以万全镇为切入点 大力推进全县城乡统筹工作

以万全镇为切入点 大力推进全县城乡统筹工作 从全国的社会经济形势来看，在推进现代化过程中，当前 最突出的问题是城市化和城乡一体化进程滞后，特别是城乡二元 结构带来的深层次矛盾问题尤为突出。由于农村土地、资产、户 籍等制度和经济社会管理体制的制约，各类要素不能在城乡之间 自由流动，既严重阻碍了农村发展，也影响了城市现代化进程； 从温州市的发展任务来看，自 2003 年以后，温州投资率从 37%下 降到 2010 年的 31.8%，期间温州经济年均增速仅为 12.1%，发展 速度由全省首位后退到全省末位，因此强化投资是温州市“十二 五”规划的主题和主线，但是，强化投资必须要解决“钱从哪里 出”和“地从哪里来”两大要素问题，尤其是后者，平阳县土地 总面积 105068.38 公顷，未利用地 7847.70 公顷，仅占 7.5%， “地从哪里来”成了一个棘手问题，土地问题成了发展瓶 颈。 一、万全镇城乡统筹改革的进展情况 万全镇经过 2010 年 5 月和 2011 年 4 月两轮行政区划调整， 范围包括原宋桥、郑楼、县轻工园区、第一农场、原榆垟和宋埠， 并率全省之先提出“镇区合一”的管理体制，实现万全镇和万全 生态新区一套班子，两块牌子，打破行政区划障碍，拓宽整体发 展空间，走一条类似城市综合体的发展路线。合并后的万全镇区 域面积 77.85 平方公里，下辖 87 个行政村及农场四个作区，常 住人口 7.7 万人。户籍人口 7.7 万人，在 77.85 平方公里土地上 分布在 87 个行政村之中，相当于每村平均 860 人，占地 1300 亩。 从上面村均占地千亩的态势可以看出，还有广阔的土地空间深深 地囤积在农村。解决好农村建设用地高面积、低利用率的问题， 不仅可以缓和乡镇发展的土地要素难题，还可减少各村公共配套 重复性浪费以及管理散乱的问题。万全镇村居人口诸如陈交大之 类的少数大村人口可达 2000 左右，而象宝兴、郑东之类的小村 只有寥寥 400 人。虽然只有数百人口，水、电等公共服务设施却 缺一不可，同时各村的服务配套处于政府服务链的末端，管理松 散，效率低下。如何避免重复性投入，提高服务效率，通过农房 集聚改造，集中服务配套设施，建立高档服务体系是有效手段。 可见，万全镇要在“十二五”规划期间实现“转型发展，跨越崛 起” ，必须以农房集聚改造为切入点，把推进城乡统筹综合配套 改革作为化解诸多矛盾的重大课题来抓，统筹城乡一体化发展。 2010 年底，万全镇被列为温州市 11 个城乡统筹发展试点乡 镇之一，开始积极探索城乡统筹发展的思路和方法，以“四个一” 为抓手，试点工作有力有序推进。 一是投融资平台建设：三月份通过工商注册成立了万全镇新 农村建设投资有限公司，注册资金 5000 万，平阳信用联社给予 授信三亿元，已融资 4800 万，该农投公司作为政府直属国资营 运公司，主要承担中心镇基础设施的投资主体、农房建设的开发 主体、宅基地的置换主体、农户土地承包经营权的受让主体等市 场主体功能，解决农房改造融资难题。 二是农房集聚建设规划：万全镇总体规划于 3 月份委托深规 院编制，6 月份通过评审。其中编制了农房集聚“1+3”规划， “1”为郑宋组合和宋榆组合城镇中心区， “3”为湖岭、陡门、 象山三个农房集聚点。其中郑宋组合的控规已编制，榆宋组合的 3 控规正委托编制，3 个集聚点的选址以尊重意愿、地域邻近、文 化保护、科学规划为原则，与交通、商业服务、教育、医疗等规 划衔接，为集聚后的持续性发展预留了战略空间。 三是农房集聚试点建设：万全镇农房集聚改造两个试点分别 为古农集聚点和金星小区集聚点。两个试点在 5 月 16 日和 31 日 相继举行开工仪式，其中古农集聚点投资 2.5 个亿，占地 100 亩， 金星小区总投资 3 个亿，用地 106 亩，建筑面积 14 万，共有 1188 套，预计以上两个集聚点届时可安置 8000 人。金星小区分 两期施工，第一期 39 亩已经竣工即可投入使用，第二期其中 17 亩已完成打桩，另 50 亩因调整容积率在报批。在注重安置房建 设的同时，万全镇投入 200 多万对社区两岸景观进行改造，完全 按照城市品味打造精品社区，进一步加大农户签约的吸引力。 四是农房集聚政策制定：农房集聚政策是农房集聚推进过程 当中的重点和焦点，经过县镇两级多次讨论和修改，现已出台 万全镇农房改造集聚建设实施办法（试行）和万全镇金星 小区农房改造集聚建设项目实施细则（试行） 。 五是“三分三改”联动推进；在县农业局的指导下，万全镇 的股改以下鲍垟村为试点，编写了下鲍垟村集体资产股份制改 革实施方案 ，实行静态股份制，设置全额享受股权人 14 种，半 额 2 种，不享受股权对象 9 种。9 月 27 日举行了下鲍垟村股份经 济合作社授牌仪式，已发放股东证。下步在全镇范围积极稳妥地 推进股改。在农村土地承包经营权流转制度改革中，已经挂牌成 立了镇土地流转服务站，下设八个信息点，并编写了关于推进 农村土地承包经营权流转制度的实施意见 ，引导农用地首先集 中到服务站，统一规划后再转租给种养大户，实现规模经营。试 点在章桥村，目前该村已有 50%农用地经过服务站实现流转，年 底前还要争取全镇 70%农用地的土地承包经营权统一集中到镇服 务站，仿照“三圣花乡”模式，建设温州最美的田园乡村。 二、万全镇城乡统筹改革发展工作中存在的主要问题 城乡统筹涉及方方面面，作为试点镇任务尤艰，随着改革进 程不断深入，思考和发现的问题也很多。 从宏观上讲，主要是如何形成工业化、城镇化带动农业现代 化，使农业现代化支撑工业化、城镇化， 工业化城镇化农业现 代化互促共进，三化同步，推动城乡经济社会发展一体化的新格 局。 从微观上讲，一是项目审批如何高效快速。万全镇总体规划 已经编制，但中心区榆宋组团的控制性详规还在委托编制，而且 在与市县交通、水利等规划对接时还有可能修改，若按照县委县 府部署明年在此建设 25 万农房集聚点项目，有可能规划编制 跟不上招投标进度。二是政策制定如何实现政府可承受与农民可 接受之间的平衡。万全镇在走村入户中了解到的农户意愿如： 资产尚可的村民一般户均 4 人，两间宅基地，全家年收入 6-8 万， 安置面积折成三个小套型，出售一套，两套自住可平衡，村民表 示意愿随众，但希能子女成家后妥善解决老人的安置；资产中 下的村民户均 4 人，一间宅基地，全家年收入 4-5 万，安置面积 只够自住，还需支付 17 万，村民表示资金困难无力搬迁；邻 5 近火车站和中心区的村，房产价值一间 20-30 万，安置支付 17 万，再加上装修费用，合计 50-60 万，与金星小区一套房的市值 （50 万）相比，资产并无增值。三是农房集聚点工程建设如何兼 顾技术标准与农民生活实际需求。从村民调查掌握情况中了解到， 大部分村民对多层较青睐，认为小高层和高层购价偏高，物业负 担偏重。而且农民上楼后的生活习惯、农具堆放等问题也很突出， 需要在技术标准上和农民意愿之间寻求平衡，使农民可接受。四 是三分三改如何积极稳妥。如何通过“三分三改”的联动推进， 解决农民变市民、农村变社区、传统农业变现代农业中的利益矛 盾，真正实现要素市场化等等。 三、加快万全镇城乡统筹发展，以点带面推动全县跨越崛起。 城乡统筹综合改革是一项伟大课题，影响深远，意义重大。 各个试验区在改革的过程中不仅要有敢于亮剑的勇气，还要有兼 顾全局的细心。面对城乡统筹改革过程中面临的问题和挑战，我 们认为，从万全镇转型发展的瓶颈遭遇和城乡统筹综合改革的意 义来看，要加快万全城乡统筹发展，以点带面推进全县跨越崛起， 建议做好以下六项工作： (一)统筹城乡规划，联动推进城镇化和新农村建设。 要加强城镇总体规划和土地利用总体规划的衔接，注重镇域 内城镇体系、产业布局、综合交通、公用事业、环境保护、社会 发展等方面的专项规划的整体性。有关部门要切实加强沟通、协 调，成立万全片项目前期工作协调机构，总揽万全片大统筹工作， 重点落实基础设施建设。要进一步明确产业、居住和公共服务等 功能区的空间布局结构，形成“1+2”的总体框架体系(“l”就 是 1 个中心镇建成区， “2”是建 2 个中心村)，构建新型工业、 现代服务业、休闲观光农业、休闲人居 4 个功能区。在西片和北 片，建设新型工业功能区；在中心镇建成区内及南片物流集聚区 构建现代服务业功能区；在湖岭片建设休闲观光农业功能区；在 中心镇建成区及中心村社区布局内，建设环境优美、设施完善的 休闲人居功能区。建议对万全镇榆宋组团中心区控规编制的流程 进行简化，以便控规编制能与中心区农房集聚项目同步。 (二) 统筹“三分三改” ，大力推进农房改造集聚建设。 认真总结章桥村地改试点、下鲍垟村股改试点和陈交大村户 改试点工作，积 极 稳 妥 联动推进通过“三分三改” ，切实保障农民 其他利益不受到损害。同时大力推进农房集聚建设，使农民房产 财富大幅度增值。一是要加快进行土地综合整治。土地综合整治 是农房集聚改造的重要载体，农房改造集聚的做法包括集聚点建 设、旧村改造和城中村改造三种模式。万全镇从 2010 年被确定 为试点镇以来，根据时间短、经验浅、起步低的特点，而且正处 在城市化建设的开局阶段，将旧城区东南部 1.8 平方公里区域划 为中心建成区，其中一块占地 116 亩原计划工业出让的地块通过 功能置换，作为农房改造集聚点，即选择集聚点建设模式进行。 根据国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点做好农村 土地整治工作的通知 （国发【2010】47 号文件）和关于加快 实施农村土地综合整治项目的通知 （浙土资发【2010】14 号文 件）要求，将农房改造集聚点作为建新区，在整村搬迁的前提条 件下，吸引各村申报，并根据集聚点的容纳户数，选取 4-5 个村 7 作为拆旧区。选取拆旧区的条件是拆旧区面积大于建新区； 拆旧区复垦后的耕地面积大于建新区耕地面积。因此，拆旧区与 建新区之间具备土地节余，节余出的土地指标一部分用于出让以 弥补农房集聚中带来的资金平衡，另一部分划入中心区基础设施 建设作为项目区。将建新区、拆旧区、项目区三者打包，作为一 个土地综合整治项目上报，推进农房集聚改造，节约土地指标。 二是要慎重推进宅基地置换。农村宅基地置换是盘活农村资产、 集约利用土地、解决农民购房、推动农房改造集聚建设的重要措 施。遵循政府引导，农民主体是置换政策的基本原则，在这一过 程中，政府要在宏观政策制定上发挥引导作用，万全镇在宅基地 置换政策上多次进行讨论，考虑到置换面积要略低于拆迁补助政 策，要防止农民换房后财产大幅度增值，但同时要避免流动资金 短缺，生活出现困难，从最初基于拆迁政策的“落地四倍，保底 50，依法自愿，违章不计” ，经过模拟测试，结合万全镇实际情 况，到“一间房 105，一户人 30，原房补偿、新房补助，违 章不计，依法自愿，鼓励连片，整村优先” 。从政策层面上看， “一间房 105，一户人 30”的置换比例与拆迁补助政策 （1:4）相比，135要小于户均宅基地面积（35）的四倍。而 一户一房可置换 135，一户三房只能置换 345，房户结合的 置换政策使得置换面积并非单纯根据建筑面积正比例增长，保证 了对住宅困难户的倾斜照顾。 “原房补偿、新房补助”的置换补 助使得农民在集聚过程中只需付出几万现金，即可获得 135的 安置房，不至于为上楼而致贫。 (三)统筹城乡产业发展，着力推进农业发展方式转变。 按照城乡经济融合和三次产业联动发展的要求，大力发展 先进制造业、现代服务业和现代农业，以新工业化和新城镇化带 动农业和农村经济发展方式的转变。充分发挥现代农业的基础作 用，拓展农业多种功能，拉长产业链，提升价值链，实现农业 “接二连三进四” ，加快传统农业向高效生态现代农业转变。进 一步优化产业布局，按照工业集聚区、农业功能区、服务业街区 优化产业布局，推动一二三产业集聚、集约、集群发展。一是新 型工业功能区建设。根据万全产业布局方案，建大平台，抓大企 业，招大项目，以万全作为平阳新一轮工业化的主战场，加快中 心镇建成区、高新技术产业园、装备制造园、传统产业提升园、 配套产业园等“一区四园”的建设，重点引进新材料、装备制造 业以及央企、国企新型产业。二是休闲观光农业功能区建设。大 力加强农业基础设施建设，推进农业规模化、产业化经营，提升 农业效益。主要是在湖岭片建设 1000 亩的现代化休闲农业观光 区，并建设万亩现代粮食生产功能区。三是现代服务业功能区建 设。加快推进万全现代服务业发展，做好万全商贸城改造提升工 程，2011 年启动现代服务业集聚区、国际会议中心建设。 (四)统筹城乡公共服务体系建设，着力提升农村公共服务水 平。 按照统筹城乡发展、管辖区域与人口适当、区域相对集中、 服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全、群众充分自愿的 原则，科学合理的设定农村新社区布局，构建万全镇“1+2”(1 个中心镇建成区，2 个中心村)的总体框架结构。重点加大社区服 务中心硬件设施投入，不断提升农村社区服务功能，重点推进农 村社区救助、养老、计划生育、教育、卫生、文化、体育等公共 服务，从而缩小城乡基本公共服务标准差距，局部实现城乡公共 9 服务制度的衔接。让广大农民群众也实现“幼有好教、病有良医、 老有乐养、弱有善助” 。 (五)统筹城乡精神文明建设，促进新型农民的培育成长。 按照经济社会协调发展的要求，高度重视城乡精神文明建设 和社会进步，以提高全民义务教育、职业教育和文明素养教育为 重点，建立城乡优质资源共享的教育体制，让城乡居民享有同等 良好教育机会，让农民成为有文化、懂技术、会经营的高素质的 新型农民。以提高城乡居民的健康素质为目标，建立城乡一体化 的公共卫生、医疗救助和全民健身服务体系。以文明城市、文明 社区和文明家庭建设为载体，促进城市现代文明向农村辐射，使 城乡居民都拥有文明、富裕、健康、高品质的幸福生活。一是强 化基础教育。努力争取上级财政转移支付，增加教育专项资金份 额和教育投入总量。一方面，提高农村义务教育阶段学生资助标 准，在对“五类”学生予以免费的基础上，每位学生每学期补助 新增 200 元。农 村 义 务 教 育 学 生 爱 心 营 养 餐 标 准 ， 提 高 到 每 学 生 每 学 期 700 元 。 另 一 方 面 ， 加 快 学 校建设，加强农村教育教师队伍 建设。邀请优秀青年教师到万全中小学校挂职任教。二是加强农 村医疗卫生服务。加强万全镇社区卫生服务中心和社区卫生服务 站的建设，加大对村卫生室的建设力度。加强公共卫生服务能力 建设，完善卫生应急、疾病预防控制、卫生监督体系建设。确保 基本公共卫生服务项目专项经费人均标准在 20 元以上。加强社 区责任医生团队建设，确保到 2012 年，平均每千居民拥有 0.75 名以上的社区责任医生。三是完善社会保障体系。全面推行城乡 居民养老保险。2011 年，45-59 周岁的城乡居民参保率达到 90% 以上，2012 年达到 95%以上。同时，建立农民以土地承包经营权 长期流转提升养老保障水平的新机制，实现全社会养老保险一体 化。统一城乡失业保险制度。把形