾处理费界定为经营性收费，而现实中由环卫部门直接征收又较难实施的情况下，采取 怎样的运作方法为好呢？ 要解决好上述矛盾，建议在过渡时期，即在成熟的环境卫生作业服务市场形成前，政府先将生活垃圾 处理费界定为行政事业性收费，待市场发展成熟后再转换为经营性收费。同时，政府应当扮演“代理人”的 角色，承担起生活垃圾处理费的收费责任。上海在制定征收单位生活垃圾处理费的方案中明确：“单位生 活垃圾处理费由所在地的区、县市容环境卫生管理部门指定的事业性市容环境卫生机构负责征收。 ”这样有 利于生活垃圾的征收。因此建议在我市生活垃圾收费在起步阶段，市场发展还不成熟的时候，可以先定为 行政事业性收费，由政府指定的环卫事业机构收取。 3、卫生保洁费与垃圾处理费合并征收的问题 卫生保洁费是单位、居民向物业（居委会）组织的居住区或辖区内环境卫生服务而支付的费用。不同环境 水平、居住水平的居住区（辖区） ，由于提供的环境卫生服务质量有差异（这在公共经济学中称为“俱乐部” 产品） ，其单位、居民交付的卫生保洁费可以有所差异。 生活垃圾处理费是单位、居民为在日常生活中产生或为城市日常生活提供服务中产生的生活垃圾所交 纳的服务费用。处理费的收费标准是按照补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定的，而且 对居民、对单位是相对统一的。 可见，垃圾处理费和卫生保洁费是两个不同的概念。 但由于不同城市生活垃圾管理的方式有所区别，特别是收集系统收集方式上的差别，因此，有的城市 把生活垃圾的收集管理纳入居住区（辖区）的环境卫生一并管理，其费用也一并称为卫生保洁费。 从贯彻“通知 ”精神的角度来说，还是应该把两者区分开。具体如何应根据自己的具体情况决定。笔者 建议，可根据淮南市的实际情况，将两者区分开来，垃圾处理费用由环卫部门统一收取。 4、关于收费主体的问题 以上的分析，实际已对这个问题作了解释。按照“通知” 的精神和要求，生活垃圾处理费为经营性收费， 其收费主体应是企业，即由企业直接向产生者收费并提供服务。但在生活垃圾管理尚未向市场化过渡或市 场化运作的初期，由于多种因素的制约，可能会有个过渡时期，实际上， “通知”也认同了这样一个“过渡” 。 那么，在过渡时期，可能形成两种做法，一是设定为行政性收费，由政府指定的事业机构收取；二是设定 为经营性收费，但政府在过渡时期充当企业“代理人” 的角色，仍由政府指定的事业机构负责收费。 5、我市生活垃圾收费前景 根据淮南市城市环境卫生专项规划（20052020） 预测，我市生活垃圾产量将呈现逐年上升的趋势 （具体数据见下表） 。随着垃圾产量的增加，环卫作业量也相应提高，需要配套人员、设施的提高。仅仅 依赖政府财政投入势必影响环卫作业质量。如果集全市人民之力，集合有利的资源，征收生活垃圾处置费， 将有利于提高生活垃圾处置各个环节的工作。 我市人口及生活垃圾产量预测表 年 份 城市人口 （万） 人均生活垃圾产量 （公斤） 城市日均生活垃圾 产量（吨） 2004 年 91.74 0.91 840 2010 年 141 1.1 1550 2020 年 181 1.2 2172 我市城市居民目前家庭产生的垃圾属于无偿处理，居民仅交纳给各物业公司、街道办事处或其它管理单位 每月一定数量的垃圾代运费。而垃圾出门后则由环卫部门进行运输、转运、处置，大大增加了环卫部门的 负担。如按照每户每月 35 元的标准收取生活垃圾处置费，则可以缓解环卫部门的运输成本，保障日常 垃圾转运的及时，将资金更多的投入到垃圾无害化处理的项目上，对每一位市民来说都是受益的事，也会 得到市民的理解和支持。同时，在实行生活垃圾收费中应注意以下几个问题： （1） 、应该加大对广大市民的宣传力度，提高城市居民的环境卫生意识。利用新闻媒体通过多渠道进行广 泛的宣传，使垃圾收费制的意义、作用、范围和标准家喻户晓，彻底改变市民那种垃圾收运处理服务是公 益性的免费服务的观点，并让市民了解目前我市生活垃圾的产量及增长势头、垃圾收运处理状况及经费的 短缺状况、城市垃圾处理设施的建设需求等，以此提高市民参与垃圾减量化、资源化的积极性和缴费的自 觉性。同时，向市民公开垃圾收费收入的使用情况，让市民了解自己缴上去的钱都用到什么地方，减轻居 民缴费的抵触情绪，从而提高市民缴费的自觉性。 （2） 、应建立适应的垃圾收费机制，提高垃圾收费效率和收缴率。现行垃圾收费的收缴方法一般有三种： 一是环卫部门派专人收缴；二是随水电费一起收缴；三是由街道办事处、居民委员会、乡镇人民政府负责 代缴的方式。收缴比较容易的是随水电费一起收缴的方式，这种方式的收缴率比较高，拒缴、漏缴的可能 性较小。而另两种方式实施起来相对困难一些，拒缴、漏缴的可能性较大。所以，在实行垃圾收费制的过 程中，随水电费一起收缴的方式收费率最高。同时，一部分城市的垃圾收费是由街道办事处、居民委员会 负责代缴的，收缴后上缴区（县）财政，再由区（县）财政按一定比例拆解上缴到市财政，这样由政府统 筹管理的收费资金总额就会受到一定的影响，不利于垃圾的无害化处理，这一问题也应给予充分的注意。 （3） 、在垃圾收费的过程中，还应做好垃圾收费状况基础数据调查，为评估垃圾收费及垃圾减量化效果打 下坚实的基础。基础数据调查包括实行垃圾收费前的垃圾产量、收费后的垃圾产量、垃圾减量化效果，采 取的收费方法，收费总金额、收费用途等。做好这些基础数据的调查非常重要，它对我们评估垃圾收费制 的效果至关重要。 （4） 、垃圾收费的用途应当明确，专款专用。将收费收入专项用于垃圾收运、中转及处理的日常运行上， 而垃圾中转、处理设施的建设费用则应政府专项投资。 6、关于法律依据问题 全国人大“关于 中华人民共和国固体废物污染环境防治法 （修订草案征求意见稿）的说明”（以下简称 “说明 ”）中指出，修改的主要内容包括“增加了污染者付费原则和相关付费规定” 等。 “说明 ”指出，由污染者承担污染治理的费用，已经是当代环境保护的一项关键原则。尽管不同地区、不同 时期对不同类型的废物处置可能采取不同收费方法和支出渠道，但根本依据都出于这项原则。为了给今后 的相关规定提供依据，草案总则中增加规定“国家对固体废物处置实行污染者付费原则。 ”（第五条） 。对于 生活垃圾处置，草案规定“省、自治区、直辖市人民政府可以根据本地区社会经济发展水平、固体废物污 染环境防治现状等实际情况，对生活垃圾的产生者征收生活垃圾处置费。具体办法由省、自治区、直辖市 制定。 ”、 “生活垃圾处置费专项用于生活垃圾的运输、储存和处置，不得挪作他用。 ”（第四十二条） 。 可见，开征生活垃圾处置费的问题已列入全国人大对“固废法”的立法修改中，也即垃圾收费的依据， 不久将由部门规范性文件上升为国家法律。这对环卫行业来说，就有了法律依据和保障。 7、关于收费标准问题 国家四部委文件指出：收费标准应按照补偿垃圾收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定，并区别不 同情况，逐步到位。垃圾收集、运输和处理成本主要包括运输工具费、材料费、动力费、维修费、设施设 备折旧费、人工工资及福利费和税金等。 从目前部分城市开征生活垃圾处置费的情况看，上述生活垃圾收运处置的全成本测算，似乎同生活垃圾收 费标准并没直接挂钩；但是，从生活垃圾处理市场化运作的角度看，这样的成本测算对生活垃圾收运处置 的价格制定，则具有积极的意义。 一般来看，生活垃圾处理收费的标准同下列因素有关： (1)同城市政府财政的投入水平有关。在开征生活垃圾处理费的同时，应强调政府财政不应相应减少投入， 更不能退出；而是要从尽快提高城市生活垃圾处理水平的角度，尽可能在相当一段时间内逐年有所