创新检察改革 加强侦查监督

创新检察改革 加强侦查监督 作者：潘颖颖 论文关键词:创新,检察,改革,加强,侦查 我国宪法第 129 条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关“.从 宪政过程看,我国检察机关法律监督职能的发展,以及透过法律监督权在诉讼程序中的适用分析, 我国检察制度的宪法定位应是法律监督制度.人民检察院组织法第 1 条也规定:“人民检察 院是国家的法律监督机关.“第 5 条第 3 款规定:“对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督. “但现实中由于认识上存在误区,或为追求某种平衡,检察机关把较多精力用在追究犯罪上,从而 削弱了其监督职能,尤其是对公安机关侦查的监督,使得检察的监督职能流于形式,也使得公安 机关的侦查质量难以保证,不得不重复补充侦查,造成了公权资源的浪费.笔者希望分析原因并 找寻对策,通过创新检察改革,加强对公安机关侦查的监督. 一、侦查监督存在问题 (一)检察机关对公安机关立案不能主动监督.虽然,刑事诉讼法第 87 条规定,检察机关 对应当立案而没有立案的行为进行监督,但对于公安机关该立未立的案件,需要被害人向检察机 关提出,再由检察机关作出决定.假若受利益驱使,被害人放弃了申诉权,检察机关一般不能主动 监督.同时,检察机关对公安机关立案监督也缺乏有效保障.虽然人民检察院刑事诉讼规则 第 336 条规定:“人民检察院发出纠正违法通知书的,应当根据公安机关的回复,监督落实情况, 没有回复的,应当督促公安机关回复.“但在实践中,由于法律条文缺乏相应的制裁措施,容易造 成检察监督成为“一纸空文“. (二)检察机关对不应立案而立案的行为缺乏监督.探究公安机关不应立案而立案的原因主 要有:一是执法理念偏差.表面上,大家都认可疑罪从无的理念,但实际上,公安机关的一些执法 人员内心深处仍然残存着“疑罪从有、有罪推定“的习惯思维定势,觉得宁枉勿纵,方能维护司法 权威.二是立案标准掌控不准.刑事诉讼法规定,侦查机关要在审查后“认为有犯罪事实需要 追究刑事责任的时候,应当立案“.但实践中立案标准掌控不准的情况时有发生,尤其是司法解释 界限模糊、标准不一的案件,更易出现立案不当.三是适用法律不当.主要表现为对法律的认识 和理解不准,导致适用错误.四是社会关系因素影响.对于存有“人情“关系的案件,侦查机关受人 请托,在明知情节显着轻微不构成犯罪的情况下却立案并提请批捕.五是不合理考评.目前,公安 机关普遍将破案数纳入目标考核范围,甚至下达数量指标,导致基层公安机关为完成“打击“指标 而尽量将容易破案的显着轻微刑事案件立案,造成立案不当.上述现象存在,其危害性绝不能忽 视,如得不到纠正,立案的合法性就失去了保障. (三)检察机关对滥用侦查权力行为缺乏监督.根据刑事诉讼法规定,公安机关对被拘留 的人,认为需要逮捕的,提请人民检察院审查批准的羁押时间最长不得超过 30 日,人民检察院应 当自接到公安机关提请批准逮捕书后的 7 日内,作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定;对公安机 关侦查终结移送审查起诉的案件,人民检察院对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查, 也可以自行侦查.但在实践中却存在公安机关用足 30 日期限提请批准后,又“主动“撤回的案件, 借检察院法定审查时间延长拘留期限,滥用侦查权力.这种行为属于变相超期羁押,侵犯被监管 人的合法权益,且十分具有隐蔽性,严重损害法律的严样肃性.因而加强对公安机关滥用侦查权 力的监督很有必要. 二、加强侦查监督的创新方法从长期的目标而言,检察机关对于公安机关的侦查监督,应当 确立“侦检一体化“,使检察官在侦查阶段占居核心地位,增强检察机关对侦查程序的监控力度, 使侦查机关的所有诉讼行为,特别是调查取证行为,必须服从检察机关的领导、指挥和监督.围 绕侦检一体化进行的司法改革,依据刑事诉讼法中明确规定检察机关的侦查指挥权,做好对刑事 侦查的引导、监督和对犯罪行为审查、控诉.对于侦查机关立案、撤案的重大的诉讼权力,检察 机关应享有审查决定权.借鉴国外,检察机关在侦查阶段占居核心地位.例如,日本检察机关拥有 广泛的侦查权.日本检察院法第 6 条规定,检察官可以侦查任何犯罪案件;刑事诉讼法 第 191 条规定,检察官在认为有必要时可自行侦查犯罪;第 192 条规定,在侦查过程中,检察官和 警察应当互相协助;第 193 条规定,检察官在所管辖区域之内可以就侦查对警察发布指示,指挥 警察侦查,请警察协助侦查.由此可以看出日本检察机关的侦查权具有两个明显特点:首先,法律 没有规定侦查管辖,检察机关可以就任何犯罪进行侦查;其次,检察机关既可以指挥警察侦查,要 求警察机关协助侦查,也可以独立进行侦查.上述两个特点形成了日本检察机关行使侦查权的两 种主要形式:一是指挥警察机关侦查,二是独立侦查(日文称为独自侦查). 由此,笔者建议检察机关加强侦查监督宜从以下几方面入手: (一)完善相关法律法规,建立健全侦查监督制约机制.一是增加该立未立案件的监督保障. 通过立法进一步明确说明不立案理由通知书 、 通知立案决定书 、 纠正违法通知书 、 纠 正违法建议书等文书的法律效力,同时赋予检察机关对拒不接受监督单位和个人有建议处分 权,通过诸如追究相关责任人行政责任甚至法律责任等行之有效的措施,确保检察机关监督的保 障.二是从立法上建立不应当立案而立案的监督体系,把不应当立案而立案的监督也纳入法律规 定之中,明确规定检察机关对不应当立案而立案的监督内容,完善监督的方式和程序,规范法律 文书格式,确保检察监督规范有效地开展.三是赋予检察机关在刑事立案监督中的立案破案情况 的知情权、质询权,对不当立案的决定处置权等,确保检察监督的开展力度. (二)进一步强化对公安机关侦查的事前监督.检察机关要加强与公安机关的配合制约,做到 提前介入,适时介入和有效引导侦查,把侦查立案监督置于公安机关办案的起始环节,及时发现 并纠正不应当立案而立案的情况.扩大侦查监督的手段,除事后审查外,可适当增加事前审查的 事项.例如将那些直接限制或剥夺公民的人身自由和其他权利的重大的强制侦查措施,如搜查、 扣押等纳入检察机关的事前监督范围,原则上规定此类侦查措施一旦决定需立即报检察机关备 案.在侦查监督上,要确立检察机关对公安机关的知悉权;要明确检察机关对公安机关的侦查参 与权;要明确提前介入的法律地位;要明确检察机关对公安机关的建议权,建议公安机关把不应 当立案而立案情况和撤案率纳入考评范围;要明确检察机关对公安机关的监督处分权.笔者建议 不妨引入“检察驻公安“制度,即每周安排一天,派固定的检察员到公安机关派出所和刑侦法制部 门进行监督,及时发现公安机关在刑事办案过程中疏漏,杜绝公权资源的浪费. 第 3 页 共 3 页 (三)进一步加强对公安机关滥用侦查权力的监督.对于在法律允许范围内公安机关撤回或 退回补充侦查的案件,检察机关应当做到登记造册,及时催办,要求公安机关告知补充侦查结果, 做好动态跟踪监督,防止案件有去无回、不了了之.同时,充分发挥驻所检察室掌握在押人员羁 押动态,利用各种预警机制,在羁押到期前向办案单位发出超期预警,督促承办人按期办结案件, 防止杜绝变相超期羁押,切实保障在押人员的合法权益. (四)进一步提高公安机关刑侦执法素养.全面提高公安机关刑侦工作人员的综合素养,是遏 制不当立案的重要措施.笔者建议,检察机关要定期加强与公安机关的互动,开展“上门授课“或 者“邀请参与研讨或聆听审判“等形式,更新公安机关办案人员的执法理念、转变执法作风,有针 对性地加强实体法规和程序法规教育,加深对法律理论、法律原则、法律条款和刑事司法政策 的理解,提高综合分析、判断证据和事实的能力,提高正确适用法律的能力. (五)改革基层检察机关经费来源.当前,基层检察机关由于经费来源地方财政,使得在侦查 监督过程中容易受一些人为因素的干扰,造成监督权力的弱化.如果将目前由地方财政负担地方 检察机关的财政改为由中央政府负担,并建立全国检察经费统筹制度,由最高人民检察院根据实 际需要,统一作出年度预算,报中央财政核定后纳入国家财政预算,实行计划单列,逐级下拨、分 级管理.那么,检察机关就完全脱离了经费的束缚,可以全力行使监督权,杜绝“人情案“,确保监