加快城镇化建设,推进城乡统筹发展

加快城镇化建设 推进城乡统筹发展 统筹城乡发展，是我国在新世纪新阶段必须解决的重 大历史性课题。加快城镇化建设，推进城乡统筹发展，是 建设生态丹凤、宜居丹凤、和谐丹凤，实现城乡协调发展、 从根本上解决“三农”难题的迫切需要。既是丹凤县现阶 段的战略性任务，更是当务之重、当务之急。 近年来，我县抓住丹凤被列入国家关中-天水经济区的大好 机遇，积极实施城镇带动战略，加大城镇建设和新农村建设力 度，推进城乡统筹发展，城乡面貌发生了显著变化，现将有关 情况汇报如下： 一、县情概况和城镇体系 丹凤县地处商洛市中部，总面积 2438 平方公里，辖 11 镇 10 乡 208 个行政村（其中社区 6 个） ，总人口 303773 人， 属九山半水半分田的贫困山区县。县城建成区面积 5.4 平 方公里，城区人口 5.2 万人。人口居住分散，城镇化水平 较低，2009 年城镇化率仅达 29.2%。 全县 11 个建制镇呈“星”状分布，沿 312 国道和西南 铁路从西向东有棣花、商镇、龙驹寨、铁峪铺、武关五镇， 南山有竹林关、土门、寺坪三镇，北山有峦庄、庾岭、蔡 川三镇，总体呈以县城为中心的“米”字型结构，其它 10 个乡穿插其中，城镇规划布局比较合理。 2009 年全县完成生产总值 27.44 亿元，同比增长 14.1%， 经济总量创历史新高；财政总收入 1.1994 亿元，同比增长 11%，农民人均收入 3051 元，比去年同期增长 20.5%，城镇 居民可支配收入 12863 元，同比增长 23.3%，全社会消费品 2 零售总额 92655 万元，比去年同期增长 19.6%。实现工业总 产值 19.62 亿元，农林牧鱼业总产值 11.4338 亿元。 二、丹凤县城镇和乡村规划情况： （一） 、县城规划情况： 2009 年，我县修编了丹凤县城 2009-2025 总体规划 ， 规划区范围东至资峪乡，西至丹凤县界，南至南山山脊， 北至鱼岭水库，规划面积 61.4 平方公里，建设用地面积 11.7 平方公里（其中龙驹寨镇：东至火车站，西至刘家河，南 至南山山脚，北至国道， 6.1 平方公里；商镇东至老君河， 西至堡子村，南至丹江，北至北山山脚， 4.0 平方公里； 棣花：东至贾塬，西南以丹江为界，北至国道， 1.6 平方 公里） 。 2002 年以来，我们还先后编制了江北新区修建性详细 规划、江南新区控制性详细规划、丹江两岸景观规划、鹿 池新区规划、东河产业园区规划和江滨公园规划，为城市 建设提供了规划依据。 2003 年，县域人口 29.6 万，城镇人口 7.1 万人，城镇 化率 24%，县城建成区面积 3.1 平方公里，人口 3.96 万人。 到 2009 年，县域人口达 30.37 万，城镇人口达 8.8 万人， 城镇化率约 29.2%，县城人口 5.2 万人。根据县城规划， 2015 年，县域人口约 30.5 万，城镇人口约 9.76 万人，城 镇化率约 35%；2025 年县域人口约 31.1 万，城镇人口约 13.71 万，城镇化率约 44%。 （二）建制镇规划情况 我县共有 11 个建制镇，其中龙驹镇属城区，已编制了 县城规划；棣花镇为省级重点镇，2009 年编制了棣花重点 3 镇总体规划；其他 9 个建制镇中，2004 年以来编制了商镇 建设规划，修编了竹林关、铁峪铺、峦庄、庾岭、蔡川 5 个镇的总体规划；土门、寺坪、武关三镇还是 1999 年编制 的规划，尚未重新修编。 （三）乡村规划情况 我县共有 10 个建制乡，近两年共编制了月日、留仙 坪、双槽、花瓶等 4 个乡的总体规划，规划编制率仅有 40%；全县 208 个行政村(其中 6 个社区)，除过县城、各建 制镇所在地的 20 多个村和社区，其余 90%均属农村。从 2006 年建设新农村开始，我县先后编制了 40 多个村的新农 村建设规划，规划编制率仅有 20%左右。 三、城镇化建设和新农村建设情况 近年来，我县积极实施城镇带动战略，加强县城和建 制镇基础设施建设，拉大框架，扩大规模，完善功能，增 强聚集力，积极引导人口向城镇转移。同时，以新农村建 设为契机，调结构，建设基础设施，高度重视农村社会事 业发展和社会保障制度建设，公共财政尽力向“三农”倾 斜。2010 年，我县又提出了围绕“经济发展”这一目标， 突出“突破发展、社会和谐”两大主题，主攻“关中-天水 经济区、商-丹工业区、商-丹一体化”三大重点，实施 “项目带动、城镇带动、开放带动、科技带动”四大战略， 力促“工业提速、城镇扩容、农业增效、旅游升级、招商 引资”五大重点，城乡统筹发展的思路越来越明晰，城乡 面貌将有更大改观。 县城建设情况：丹凤县城定位为“山水园林文化旅游 宜居和谐”县城。近几年，我县不断加大县城基础设施建 4 设力度，仅 08、09 两年投资就达 8000 多万元，2010 年将 投资 2 个多亿，加快县城建设步伐，主要实施旧城改造和 新区开发。目前县城规模包括老城区、丹江两岸、江南新 区、鹿池火车站和西河公安局一带，建成区涉及城区 6 个 社区、江南 3 个村及西河 1 个村，面积 5.4 平方公里，人 口约 5.2 万人。 建制镇建设情况：全县 11 个镇，龙驹寨镇为县城驻地； 棣花和竹林关镇是省级重点镇，区位条件优越，小城镇建 设发展较快，特别是竹林关镇，最先采用集体土地流转的 方式，获得建设资金 430 万元，修建了中心街、丹水街、 康乐街等市政设施，2008 年省上投资 300 万元，其中 100 万用于老街改造，镇区规模显著扩大，还建有一家液化气 站，设施逐步完善。棣花镇将按照省上要求，要在近三年 投资一个亿，强力建设，打造县级副中心。商镇、铁峪铺、 武关镇位于川道地区 312 国道沿线，区位条件较为优越， 发展潜力较大；峦庄、庾岭、寺坪三镇为原区公所驻地， 区位条件相对较好，庾岭镇也于去年修建了一条新街；蔡 川、土门两镇为 1997 年乡镇机构改革时设立，区位条件相 对较差，蔡川镇于去年修建的一条新街也基本成型。目前， 各镇建设均已初具规模，均有水泥硬化街道和通县油路或 水泥路，文化教育、医疗卫生、电力电讯、有线电视、自 来水等基础设施均有配套，但各镇发展速度不一，整体均 缺乏支柱产业，发展后劲和动力不足。 乡村建设情况：2006 年以来，我县以新农村建设为契 机，先后启动实施了 60 多个新农村建设示范村，整合农业 综合开发、生态移民、扶贫开发、农村危房改造等项目， 5 加大投资力度，其中扶贫开发先后实施 57 个村，总投资 6000 余万元；2009 年 21 个新农村建设示范村，累计投资 就达 1.06 亿元；特别是棣花至县之间，西三塬、万湾、许 家沟、商山村基本实现了连片建设，也为城乡一体化创造 了条件。同时，我县已经全面实施水、电、视、讯、互联 网等基础设施入村工作，全面实现了通电、接水、通无线 电话、通水泥路、通有线电视和通公交系统。 四、城镇化建设存在的问题及原因分析 虽然我县城镇建设不断加快，城镇化水平有所提高， 但总体上来看，城镇化率还比较低，2009 年仅为 29.2%， 远低于全国 46.6%和全省 42%的平均水平。此外，我县城镇 建设缓慢，产业基础薄弱，基础设施落后，城镇功能不完 善，辐射能力和带动力不强；城镇集约化程度不高，管理 水平较差，吸纳农村富余劳动力的能力不强，制约城镇和 县域经济的快速发展。 一是我县属贫困县，财力有限，建设资金严重不足， 城镇基础设施欠账太多，融资难度大。特别是县城建设， 土地储备少，资金来源有限。 二是规划经费没有纳入财政预算，规划经费难以落实， 规划任务难以完成。同时，城镇规划深度不够，规划指导 作用发挥不够。建制镇、乡和行政村规划编制率过低。 三是城乡建设两头重，中间轻。县政府全力加大县城 建设力度，成效显著，县城面貌变化大。新农村建设扶持 力度大，面貌一新。而建制镇建设相应投资有限，除过竹 林关有过省上 300 万投资（实际只有 100 万） ，棣花镇省上 投资 100 万（实际还没到位）外，其他没有任何资金来源， 6 加之镇级财政非常少，2009 年 11 个镇的财政收入仅有 2399.5 万元（其中龙驹镇财政收入 423.3 万元） ，几乎没有 资金可用于镇区建设，镇区力度不大。 四是城建执法力量薄弱，执法难，城建监察大队仅有 6 个人，规划管理难。县城私人建房成风，乱占乱建严重， 违规违法建筑依然不同程度存在。城市管理比较混乱，广 告管理不规范，占道经营、乱摆摊点、乱堆杂物等现象依 然存在。 五、加快推进城镇化进程的历史机遇。 （一） 、加快推进城镇化建设是党的十七大提出的重大 历史性任务，是全面建设小康社会的重要内容。党的十七 大提出了“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化” 的“五化”目标，把推进城镇化进程作为缩小城乡差距和 解决“三农”问题、促进区域经济发展的有效途径和抓手。 （二） 、我县已被纳入国家关中-天水经济区、陕西省 商-丹循环经济区、商洛市商-丹一体化规划。丹凤县重新 修编了丹凤县城总体规划和棣花镇总体规划 ，把商 镇、棣花纳入城区范围。这一区域属商丹盆地、地势平坦， 312 国道、西合铁路、沪陕高速公路贯通其间，且沪陕高速 设有两处出入口，交通便捷。 （三） 、丹凤县委、县政府高度重视城镇化建设工作， 站在全局和战略高度充分认识城镇化和建设关中-天水经济 区的重要性，并按照“城乡一体、兴工促农、以城带乡” 的思路，大力实施城镇带动战略，积极探索我县破除城乡 二元结构的相关工作，加快形成城乡一体化发展的新格局。 7 （四） 、我县经济稳步发展，农民收入持续增长。近几 年，我县坚持利益向下、多予、少取、放活的方针，农业 和农村工作保持了良好的发展势头，特别是高速公路和 312 国道沿线农村经济发展较快，2009 年全县农民人均纯收入 3051 元，增长 20.5%。 （五） 、城镇化扎实推进，基础设施逐步改善。近年来， 我县先后实施了以中心广场、中心街、商邑街、凤鸣街、 南凤街、东凤路、紫阳路、城区路灯改造为重点的老城改 造工程，以丹江两岸河堤、江滨北路、江滨南路、江南人 民路、丹江二桥、东河大桥、彩虹桥、产业园区路、体育 场等为重点的新区建设工程，以及城东供水、老年公寓、 电力调度大楼、新华书店大楼、丹江漂流码头、冠山风景 区为重点的民生工程和旅游项目建设，总投资高达 3 亿多 元。拉大了城市框架，提高了综合服务功能，营造了良好 的人居环境，提升了城市品位。特别是丹江两岸建设和老 城改造工程，已经成为我县城市建设新的亮点。 （六） 、农村法制逐步健全，文化生活进一步改善。干 部群众的法律意识、法制观念普遍增强，民主公开、民主 管理、民主监督的工作格局基本形成，农村基层民主得到 发展。同时，随着农村义务教育、医疗卫生事业的发展和 生活条件的改善，移动电话、计算机、互联网开始进入农 户家庭，农民的信息化水平不断提高。 （七） 、村改居工作已启动试点。我县城区已有 6 个 “村委会”顺利过渡为“社区” ， “村民”成为了“居民” ， 村改居工作启动试点成功，为下一步城乡一体化发展并积 累了一定经验。 8 六、加快城镇化建设、推进城乡统筹发展的总体思路 和目标任务 以县城为中心，以棣花省级重点镇为重点，以 312 国 道沿线建制镇为发展轴线，建设一批商贸重镇、旅游名镇 和绿色农产品生产基地示范镇。加快城镇道路、给排水等 基础设施建设。鼓励各类投资主体参与城镇基础设施建设 和产业项目开发，加快城镇房地产开发和餐馆、住宿、运 输和服务业发展。支持连锁超市、物流配送等现代流通企 业向城镇延伸发展，形成专业与综合、批发与零售相结合 的市场网络体系，把城镇建设成为农副产品生产、加工、 销售的集散地，辐射带动其他各镇和全县乡村建设统筹协 调发展，吸引乡村人口向城镇转移，提高城镇化水平。 城镇建设的目标是：逐步实现县城建设城市化，重点 镇建设达标化（县级副中心） ，建制镇建设规模化。到 2015 年，全县城镇化水平由现在的 29.2%提高到 35%，年均增长 1 个百分点，城镇人口由现在的 8.8 万增加到 11 万，县城 规模达到建成区 10km2，人口 6.5 万，商镇镇区规模达到 4km2，人口 1.5 万，竹林关、铁峪铺、棣花三镇镇区规模达 2km2，人口 1 万，其他各镇镇区规模达 1km2，人口 0.5 万。 （一） 、县城建设：按照“东扩、西延、南移、北改” 的思路，尽快上报审批县城总体规划，修编修建性详细规 划，编制各主要街路及临街房屋建筑规划，制作效果图， 加大宣传力度。对临街建筑和大型建筑实行规划用地审批、 建筑立面审批和建筑式样审批相结合的办法进行管理。 加快城市建设步伐，重点建设环东路、江滨南路西延 工程、龙驹大街及江北新区路网工程、环西路工程、丹江 9 西桥、凤麓路以及迎宾大道等工程，建设江滨公园、冠山 公园、江北新区广场、垃圾处理厂、污水处理厂，建设环 东路住宅小区、西河小区、江北小区、江南新区等四个住 宅小区，使城区规模进一步扩大，基础设施更加完善。实 施“旧楼穿新衣”工程，对城市旧楼进行改造和装饰粉刷， 在城区规划安装礼花灯和装饰灯，鼓励机关单位安装、开 放礼花灯、彩灯、地射灯和霓虹灯，规范广告设置和管理 工作。 加强市容市貌和环境卫生管理，争创省级卫生县城。 真正营造一个风景秀丽，环境优美，投资环境良好的山水 生态旅游城市。 （二） 、建制镇建设：以棣花省级重点镇建设为重点， 辐射带动竹林关、商镇等镇及全县乡村建设发展。两年内 完成所有建制镇规划修编任务，全县城镇建设再上新台阶。 棣花镇是我县西大门，已于 2009 年被列入省级重点镇， 应充分发挥区位优势和贾平凹名人效应，按照建设无公害 绿色农产品基地和城西旅游和物流中心的城镇定位，3 年内 力争投资 1 个亿强力建设，打造县级副中心，到 2012 年使 镇区规模达到 2km2，人口达到 1 万人。 商镇将依托商-丹循环经济圈，以药业基地建设和旅 游开发为重点，力争到 2012 年使商镇镇区规模达到 4km2， 镇区人口从现在的 0.9 万人增加到 1.5 万人，最终目标是 向东发展和县城连为一体，并入城区范围。 竹林关镇是我县第二大镇，西合高速公路经过该镇并 设有出入口。应着眼建设省级商贸旅游型城镇，充分发挥 10 其地连三省四县的独特优势，发展边境贸易，增强经济势 力，加快镇区道路、河堤、绿化、亮化等基础设施建设， 增强吸引力和辐射带动作用，到 2012 年使镇区规模达到 2km2，人口达到 1 万人，力争 1.2 万人，通过数年发展，真 正将其建设成为省级重点镇。 其他各镇都将突出特色，科学定位，加快建设，使其 规划建设和管理工作规范化。 新农村建设继续抓点示范，每年重点建设 21 个示范村， 带动全县新农村建设全面发展。 七、加快城镇化建设，推进城乡统筹发展的建议 （一）加快规划编制，指导城镇化科学发展。启动我县 城乡一体化建设规划编制工作，统筹城乡建设、产业布局、 土地利用、综合交通、供水体系、农田保护、村庄分布、 生态涵养等空间布局，统筹城乡基础设施和公共服务设施 建设，实现基础设施和公共服务设施的共建共享。加快县 城详细规划、建制镇总体规划和村庄建设规划的编制工作。 加大规划经费投入，县、乡镇政府要把规划编制费用纳入 财政预算，县财政每年 50 万、乡镇每年 2 万元用于规划工 作，并逐年增加。今明两年完成建制镇规划修编，到 2012 年底前完成乡规划编制,2015 年完成所有村规划编制工作。 （二）统筹城镇建设用地，扩大城镇发展空间。以新 一轮土地利用总体规划修编为契机，做好土地利用规划与 城镇建设规划衔接。把城镇总体规划和工业园区等规划确 定的建设用地，纳入土地利用总体规划建设用地范围。科 学合理的布局建设用地、基本农田和一般农田的规模和范 围。在下达年度用地计划时，用地指标要向县城和重点镇 11 倾斜。 深化土地制度改革，充分利用城镇土地资源。除确保 国家和省重点建设项目外，优先安排县城和重点镇建设用 地。盘活城镇存量土地，提高土地利用率，积极稳妥地推 进集体建设用地流转，加强土地收购储备交易工作，增强 政府对土地的调控能力，建立土地使用权流转机制，引导 乡镇企业逐步向城镇工业园区集中。 (三)大力推行城镇建设投资主体多元化、项目运营企 业化、设施享用商品化。成立城镇开发建设投资公司，建 立城镇建设融资平台，实现城镇资源资产化、资产资本化。 通过对路街冠名权、广告经营权、出租车运营权、市场经 营权等城市资源的出租、拍卖、承包经营、有偿使用等市 场化运作，筹措建设资金，提高城镇经营效益。 规范经营城镇建设用地，强化政府垄断土地一级市场 职能，对城镇国有、集体土地，实行统一规划、统一征用、 统一出让，有偿出让使用权。实行不饱和供应，提高土地 价值。 对城镇污水处理、垃圾处理、供水、供气和供热等经 营性城镇基础设施，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的 原则，鼓励社会资本采取多种形式投资建设，扩大资金来 源。 改革城镇公共事业收费制度，允许建制镇征收城市基 础设施配套费和垃圾处理费，收取费用主要用于城镇基础 设施建设、维护和垃圾处理。 (四)推进城镇户籍制度改革