东莞市生活垃圾处理费改革方案

东莞市生活垃圾处理费改革方案 （征求意见稿） 东莞市物价局 （2009 年 12 月 1 日） 随着我市城市化进程的加快，城市生活垃圾数量也在迅速 增加。为了加快我市城市生活垃圾无害化处理设施建设步伐， 改善和保护生态环境，促进我市经济社会可持续发展，现根据 中华人民共和国价格法 、国家发改委政府价格决策听证办 法和东莞市生活垃圾处理收费管理办法等有关规定，拟 定本方案。 一、生活垃圾处理费改革的必要性 环境保护是我国的基本国策，是全面落实科学发展观，促 进经济社会协调、可持续发展和维护人民群众的环境权益的重 大举措。征收生活垃圾处理费（以下简称“垃圾处理费” ），是 国际通行规则，发达国家纷纷将垃圾处理费收费制度法制化、 规范化，取得了良好的环境效益、经济效益和社会效益。我们 只有一个地球，理所当然应承担保护一方环境的责任；按 “谁 污染、谁付费”的原则，改变垃圾处理费征收方式、理顺收费标 准、提高征收率，增加垃圾处理资金，是贯彻国家有关政策、 法律精神的具体体现。从我市目前情况来看，全市垃圾处理费 的征收率仅为 37%，由于征收率低，引致垃圾处理资金严重不 足，从而影响垃圾无害化处理水平，影响了我市环境治理工作 2 的全面推进。为此，必须加快推进垃圾处理收费改革。 （一）现行收取的垃圾处理费不足以补偿垃圾处理成本。 自 2003 年以来，我市开始实行生活垃圾处理收费制度。到 目前为止，全市 32 个镇（街）开征了垃圾处理费，这对于加快 我市垃圾处理设施建设，推进垃圾处理企业产业化、市场化运 营，促进环境治理与经济增长协调发展起到了积极作用。但是， 目前我市垃圾处理费的征收率低，垃圾处理环节的费用缺口较 大。2008 年全市收取垃圾处理费 2.1 亿元，而同年全市用于生 活垃圾清扫、收集、运输及处理的费用约 5.06 亿元，收支缺口 达 2.96 亿元。垃圾处理资金的不足，已经影响到垃圾处理设施 的正常运行，影响了我市环境治理工作的全面推进，如不尽快 加以解决，将制约我市经济社会的可持续发展。因为，必须从 树立和落实科学发展观，构建和谐社会的高度充分认识加快推 进垃圾处理收费改革的重要性，改变现行落后的征收方式，理 顺收费标准，提高征收率，增加垃圾处理资金。 （二）垃圾处理费现行征收方式导致征收率低。 目前我市对垃圾处理费采取“上门收缴” 或“委托代收”两种 方式征收。 “上门收缴 ”，即由垃圾主管部门委派专人定时或约时 登门收取。这种方式征收难度大，征收率低（约为 37%） 。 “委托 代收” ，即委托供水企业代为收缴垃圾处理费。这种方式计费较 准确、征收率较高，但对暂住人口要逐月逐户计征，手续繁琐， 征收成本高，加上暂住人口流动性大，人口难以统计，导致部 分应收费用流失。可见，现行落后的征收方式，导致征收成本 3 高、征收率低，与建设生态文明社会的要求极不相符，亟需改 革。 （三）垃圾处理费现行收费标准未能充分体现“谁污染谁付 费”原则。 目前，我市垃圾处理费的收费标准不合理，存在付费不公 平，不能体现“谁污染谁付费 ”原则。比如， 户籍居民和暂住人 员产生的生活垃圾量相当，而垃圾处理费征收标准户籍居民为 每户每月 13 元，按全市户均人口 3.45 人折算即为每人每月 3.77 元，而暂住人员为每人每月 1 元，前者比后者高 2.77 元， 费负不公平。又如，对企业按产生垃圾量计收的收费标准为每 桶 9 元，按每吨 9.52 桶的标准折算即为 85.68 元/吨,所收费用仅 能补偿垃圾处理成本的 53.93%（目前垃圾处理综合成本为 158.85 元/吨） 。为体现 “谁污染谁付费” 的原则，很有必要重新 理顺现行收费标准。 二、生活垃圾处理费改革的思路、目标和原则 （一）改革思路 生活垃圾是指日常生活中或者为日常生活提供服务的活动 中产生的固体废物。人是生活垃圾产生的主体,而生活用水是人 的必需品，因此，生活垃圾产生量与生活类用水量具有一定的 关联性。按用水量折算计收，实际上也是按垃圾产生量计收生 活垃圾处理费，只是这个“量”是以用水量形式体现出来。 由于目前的客观条件不成熟，主要是工、商企业的生活用 水和生产用水、经营用水没有独立分表计量，所以，这次改革 4 还未能彻底改革为完全按用水量随水计收垃圾处理费。本方案 将按照逐步完善和循序渐进的原则，先对用水量和垃圾产生量 关联度较大的居民用户按用水量折算计收垃圾处理费，其他用 户将根据实际情况分别制定按面积、按量并委托供水企业代收 的征收方案，以后随条件成熟时，逐步将垃圾处理费的征收方 式全部统一为按用水量折算，随水收费，委托供水企业在收取 水费时一并收取。 （二）改革目标 改革垃圾处理费征收方式，将现行每月按户按人按面积按 量征收，逐步改变为按用水量折算随水费一起征收，提高垃圾 处理费征收率，增加垃圾处理运行资金，促进城市环境卫生的 治理；运用价格杠杆和经济手段，建立与社会主义市场经济相 适应的垃圾处理体系，实现生活垃圾处理的减量化、资源化和 无害化，促进垃圾处理向产业化发展；有利于提高全民环保意 识，促进节能减排，改善城市环境质量，促进经济和社会可持 续发展。 （三）改革原则 垃圾处理收费改革必须坚持四项原则：一是“谁污染、谁付 费” 的 原则。也就是说垃圾的产生者必须要承担垃圾处理的费用。 要加大对城市生活垃圾处理收费政策的宣传力度，使社会各界 和市民都要具有“谁污染、谁付费 ”的环保理念，在全社会树立 资源节约，保护环境的理念，提高市民的缴费意识。二是补偿 垃圾收集、运输和处理成本及略有微利的原则。原国家计委等 5 四部门关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产 业化的通知中明确规定“按照垃圾处理产业化的要求，环卫作 业收取的城市生活垃圾处理费为服务性收费，其收费标准应按 照补偿收集、运输和处理成本，合理盈利的原则核定”。三是本 着财政拨一点，居民拿一点，国家、集体、个人共同负担的原 则，既兼顾企事业单位、城市居民承受能力，又保障环卫事业 健康发展。四是可操作性原则。垃圾处理费征收标准应针对不 同行业，以实际垃圾产生量为基础，制订详细的标准，以便于 实际操作。 三、改革的法律及政策依据 改革的法律及政策依据主要包括：中华人民共和国价格 法 、 广东省定价目录 、原国家计委关于印发推进城市污水、 垃圾处理产业化发展意见的通知 （计投资20021591 号） ；原 国家等四部门关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾 处理产业化的通知 （计价格2002872 号） ；广东省物价局颁发 的广东省城市生活垃圾处理收费管理办法 （粤价2002384 号） ；东莞市人民政府办公室颁发的东莞市生活垃圾处理收费 管理办法 （东府办200946 号） 。 四、改革生活垃圾处理费计收方式和调整收费标准的方案 （一）改革计收方式 居民（含暂住人员）用户按用水量折算，即将每户每月应 付垃圾处理费用，按每户每月平均用水量（21 立方米）折算， 委托供水企业随水费一起征收；机关、企事业单位、个体工商 6 户按垃圾量计征；其中：商铺按营业面积计征，由城管部门按 收费标准计算其应缴金额，委托供水企业随水费代收。 （二）调整收费标准的方案 方案一： （1 ）居民用户（含暂住人员）的收费标准 每立方米居民生活用水征收垃圾处理费 0.55 元（工、商企 业的生活用水除外,下同） ；对实行物业管理的住宅区内住户按 每立方米 0.17 元计征。 （2 ）国家机关、企事业单位、社会团体、个体工商户（按 垃圾量计收的用户）的收费标准：由现行9元/ 桶调整为15 元/ 桶。 （3 ）商铺的收费标准 水果、鲜花店：营业面积在30以下每月每户（下同）由 现行35元调整为40元，30 以上的，按实际垃圾量计收(应收 金额不能低于同类商铺的最低收费标准，下同)。 饮食店：营业面积在50以下由现行85元调整为100元，50- 100的由现行100元调整为115 元， 100以上的，按实际垃圾 量计收。 其他店铺：营业面积在50以下由现行25元调整为28元， 50-100的由现行 32元调整为37元，100以上的，按实际垃圾 量计收。 方案二： 7 所有用户的收费标准按现行的收费标准执行，只改变其计 收方式，即： （1 ）居民用户（含暂住人员）的收费标准： 将现行居民的收费标准 13 元/月.户按每户每月平均用水量 折算,每立方米居民生活用水征收垃圾处理费 0.62 元；对实行物 业管理的住宅区内住户按每立方米 0.20 元计收。 （2 ）国家机关、企事业单位、社会团体、个体工商户（按 垃圾量计收的用户）的收费标准：9元 /桶。 （3 ）商铺的收费标准： 水果、鲜花店：营业面积在30以下的每月每户（下同） 35元，30以上的，按实际垃圾量计收(应收金额不能低于同类 商铺的最低收费标准，下同)。 饮食店：营业面积在50以下的为85元，50-100的为100 元，100以上的，按实际垃圾量计收。 其他店铺：营业面积在50以下的为25元，50-100的为32 元，100以上的，按实际垃圾量计收。 以上两个方案，对已实行抄表到户的住宅区，由供水企业 按规定标准直接向业主、住户、商户（含临街商铺）征收，对 该类住宅区的物业管理公司，按其用水量 85%计收垃圾处理费。 对未抄表到户（即抄总表）的住宅区，考虑水损因素，由供水 企业按上述收费标准和住宅小区总用水量的 85%，向物业管理 企业征收垃圾处理费，再由物业管理企业按规定标准向业主、 8 住户、商户（含临街商铺）等收取。 对自备水源企业的垃圾处理费，由城管部门按执行方案的 标准计收；对没有用水计量装置的用户，居民：按每月每户不 低于 10 元标准计收。其他用户：按每月每户不低于 30 元标准 计收。 五、保障措施 （一）票据使用。生活垃圾处理费由城管部门委托供水企 业对自来水用户代收；利用供水企业水费收费平台，与污水处 理费使用同一张票据，统一使用财政部门提供的广东省其他非 税收入通用票据，垃圾处理费项目单列。 （二）收支管理。实行收支两条线管理，专款专用，专项 用于支付垃圾清扫、收集、运输和处理费用，任何部门和单位 不得截留、挪用。 生活垃圾处理费的具体收支管理细则，由市财政局会城管、 水务、物价部门另行制定。 六、减免对象 五保户、低保对象、本市户籍及驻莞部队的残疾军人、革 命烈士遗属、在乡孤老优抚对象，凭所在地民政部门（本市） 核发的有效证件，可免交垃圾处理费。 七、执行时间 本方案拟从 2010 年 3 月 1 日起施行。 9 10 附件 1 东莞市生活垃圾处理收费标准调整方案比较表 单位：按户、按面积计收的：元/户.月，按人计收的：元/人.月，按量计收的：元/桶，随水费计收的: 元 /M3, 收费标准方案 调整幅度（%） 预计年收入 （亿元） 类型 收费对象 现行标准 方案一 方案二 方案一 方案二 方案 一 方案 二 分析对比 居民 (含暂住人员) 13(1) 0.55 0.62 -1.45元/月.户 -一、按用水量 折算计 征 住宅小区内 用户 0.17 0.20 水 果、 鲜 花 店 30以 下店铺 35 40 35 14.2 - 50以 下铺位 85 100 85 17.6 -饮 食 业 50-100 铺位 100 115 100 15 - 50以 下铺位 25 28 25 12 - 二、按 营业面 积计征 其 他 店 铺 50- 100 铺位 32 37 32 15.6 - 4.08 3.81 1、两个方案都采用居民随水折算计收, 其他按面积,按量计收，全部委托供水企 业代收； 2、方案一与方案二比较：计收方式相 同；方案一的居民标准对比方案二标 准每月每户降了1.45元，其他用户按面 积按量计征部分，方案一标准按现时垃 圾处理成本计算，对比方案二有所上升； 3、两个方案与现行标准现行征收方式对 比：2008年度按执行的标准和征收方式， 全市实际收入2.1亿元,方案一与其对比 增1.98亿元;方案二与其对比增1.25亿元。 11 三、按 垃圾量 计征 机关、企事 业单位、个 体工商户 9 15 9 66.67 - 四、财政支付垃圾处理成本 5.06 说明：1、原清洁卫生与垃圾处理费标准为13元/户.月(其中:清洁卫生费9元/户.月和垃圾处理费4元/户.月)。根据东莞 市生活垃圾处理收费管理办法,“清洁卫生与垃圾处理费”中的“清洁卫生费”与“垃圾处理费”合并，改称 为“生活垃圾处理费” ； 2、暂住人员与本市户籍居民的标准调整幅度是一样的。因为，暂住人员现行垃圾处理费标准是按当时户籍居民的 垃圾处理费4元/户.月，当时，每户人口3.62人计收,为1.1元/人.月，取整数为1元/人.月。此标准不含清洁卫生 费，当时并没有收取暂住人员的清洁卫生费； 3、方案一按实际垃圾量进行收费的应收金额不能低于同类商铺的最低收费标准。 4、全市工商个体户共 50.49 万户，其他店铺占个体工商户中的大部分，财政年收入预测以其他店铺中 50以下铺 位标准计算； 5、2008 年全市 727.37 万人,户均人口 3.45 人，总垃圾量 318.59 万吨,居家垃圾占总垃圾量的 58%,以垃圾处理综 合成本 158.85 元/吨，计得每年垃圾总处理费用 5.06 亿元。 6、按 2008 年全市污水收费水量 14.61 亿立方米预计全市财政收入。 12 附件2： 东莞市生活垃圾处理基本情况 人口。据市统计局资料：2008 年我市户籍总户数 506357 户,户 籍人口 174.87 万人，外来暂住人口 552.50 万人。 生活垃圾产生量与处理。2008 年全市生活垃圾总产量约 318.59 万吨。目前，全市建成并运行的无害化垃圾焚烧发电处 理厂有 3 家（横沥、市区、厚街垃圾处理厂） ，日总处理能力为 2800 吨。全年垃圾无害化（焚烧发电）处理量约 102.2 万吨， 无害化处理率仅为 32.08%，剩余部分生活垃圾主要以简易填埋 为主，全市现有简易填埋场 187 个，正按要求逐步关闭或整改。 环境。由于长期投入不足，致使我市垃圾处理设施建设跟 不上城市发展的需要，无害化处理率仅为 32.08%。近年由于垃 圾焚烧处理成本上涨，部分镇、村为减少开支，把本可焚烧的 垃圾也送到填埋场或者随意填埋，造成一方面垃圾无害处理量 减少，焚烧企业运行成本增加，另一方面环境污染治理难度增 加的恶性循环状态。另外，我市现有的生活垃圾填埋场全部属 于简易填埋场，均未配备环境保护设施，所产生的渗滤液、沼 13 气等污染物对周围的土壤、水源及大气，造成了严重的第二次 环境污染。 财政资金投入。 近年来，我市加大对生活垃圾处理基础设 施建设的投入力度。据市城管局资料显示，截止 2008 年底，压 缩式垃圾转运站 300 余座在建 100 余座，配备果皮箱 6.5 万个、 各类专用汽车 960 辆、密闭手推车 2 万余辆，总投入 6.4 亿元， 按照国家卫生城市标准的要求，至 2015 年，压缩式垃圾转运站 758 个，压缩式垃圾转运站 80 万元/个计算，市、镇两级财政仍 需投入资金 6.06 亿元。 规划。根据东莞市固体废物处理处置工程规划 （2001- 2020） ，我市城市生活垃圾终处理的处置规划以“焚烧为主、填 埋为辅”为基本架构，为进一步提高无害化处理率，减少污染， 降低自然环境的压力。我市计划投资 38.6 亿元，规划在长安、 清溪、虎门、常平、麻涌等镇新建生活垃圾焚烧处理厂 5 家， 同时扩建横沥、市区、厚街 3 家垃圾焚烧处理厂的二期工程， 预计三年左右建成。新的垃圾处理厂和扩建工程投入使用后， 将新增处理能力 10750 吨/日，全市无害化处理能力可达 1.3 万 吨/日以上。 14 附件 3： 方案数据测算说明 一、基础数据 2001-2020 年东莞市固体废物垃圾终处理处置工程规划 ， 人均产生垃圾量 1.2 公斤/日，人均年产生垃圾量 0.438 吨，按 2008 年本市户籍人口和暂住人员的总人数计，2008 年全市垃圾 总量为：318.59 万吨/ 年, 其中：居家垃圾产生量占总垃圾量的 58%，机关、企业事单位、个体工商户等场所生产的垃圾约占 总垃圾量的 42%。每立方米生活垃圾的重量（压缩前）约为 0.42 吨。每吨生活垃圾为 9.52 桶。 （以上数据由东莞市城市管理局提供） 。 二、每户每月平均用水量 按广东省城市居民生活用水定额为200升/人.日，每户平均 人口3.45人计，户月均用水量为20.7立方米,取整数为21立方米。 三、收费标准的测算说明 1、垃圾处理成本。根据我局关于东莞市城市生活垃圾无 害化处理定价成本监审报告的数据，我市生活垃圾的清扫、 15 收集、运输平均成本为 108.72 元/ 吨，06 年-08 年生活垃圾终 处理无害化定价成本扣除发电收入后为 25.07 元/吨(不含税收、 利润)。其中 2008 年单位定价成本为 52.69 元/吨。考虑到人员 工资、原材料价格等成本的上升超势，拟采用 08 年的成本数据， 计算其税收、利润，并考虑无害化处理率后，本方案生活垃圾 处理综合成本为 158.85 元/ 吨，其中：生活垃圾的清扫、收集、 运输平均成本为 108.72 元/ 吨，垃圾终处理综合成本 50.13 元/ 吨，按现时生活垃圾在不同场所产生的比例（居家的垃圾占总 量的 58%，机关、企事业单位、个体工商户等场所的垃圾占总 量的 42%）计算，居民用户，人均垃圾处理费 3.36 元/月，户 均垃圾处理费为 11.60 元/ 月（详见附件 6） 。由于经济的发展， 其他用户生产的垃圾量占总量的对比前几年都大幅增加，因此 该部分用户的垃圾处理费用增加了。 2、费用分担。根据我市财政状况以及垃圾处理成本情况， 充分考虑社会各方面的承受能力，按照消费群体与政府共同承 担的原则，生活垃圾处理费用由消费群体承担，环卫基本设施 投入以及征收手续费用、垃圾处理费的收支缺口等由政府承担。 四、对实行物业管理的住宅区只在垃圾运输及垃圾终处理 环节征收垃圾处理费 考虑现行住宅物业服务收费已包含生活垃圾清扫、收集环 节的费用，物业服务企业承担管理区域内的生活垃圾清扫、收 16 集（送到垃圾中转站）环节的费用，为体现公平，对在实行物 业管理的住宅区内住户、商铺（含临街商铺）和物业公司，只 需承担垃圾终处理环节的费用, 即：扣除清扫、收集和运输成本 108.72 元/吨，对这类住户、商铺和物业公司按终处理成本 50.13 元/吨（占生活垃圾处理成本的 31.6%）计收垃圾处理费。 附件 4： 垃圾处理收费改革对各类用户的影响分析 一、对居民用户的影响 以我市 2008 年的统计数据为例，全市城镇居民人均生活费 支出 23208 元，平均每人每月支出 1934 元，每户每月平均消费 水量 21 立方米。按方案一的收费标准（每立方米 0.55 元）计算,每 户每月需支付垃圾处理费 11.55 元,比现行每户每月 13 元减少支 出 1.45 元,平均每人每月负担 3.35 元。按方案二的收费标准（每 立方米 0.62 元，即现行标准，按每户每月平均消费水量 21 立方 米计算，费用并无变化。生活垃圾处理费随用水量的增减而增 减。 二、对工业用户的影响。以我市 2008 年的统计数据为例， 工业生产总值 7222.38 亿元，按方案一的收费标准,全年支付垃 圾处理费约 0.91 亿元，占工业总产值的比重约 0.013。方案二 的标准没变化，生活垃圾处理费占工业生产总值的比例都比较 低。 三、对经营服务性用户的影响。以我市 2008 年的统计数据 17 为例，社会消费品零售总额 838.23 亿元，按方案一的收费标准， 按方案二的收费标准, 全年支付垃圾处理费约 1.70 亿元，占社 会消费品零售总额的 0.20；方案二的标准没变化。两个方案 都对经营服务性用户影响不大。 附件 5： 改革方案评价 一、改革方案的优点 实行居民按用水量折算计征，随水收费，其他用户由城管 部门按收费标准计算其应缴金额，委托供水企业随水费代收的 征收方式，有以下优点： （一）合理、公平。有效地解决以往企业和个人不按规定 缴费问题，从制度上体现了“谁污染谁付费” 的基本原则，避免 了因暂住人口流动性大，人口难以统计，导致部分应收费用流 失，实现了相对的公平。 （二）操作性强，有利于提高征收率,降低征收成本。现行 以“ 上门收取 ”为主的征收方式，存在征收难度大、征收成本高、 收缴率低等问题。该方案能充分利用供水系统的收费平台，凭 18 着供水系统的稳定性和普及性，可有效保证生活垃圾处理费的 收缴率。同时，可避免按户计费、上门收费操作上的复杂性， 从而降低垃圾处理费征收成本。 （三）鼓励节能减排。利用用水量来计收垃圾处理费，必 然使用户节约用水以减小开支，符合我国水资源利用的基本政 策。 二、改革方案的缺点 （一）两个方案都未能彻底实行按用水量折算计征，随水 收费，仍不能避免按量直接计费时垃圾产生量难以核定、准确 度不高、少报或瞒报等问题。 （二）方案中工业企业部分按量计收，未能对住在生活区 内的员工收取垃圾处理费，仍未真正能体现“谁污染谁付费”的原 则。 三、收费标准的比较 1、方案一的居民标准对比方案二标准每月每户降了 1.45 元，方案一的其他用户标准（即按面积按量计征部分） ，时垃圾 处理成本计算，对比方案二有所上升； 2、两个方案与现行标准现行征收方式对比：2008 年度按 执行的标准和征收方式，全市实际收入 2.1 亿元,方案一与其对 比增 1.98 亿元;方案二与其对比增 1.25 亿元。 19 附件 6： 东莞市生活垃圾处理成本情况表 项 目 数 据 备注 一、清扫、收集、运输平均 成本(元/吨) 108.72 二、垃圾终处理成本 1、无害化处理成本( 元/吨) 82.16 此数据在定价成本基础上， 考虑上企业附加税金、利 润( 成本利润率8%)后计算。 定价成本为：垃圾无害终 处理平均成本300.72元/ 吨, 扣除发电收入后为 52.69元/吨 (2008年三厂 的加权平均值)。 2、简易填埋处理成本 35 为2003年听证时的成本 20 (元 /吨 ) 资料 三、生活垃圾处理总成本 1、无害化处理总成本 (元 /吨 ) 190.88 按无害化处理率100%计 算 2、垃圾处理综合成本 （元/吨） 158.85 按无害化处理32.08%， 填埋处理67.92%综合平 均计算。 附件 7： 周边市卫生清洁与垃圾处理费收费标准 各 市 项目 计算 单位 收费标准 备注 环卫服务收费 收费标准 1、居民 元/吨 0.49 2、行政事业单位 元/吨 0.33