全面推行涉税行政指导工作的实施意见

宜兴市国家税务局关于在全系统 全面推行涉税行政指导工作的实施意见 为深入贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要和国家税务 总局依法行政工作会议精神，进一步转变行政管理方式，提高行政 效能，优化纳税服务，更好地适应现代行政管理各项要求，市局结 合市政府 2010 年出台的宜兴市推行行政指导工作意见实施，在 全系统全面推行涉税行政指导工作。现制定相关实施意见如下： 一、推行涉税行政指导的必要性 行政指导是行政机关在其职责、职能或管辖事务范围内，为适 应复杂多样的经济和社会管理需要，基于国家法律精神、原则、规 定或政策而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者 不作为，以实现行政管理目的的一种行政活动。涉税行政指导是税 务部门以征纳双方法律地位平等为理念，以纳税人合理需求为导向， 采用辅导、建议、提示、警示、劝告等非强制性方式，谋求纳税人配 合或同意，引导其作出或不作出某种行为，以有效实现税收征管目 的的一种新型税务行政行为。其不具强制性，依靠纳税人的自觉接 受并转化为具体行为而实现。与行政处罚、行政强制等传统刚性执 法手段相比，其重要意义主要体现在: 1、开展涉税行政指导，是转变行政管理方式、提高行政效能的 迫切要求。国务院全面推进依法行政实施纲要指出：“改革行政管 理方式，要充分发挥行政计划、行政指导、行政合同等方式的作用”。 总局 2010 年依法行政工作会议也提出要“ 推行柔性执法方式,坚持 管理与服务并重、处罚与疏导结合、通过优化纳税服务、规范办税 指引等举措，对纳税人进行教育和警示，促进纳税人遵从税法，实 现法律效果和社会效果的统一”。推行行政指 导一方面可及时有效 2 制止和纠正违法行为的发生，从而减少行政执法工作量，节约行政 资源；另一方面也可弥补税收刚性管理手段的不足，以柔性方式改 善税收环境，促进纳税遵从。 2、开展涉税行政指导，是服务科学发展、共建和谐税收的必然 选择。推行涉税行政指导是税务部门在经济领域践行以人为本理念、 构建和谐社会的有益尝试，提供了税务部门在采取强制措施之外， 通过施行灵活的、非强制的、纳税人可自主选择的方式以解决各项 征管矛盾的新思路，使税务部门逐步实现从管理型向管理服务型的 转变，从税务处罚、税收强制、税收保全等刚性监管向与“劝、 导、 引” 等柔性管理方法相结合的转变，真正 实现税收刚性执法与柔性 管理的有机统一，有效促进征纳关系和谐共融。 3、开展涉税行政指导，是提升当前纳税服务层次的有效举措。 推行涉税行政指导的最终目的是引导纳税人顺应税收管理导向，自 觉提高对税收政策法规的遵从度，这与纳税服务的宗旨相契合。近 年来，纳税服务已成为税务部门的核心业务，但当前整体上处于较 初级阶段，服务层次不高。推行涉税行政指导一方面使税务部门得 以有针对性地指引、督促纳税人了解和掌握各项税收政策法规，帮 助纳税人正确选择纳税方法，合理控制纳税成本，从而自觉遵守税 收法规；另一方面其呈现出的利益诱导等特性也将促进纳税人自觉 接受行政指导，依法履行应尽的纳税义务，在增强实效的基础上也 提升了纳税服务的层次。此外，随着涉税行政指导内容的规范和体 系的健全，纳税服务的理论基础将进一步充实。 4、开展涉税行政指导，是高质量推行税收风险管理的重要环节。 当前各级税务部门引入风险管理理念来加强税源管理，防范税收风 险。应对 策略选择是税收风险管理工作的重要环节之一。当前基层 3 税务部门风险应对方式较单一，缺乏针对性和灵活性。推行涉税行 政指导要求转变过度依赖评估稽查等刚性应对手段的做法，综合运 用宣传、辅导、提醒、纳税人自我修正、约谈、核定、审计、稽查等递 进措施实施风险应对，有效提升风险管理质效。 5、开展涉税行政指导，是全面拓展税收征管空间的有力抓手。 基于法律法规的天然滞后性，纳税人的日益多元化和市场行为的日 趋多样化必将造成税收法律法规无法及时覆盖的领域，从而使现行 征管体制难以全面、积极、主动、前瞻性地介入到有关事项的管理 中，导 致部分税收征管工作呈现空白和真空状态。这一情况无法通 过法律政策的强制力来解决，只能在不违背国家基本法律原则和政 策的前提下，在纳税人的同意或协助下，适时、灵活地采取不直接 产生法律效果的非强制手段加以引导和补救，以取得预期的管理效 益。 二、涉税行政指导的方式 税务部门作出涉税行政指导可采取说服、教育、示范、引导、扶 持、帮助、宣传、 奖励、 调解、劝告、建 议等非强制性的手段和方法， 通过口头告知、书面告示、电话传达、邮寄送达、短信发送、网络和 媒体发布、召集座谈、组织培训等方式，适时、适地地灵活实施各种 行政指导行为。涉税行政指导的主要方式有： 1、纳税辅导：根据纳税人的特点及申请，通过邮件提示、短信 提醒、电话通知、上门辅导、网上授课等方式，对包括重点税源户、 政府重点建设（扶持）项目、新兴产业等在内的纳税人进一步加强涉 税政策指导，降低纳税风险成本。 2、行政提示：对行政相对人可能出现的应履行未履行义务的情 况，以书面或口头方式予以提示、告知。如评估风险提醒函的发放、 4 稽查前的自查辅导、所得税汇缴的征前辅导等。 3、行政警诫：对法律有限制或阻止却未明确处罚内容的违法行 为，对轻 微违法行为无需给予行政处罚的，行政机关给予行政警诫 让其立即纠正并告知其正确的规范和要求。如对未按期办理税务登 记等无严重后果、无主观故意、情节较轻并能及时纠正的违法违规 行为按规定不予行政处罚，以责令整改的方式对其进行警示。 4、整改告诫。在行政处罚案件调查过程中，同时要求被处罚对 象停止和改正违法行为，并告知其应当遵守的行为规范和改正违法 行为的措施，防止违法后果进一步扩大，引导其自觉守法。如违法 发票取得的立即停止，侵害税收行为的立即纠正等等。 5、行政建议。行政机关根据管理服务职能和自身专业知识，引 导纳税人合法经营；或帮助纳税人建立和完善管理制度，规范其自 身行为；或依法为纳税人提供相关信息，引导其健康发展。如对重 点企业的走访、特殊行业政策解读会、稽查之后的稽查建议书、税 务审计后的风险管理指引等等。 6、案件回访。行政机关对重大行政处罚或在社会上有普遍影响 的案件，定期或不定期地进行回访，督促整改措施的落实、巩固执 法效果，帮助、引导纳税人走合法经营、依法纳税之路。如稽查的重 大案件回访制度。 7、行政披露。行政机关根据日常执法数据、日常征管情况的分 析和相关税收情报，在某类相似性违法行为出现之前，或相似性违 法行为出现之后，通过网络或新闻媒体向社会披露、公示该类违法 行为，帮助社会公众防范风险，维护自身合法权益；或通过媒体向 该类违法行为人进行宣传、警告、解释法律法规，提前告知行政机 关各项监管要求，提示、引导、督促其按照法律法规要求履行义务， 5 加强自律，减少违法行为发生。如税收风险指引、稽查案例曝光、欠 税公布等等。 8、行政鼓励（奖励）。行政机关对有助于维护正常税收秩序、有 助于经济发展的行为，在自身职权范围内对行政相对人予以鼓励或 奖励，如 A 级纳税信用等级的评定、优秀办税员的表彰等。 9、其他方式。是指行政执法机关根据工作实际，对行政管理相 对人采取上述八类方式以外的其他方式进行行政指导，从而达到行 政管理目的。 三、完善工作机制，全面推行涉税行政指导 要健全机制，突出规范，重在长效，全面落实好涉税收行政指 导工作。重点落实好以下九个工作机制。 1、初始（登记）事项-导税制。对新办登记 或新办税务事项的纳 税人要从掌握基本办税规定、发票领购、资格认定、税种鉴定、优惠 享受、税款缴纳等涉及纳税人的基本知识进行全面指导，通过值班 长引导、登记资料告知、文本示范、发放宣传册、网上办税服务厅、 纳税提醒等各种形式，导引纳税人正确了解和掌握国税相关规定， 及时办理相关税收业务，按时申报缴纳税款。 2、巡查调查-劝导制。围绕“正确核算、规范操作”的原则，针 对日常税收管理中发现纳税人不按规定进行核算、不按规定进行减 免税操作和管理、不按规定取得和使用发票、不按规定如实申报等 各种苗头性问题，劝导纳税人规范操作、如实申报。 3、审计评估-疏导制。围绕“层级递进，疏导结合”的原则，通 过发放涉税风险函等及时提醒纳税人自行对照疏理纠正，通过内控 测试引导企业规范。对一些轻微违法行为要采用评估、审计等应对 措施适时给予警示，帮助其纠正。对达到移送稽查标准的必须移送。 6 审计评估后要通过发放指导建议书、风险管理指引等促进纳税人遵 从。 4、税务稽查-促改制。围绕“惩处结合,促进改正”的原则,对各 类税务稽查案件，一般都要依照查前知照，查后辅导、案件回访等 形式和程序来促进纳税人自觉纠正违法行为，防止违法行为反复， 杜绝一罚了之、一补了之。 5、政策调整-公示制。税收政策变化快， 规定多。对各种税收 政策，尤其是各类税收优惠政策，要通过公告、网站、政策解读会、 辅导会、信件等各种形式让纳税人知晓和得到贯彻落实。 6、税收风险-警示制。对在日常税收管理、税 务检查过程中发 现的涉及范围较广的苗头性税收问题，税务机关要及时通过税收风 险警示、税收公告、案件曝光等形式警示提醒纳税人及时纠正。 7、维权服务-引导制。要从保护纳税人权 益出发，告知各种举 报、监 督途径、适时公开税务听证、税务复议、税务诉讼；及时引导 纳税人树立正确的税收维权意识，维护自身的合法权益。 8、个性需求-建议制。要对纳税人在经营过 程中遇到的各种各 样的税收问题，尤其是涉及转型升级、培育上市等方面的税收问题， 组织专家团队，及时会诊、量体裁衣，利用指导建议书等形式给予 有效指导。 9、即时指导- 规范制。基 层税务人员面 临的大量行政指导是 电话和口头咨询为主，对此，要按照统一的口径、规范的表述给予 纳税人及时、正确、完整的指导，同时要大力发挥 12366 税收咨询 热线电话的作用，使即时性行政指导真正达到标准化、规范化。 市局将逐步制定上述 9 个工作机制的指南，陆续下发执行，以 进一步规范涉税行政指导工作。 7 四、涉税行政指导的工作规范 涉税行政指导从不同的角度有不同的分类方式，其相应的工作 规范和要求亦不相同。市局从涉税行政指导的指导时限和指导范围 分成“ 即时 性涉税行政指 导” 和“非即时性涉税行政指导”两大类，其 中非即时性涉税行政指导又分为一般涉税行政指导和重大涉税行 政指导。 （一）、即时性行政指导 即时性涉税行政指导，是指根据管理需要或满足相对人的简单 要求，通过口头、电话、短信、格式文书等简便合理的形式、采用指 导、辅导 、提醒、警 诫 、预警、告诫、建 议等形式实施的行政指导。 具体操作程序为：1、全面详细听取纳税人陈述；2、作出正确判 断，给 予准确及时答复；3、或通过书面材料发放让纳税人知晓；4、 及时登记即时性涉税行政指导记录簿；5、对常见性问题通过一定 方式如召开辅导会、发放宣传材料告知。 （二）、重大涉税行政指导，是指涉及不特定行政相对人的抽象 行政行为和具有重大影响的具体行政指导。 具体操作程序为： 分局启动的：1、针对辖区内情况，根据需要提出立项上报；2、 法制部门审核；3、局长办公会议研究；4、一定范围内发布；5、资料 归档。 市局层面启动的：1、相关业务部门提出；2、法制部门审核；3、 局长办公会议研究；4、一定范围内发布；5、资料归档。 （三）、一般涉税行政指导，是指除上述两者之外，不具有重大 影响的具体指导。 基层部门在工作中主动向纳税人提出指导的： 8 1、找准对象，寻求配合。经过调查了解，认为需要实行行政指 导的， 应告知行政相对人有关行政指导的目的、内容、理由、依据、 实施者等事项，与相对人进行沟通，取得理解和配合。 2、深入调研、明确形式。行政相对人接受行政指导的，行政机 关结合实际与相对人对该指导项目共同研究，制定指导形式，明确 指导内容。 3、采纳意见，组织实施。行政相对人采纳具体指导的，行政机 关帮助其具体实施，努力提高行政指导的质量。 纳税人向国税机关提出需要行政指导的： 在审查同意的的基础上，签订指导意向书，与被指导人沟通， 其余步骤同上述 2、3。 （四）、关于文书使用和资料归档： 涉税行政指导相关文书格式由市局统一制作。在文书使用和资 料的归档上：一是形成一个行政指导项目制作一套从受理、立项、 调查、确定指导内容、行政指导效果评估、结案等系统的行政指导 文书样本；二是一个行政指导项目制作一份法律文书，结合其他资 料形成一个完整案卷；三是在实施具体的行政指导行为时，将行政 指导的过程、内容记录下来形成案卷。具体如何操作，各单位可在 市局辅导的基础上根据行政指导项目内容及自身工作实际确定，但 相应文书资料必须按照市局规定。无论采用何种形式，每项行政指 导行为都应当形成文字性材料，以便形成书面证据，供本单位备案 存档及供本单位和上级机关核查考核。 五、推行涉税行政指导的工作要求 1、统一思想，提高认识。涉税行政指导是转变税收管理方式的 新型举措，体现了以人为本、行政为民的管理理念，是全面高效推 9 进依法行政的重要手段。各级务必高度重视，要从建设服务型政府、 转变行政管理方式、改善税收执法手段、实现税收刚性执法与柔性 管理的有机统一的高度来予以充分认识。要看到行政指导与其他税 收行政行为同样是税务部门开展税收管理的一种手段，不能将行政 指导当成额外负担，要主动开展行政指导工作。 2、加强领导，健全职责。行政指导是一项日常性、业务性和全 局性的工作，各级要加强组织领导，尤其是各单位（部门）一把手要 负总责，市局一方面以“ 法制牵头、业务主 导、基层落实、 综合保障、 纪检监督” 的全员联动 机制来促进此项工作的落 实，另一方面进行 面上的指导、及时开展典型案例交流评比，与此同时把行政指导工 作情况纳入全年绩效考核，通过考核来推动此项工作的落实。各单 位（部门）一把手在全面负责的同时要亲自参与行政指导，在日常工 作中要学会运用行政指导，在管理理念上要时刻考虑和落实行政指 导。基 层分管领导和股长要具体负责，基层同志要全面参与。各单 位要在按照市局部署全面推行的同时，结合各自实际制定具体的实 施方案、明确各岗位、环节、人员的操作和考核，监督指导的内容和 效果，定期对指导项目进行成效评估。 3、结合业务，贵在长效。涉税行政指导工作是一种新的管理举 措，它涉及到税收管理的各个环节，体现在纳税人方方面面的税收 需求上。落实涉税行政指导要注重与日常税收业务的结合，除即时 性的行政指导外，各单位可采取“项目+案例”模式来开展涉税收行 政指导工作，用典型案例来展示行政指导的过程和成效。同时要发 挥“ 行政平台 -信息化 ”的保障机制，要利用现有的信息网络，进一 步拓展国税网站、网上办税服务厅等信息网络的功能，开辟行政指 导专用版块，便于纳税人及时了解掌握相关规定，下载指导申请书， 10 并通过网络及时进行指导答复，对指导效果进行评估，以减轻成本， 提高效率。在落实行政指导上要持之以恒，使行政指导真正成为每 一个税务干部的自觉行为，全面掌握并运用好刚性执法和柔性管理 这两种手段。 4、强化素质、提升形象