城市化过程中新市民城市定居的政策性分析

农民工城市定居的政策制度性分析 中南大学社会学系 0402 班 邹明 2002040213 文摘:近年来,我国经济的发展速度一直很快,工业化水平得到很大的提高,但 是在在农村，却还有大批大批的剩余劳动力。城市的飞速发展以及就业的机会， 使得他们大量的涌向城市。我国是一个农业人口比重很大的国家，城市化水平 很低，农业人口占绝大多数。涌向城市的这些农民，不仅数量十分庞大，而且， 涌入的速度也非常的快。一方面，农村人口进入城市，加速了我国城市化的水 平，另一方面，农民在向城市人口转变的过程中，也存在相当多的问题。 关键词:农民工 市民化 边缘群体 劳动力转移 随着我国经济的发展，城市化水平的提高，农民从乡村走向城市，从农业 流向二、三产业的现象非常普遍。但是由于独有的城乡分割的二元体制，我国 农民进城基本是“移而不迁”，从而形成了“民工”（又称“农民工”）这一充满矛 盾和过渡色彩的社会群体。在本文的研究中，把农民工中那部分已经在城市里 面生活了相当一段时间，并已经定居的群体称为新市民，把在城市中生活了很 长一段时间并有定居意向但是未能定居下来的群体称为流动人口。当下这一社 会群体的人数相当庞大，而且有剧增的趋势。在本文中,我们提出的社会学假设 是在农民工定居城市的过程中，政策制度性因素的影响是很大的。 现下，很多学者认为，制约农民工市民化的影响因素很多，比如经济因素、 社会文化因素、政策制度因素等等很多方面。本文主要从政策制度方面进行讨 论。国家的城市化进程,在根本上受到两个因素的制约,即工业化和制度安排。如 果说工业化是通过非农产业就业人口的集聚而促进城市化的话,那么制度则是通 过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城市化的。工业化对城市化的 影响具有一定的张力和韧性,而制度对城市化的影响则具有刚性。一个国家的制 度一经形成,该制度对社会经济生活的影响(正面的或负面的)都是强制的和持久 的; 如果一个国家正处于制度的变革之中,那么制度变革本身就会作为一种最为重 要和最为强烈的要素,影响着社会经济的发展。 新市民市民化在城市化过程中，占有非常大的比例。当前,直接影响新市民 在城市定居进程的具体制度主要为:户籍制度、就业制度、土地制度、社会保障 制度、行政管理制度等等。 经过二十多年的改革开放,各种造成城乡隔离、阻碍农民向城市转移的旧制 度正在被逐步打破,城乡关系越来越松动,联系越来越紧密。大量民工潮的出现, 一大批适应城市二、三产业发展需要的农民,转移到城市工作和生活,成为事实上 的城市居民充分地说明了这一点。近几年来,为了加快城乡经济发展,国家和各地 有关政府部门不断改革旧的户籍制度、就业制度、住房制度等,出台了一些有利 于劳动力转移和流动的新政策措施。随着改革的不断深入和社会主义市场经济 体制的不断完善和发展,造成城乡隔离的旧的户籍、就业、社会保障等制度也将 随之成为历史,而不再是制约农村剩余劳动力转移的关键因素和根本原因。现在 要问,是不是消除了制度性障碍之后,大批农村剩余劳动力就一定会转移到非农产 业和城市中去呢? 回答是否定的。因为加快农村剩余劳动力转移,除了要逐步消 除制度性因素外,还必须解决深层次障碍问题。 在我国的从城乡二元化到城乡一体化是一个过程,其目的是要使现在的“农 业人口”参加到工业化、城市化、现代化的进程中来。在这个过程中,他们会因 生产方式和生活方式中的种种量变逐渐积聚而发生一种质的变化,进入新的社会 阶层私营企业主阶层、经理人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员 工阶层或产业工人阶层等等,从而形成一种正向的社会流动。 社会排斥和社会歧视让农民工沦为“社会边缘人” 、 “社会弱势群体”,他们 从业领域相对集中,主要从事建筑、采掘等条件艰苦行业,文化素质低于城市同龄 劳动力,农民工以初中文化程度居多,占 81%,对高层次就业岗位的选择余地非常 小,绝大多数只能从事那些技术含量低,脏、重、累、苦、险和城市人很少问津的 工作。和城镇正式工人相比,他们获得的是“同工不同酬” 、 “同工不同时” 、 “同 工不同权”的“三同三不同”地位。农民工及其家庭不能全面参与城市的生产、 交换和消费等经济活动。受到经济收入的制约，农民工也遇到消费市场排斥， 他们中的多数人和家庭只能租城郊结合部的简易房住，购买廉价商品，维持低 水平的消费。在购房、购车、借贷等消费活动中，没有本地户籍也会受到一定 的歧视。 农民工群体在城市中，形成了一种边缘群体，进城的农村人口群体一个相 对宽松的发展空间。正是由于这个生存空间是社会管理缺失的产物，国家的法 律法规、方针政策乃至社会控制在这里也同样缺失，目前城市发展中的社会问 题，如制假售假、不法交易、违法建筑、非法经营等等多发源于此。特别是在 进城的农村人口聚居的地区，由于缺乏管理和监督约束，居住在这里的暂住人 口和流动人口的行为规范远离主流，违规、违法、无序现象比较严重。按政策 规定，生活在这些社区的人们应该接受社区与派出所的双重管理，如：暂住登 记、治安、纠纷等由派出所管理；清洁卫生，计划生育、房屋出租等则由社区 行政（街道或村、组）管理。但事实上，社区管理只是针对有本地户籍的房屋 出租者，对没有本地户籍的租住者社区没有管辖职责。长期以来，城市没有把 流动人口和暂住人口纳入政府管理范围，因此也没有对流动人口、暂住人口的 统计调查。国家的现代化需要大量的农村人口转变为城市人口，已经在城市生 活的农民工事实上已经成为城市的新成员，因此，城市的发展有必要把他们纳 入规划。把人口城市化纳入城市的发展规划，由城市政府为进城新移民提供参 与社会的途径，从制度上消除对他们的排斥，保证他们能够全面参与社会，应 该属于国家公共政策的范畴，也应该是各级城市政府“十一五”规划中必须重 视的内容。 根据国家统计局农调总队统计资料,2003 年我国农民工的月收入平均为 690 元左右。更不能享受城镇“低保”以及社会保障(如医疗保险和养老保险)。还 表现在与当地市民在福利待遇上的重大差别,如不能享受经济适用房政策、子女 入学要交高额赞助费等。调查显示,中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职 工生育保险的参保率分别只有 33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和 5.5%。而农民 工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低,分别只有 2.9%、 3.1%和 5.6%。 土地是与农民切身利益最为紧密的生产资料，农民对土地有强烈的依附性， 农民问题一直可以概括为土地问题。改革开放以来，随着农村经济的发展和城 市化加快，大批农村剩余劳动力迅速转移到非农产业。一部分农民从“离土不 离乡”到“离土又离乡” ，陆续在小城镇建房、安家立业；一部分农民则东西南 北中，分别在各大城市打工，8000 万“民工潮”席卷全国。大批农民外出，一 方面给农村带回了收入，一方面也给农村留下了大片荒地。在外出打工农民中， 有些农民因无力经营承包土地，有出让土地使用权的意愿；有些农民尽管长期 在外，却不肯轻易放弃农村户口，不愿转让带有“社会保障”性质的责任田， 或作为一种退路，或作为兼业，农闲打工，农忙务农。总之，对土地的种种牵 挂，不能使农村剩余劳动力实现向城市的永久性转移。究其原因，主要的症结 在于土地制度的不完善，土地的不可流动性。 家庭承包制的制度缺陷又限制了农民进城的速度，因为家庭承包制对农民 拥有土地产权的内容没有明确界定，使得对农民产权权能和内容的解释具有很 大的随意性，农户无法拒绝各级“土地所有者”对土地的随意占用和分享，导 致现实生活中侵害农民权益的事情时有发生。比如在我国东部沿海地区普遍存 在着“农转非”后，土地使用权随即被无偿收回的现象。因此，农民进城后面 临着诸如进城后与原有土地的关系怎样处理，农民土地的使用权是否可以转让 等一系列问题需要解决。 （2）土地使用权僵化，流转机制不健全。随着我国农 村二、三产业的发展和城市化进程的加快，有相当一部分农民不再以种田为生。 但由于土地的不可流动性，使得这些农民无法也不愿将承包的土地转让给他人 耕作，宁愿在土地上作很少的投资或干脆撂田抛荒，造成土地资源的极大浪费。 因此，加快土地流转制度改革，彻底清除农民进城的土地制度障碍，成为我国 土地制度改革创新的重要组成部分。 参考文献： 1 姚晓荣. 我国农村剩余劳动力转移的深层次障碍及对策. 甘肃社会科学 , 2004, (04) 2 王祥. 我国农村剩余劳动力的转移及问题对策. 泰安师专学报 , 2002, (01) 3 寇全安,赵敏娟 . 农村剩余劳动力的转移. 西北人口 , 1999, (04) 4 张宏. 加入 WTO 农村剩余劳动力转移的困难与对策 . 江西社会科学 , 2002, (09) 5 倪东辉,程淑琴 . 论安徽农村剩余劳动力转移. 安徽农业科学 , 2004, (01) 6 袁国山,刘步英,周超. 江西省农村剩余劳动力转移的问题与对策. 江西农业 大学学报(社会科学版) , 2004, (02) 7 张小华. 浅析我国农村剩余劳动力的转移. 江西电力职业技术学院学报 , 2005 8 郭柳华,陈智辉,冷喜芬. 江西省农村剩余劳动力转移的对策研究. 江西农业 大学学报(社会科学版) , 2003 9 刘万里,王业金 ,施志明. 农村劳动力转移现状调查. 江苏统计 , 2003 10 朱珊. 按照区域经济发展规律 解决农村的发展问题关于我省农村剩余 劳动力出路问题的思考. 云南科技管理, 2000 11 郭勇. 农村剩余劳动力转移受阻的原因分析, 2004 12 刘灵芝. 当前我国农村剩余劳动力转移面临的问题及对策研究, 2004 13 陈冬冬 ,高旺盛. 农村教育对农村剩余劳动力转移的制约分析及解决途径农 业现代化研究, 2004 14 李仙娥, 王春艳. 国外农村剩余劳动力转移模式的比较中国农村经济, 2004 15