一网络银行监管概述

一网络银行监管概述 （一）网络银行概述 1.网络银行法律界定 网络银行又称为虚拟银行、在线银行、网上银行等，由于网络银行发展的 时间短、速度快并且其标准和发展模式还处于不断演变之中，人们对网络银行 的认识也逐渐深化，因此现阶段很难给出网络银行规范的理论定义，何为网络 银行，不同的国家、不同组织的表述有所不同。 美国联邦储备局对网络银行的定义为：“网络银行是指利用因特网作为其 产品、服务和信息的传输渠道，向其零售和公司客户提供服务的银行。 ”英国 金融服务局对网络银行的定义为：“通过网络设备和其它电子手段为客户提供 产品和服务的银行。 ”巴塞尔银行监管委员会于 1998 年公布了一份名为电 子银行和电子货币风险管理的报告，其将网络银行定义为：“通过电子渠道 提供零售性的小额银行产品的服务。这些产品和服务包括取款、贷款帐户管理、 供资产咨询、电子票据支付、提供电子支付工具和电子货币方面的服务。 ”中 国人民银行在 2001 年颁布的网上银行业务管理暂行办法中第 3 条指出： “网络银行业务，是指银行通过因特网提供的金融服务。 ” 本文认为，认识网络银行应该从网络银行的一些基本属性着手，网络银行 基本属性一般包括：服务方式的虚拟性、业务运行环境的开放性、时空界限的 模糊性、地理位置的无关性、交易时时处理等，且提供网络银行服务的不一定 是金融机构。总之，网络银行不只将现有银行业务简单移植上网，它是金融创 新与科技创新相结合的产物，是一种新的银行产业组织形式。所以，本文将网 络银行定义为利用互联网，通过电子渠道，突破传统银行局限性，为客户提供 现代化金融服务的机构。 2.网络银行特点 (1)“AAA”服务模式 网络银行的客户可以随时、随地通过互联网办理各项银行业务，享受在任 何 时间（Anytime） 、任何地点（Anywhere） 、以任何方式（Anyhow）提供的全天候 银行服务，这是传统银行所不可比拟的。 “AAA”式服务是网络银行的基本特 征，也是网络银行能迅速发展的重要原因。 (2)低成本，高经济效益 传统银行的交易成本随着距离的增加而增加，而网络银行的交易成本与地 点无关。网络银行的业务实行时时自动化处理，大大降低了单笔业务营运费用。 对网络银行来说，处理一笔业务与处理一万笔业务的成本相差不大，因为网络 银行在达到一定规模后，边际交易成本单调递减。据美国一家金融机构统计， 办理一笔银行业务，通过分行方式的费用是 1.25 美元，使用 ATM 机是 80 美分， 使用电话银行是 40 美分，使用自动拨号方式是 10 美分，使用因特网只需 1 美 分。 （3）服务个性化、全方位 传统银行多年来一直将大众营销作为其经营的重点，银行推出某种新产品 前，先将这项产品标准化，使其适合一般大众购买。而网络银行一改传统银行 的经营模式和经营理念，坚持客户主导的模式及以客户为中心的理念，将每个 客户作为一个独立的个体，对其业务记录进行分析统计，并进行归纳推理，从 而预测客户的行为，从中挖掘潜在的有价值的商业信息，充分利用这些信息， 建立客户信息管理档案，按照每个客户的不同需求量身定做多角度、全方位的 金融服务，最大限度地满足客户日益多样化的金融需要，客户不仅可以得到各 种银行服务，而且可以进行各类证券投资，购买保险产品，甚至可以获得其他 行业的交易信息，网络银行也因此获得“金融超市”的美称。 （4）技术含量高 传统银行主要依靠物质资本和人力资本向客户提供服务，而网络银行依托 电 脑和互联网，只要有智能资本和少数智力劳动者即可开展银行服务，其交易处 理 程序完全由电脑执行。 网络银行最突出的特点就是在互联网上利用高新技术 开展银行金融服务，实现金融业务与服务虚拟化。 （二）网络银行监管的必要性 1.网络银行面临的主要风险 网络银行虽较之传统银行有其突出的优势，但也并非完美无缺。它在带来 种种便利的同时，也引入了巨大的新风险，对传统银行的安全管理制度及风险 管理机制提出了严峻的挑战。与传统银行一样，网络银行也会面临信用风险、 流动风险、利率风险和市场风险等等。从形式上而言，这些风险和传统银行的 风险并无不同，然而根据同样的业务、同样的风险、不同的业务、不同的风险 的原则，网络银行的风险又具有内在的差异性。 网络银行面临的主要风险有: 第一，安全性风险。系统的可靠性和完整性因出现重大缺陷可能给网络银 行带来损失的风险。安全性风险产生的最主要原因是系统的安全问题，因为系 统容易受到外部和内部的攻击。外部的攻击如“黑客” 、 “病毒感染”等危害。 内部的威胁主要是指银行内部工作人员的欺诈行为或无意过失都会增加银行的 安全性风险。雇员可以偷偷地获取确认数据以访问客户账户窃取储值卡，雇员 的疏忽也会危及银行的安全。 第二，市场信号风险。在虚拟的金融服务市场上，由于信息非对称会使网 络银行面临不利选择和道德风险，从而引发业务风险。因为网络银行只有网站 没建筑物和营业厅，所以和客户之间缺乏面对面的交流接触，彼此信息不通， 网络银行便无法在网上对客户的信用进行评估和风险水平的鉴别，从而处于不 利的选择地位，网上客户将会比在传统形式的市场上更多地利用信息优势形成 对网络银行不利的道德风险行动。 第三，法律风险。违反或不遵守有关的法律、法规、规则、行业做法和标 准，或没有完善地规定各方在法律上的权利和义务可能会给银行造成法律风险； 另外，由于传统法律对网络银行缺乏规范或者传统法律规范与网络银行现有的 运行要求相冲突，也会导致法律风险。 2.网络银行监管的特殊性 网络银行的业务内容、运作模式等多方面的新特点使得网络银行的监管具 与众不同的特殊性，笔者认为网络银行监管的特殊性主要体现在以下方面: 首先，监管难度加大。基于网络银行特殊的运行与服务模式以及随之产生 的特有风险，网络银行的监管难度加大。网络银行的监管不仅仅是网络监管与 银行监管的简单叠加，而有着自身的新内容。网络银行的交易主要是通过无纸 化操作进行，没有凭证可以查询，且通常都设有密码，因此监管当局很难收集 到相关的资料进行深一步的稽核审查。 因此，对于网络银行，银行监管当局 除了参照传统银行的监管标准进行一般的监管外，还要考虑到网络银行的特殊 性，对其进行技术性和管理安全的监管，如保证支付系统提供服务的网络主机 系统和数据库的安全性。 其次，监管范围扩大。相比较于传统的银行业务而言，网络银行经营的业 务种类更加多元化。由于网络银行的业务和服务主要依托信息技术，金融中介 的作用日益突出，故而其监管重点也应当发生相应的转变，金融交易信息传输 和保存的安全性，客户信息、交易信息和财务信息的安全性，应成为金融监管 者考虑的首要问题。倘若网络银行不能保证其系统的稳健和数据的保密，就不 容易使客户产生信赖感，而最终也会阻碍网络银行的长足发展。 最后，监管标准国际化。由于网络的广泛性和开放性，网络银行可以在全 球范围内经营，网络银行的服务对象和金融交易都趋于全球化，跨越了各国的 法律和金融法规的管辖范围。因此，对网络银行的监管就不能只局限于国内的 监管对象和范围，而需要各国政府及金融业监管当局达成对网络银行监管的合 作和共识。 二、我国网络银行监管法律制度及存在问题 （一）我国网络银行监管立法现状 1999 年，我国通过了中华人民共和国合同法 ，其中第 11 条规定了数据 电文为合同的书面形式之一，为电子交易形式确立了法律地位，为网络银行的 立法创立了法律空间。 中国人民银行 2001 年发布了网上银行业务管理暂行办法 ，这是我国第 一部关于网络银行的行政规章，规定了网络银行业务的定义、市场准入、风险 管理以及法律责任，揭开了网络银行立法的序幕。 2005 年中华人民共和国电子签名法颁布施行，第 14 条规定：“可靠 的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力”,正式确认了电子签名的 法律效力，这部法律对于网络银行的发展具有里程碑的意义，为今后电子商务 的发展奠定了基础。 银行业监督管理委员会 2005 年颁布电子银行业务管理办法 ，其内容包 括电子银行的申请与变更、风险管理、数据交换与转移管理、业务外包管理、 跨境业务活动管理、监督管理以及法律责任等规定，针对网络银行特点，对网 络银行监管进行进一步规定。同时，根据电子银行业务管理办法的有关规 定，制定了电子银行安全评估指引对网络银行安全评估机构、安全评估的 实施、安全评估活动的管理做出了规定。 网上银行业务管理暂行办法和电子银行业务管理办法的出台弥补 了相关领域的法律空白，对于规范和引导我国网络银行业务健康发展，保护银 行客户的合法权益、有效防范网络银行风险，维护金融体系稳定，起到重要的 作用电子银行业务管理办法与网上银行业务管理暂行办法相比有明显 的进步之处。关于监管目标的规定， 网上银行业务管理暂行办法第 1 条为： “规范和引导我国网上银行业务健康发展，有效防范银行业务经营风险，保护 银行客户的合法权益” 。而电子银行业务管理办法第 1 条规定：“加强电子 银行业务的风险管 理，保障客户及银行的合法权益，促进电子银行业务的健康有序发展” 。虽然只 是监管目标表述顺序的简单调整，却充分显示出对客户利益的重视，银行监管 理念的进步，符合国际监管趋势。 电子银行业务管理办法第 31 条第 53 条 对网络银行风险管理进行规定，比网上银行业务管理暂行办法相关规定更 加全面和详细，完善了持续性监管策略，显示出对网络银行安全的重视。 电子 银行业务管理办法第五章、第六章对网络银行业务外包管理和跨境业务管理 进行规定，而网上银行业务管理暂行办法并没有性关规定，可以看出随着 网络银行的发展，我国监管经验逐渐丰富，网络银行监管理念不断完善。 （二）我国网络银行监管存在问题 1.网络银行监管法律体系不健全 从目前我国立法现状来看，涉及网络银行业务领域的立法工作还相对滞后， 网络银行监管法律体系尚处于刚刚起步的状态。现阶段在法律层次和法规层次 上，均没有独立的网络银行监管法律文件，国内法律法规还不能给网络银行的 发展提供充分、有力的法律保障。 中国人民银行法 、 商业银行法和银行 业监督管理法构成了我国银行业监管法制体系的核心，但三部法律均未涉及 网络银行业务，仅有中国人民银行制定的网上银行业务管理暂行办法和中 国银行业监督管理委员会制定的电子银行业务管理办法对网络银行业务作 出规定。 网上银行业务管理暂行办法和电子银行业务管理办法受层级效 力和行政职权的限制，不能对网络银行引起的所有问题进行有效的调整。而且 两部办法偏重于宏观监管方面，多是原则性规定，过于简单，量化标准几 乎没有，模糊词汇较多，可操作性差，不能为网络银行的发展起到先导性作用。 许多涉及网络银行业务的法律法规中并没有对网络银行相关问题做出规定，致 使法院在处理银行与客户的纠纷中可能处于无法律依据的尴尬位置，也使金融 监管机构的监管无法可依，这无疑不利于网络银行进一步发展。 2.相关监管部门间信息交流平台的缺失 电子银行业务管理办法第七条规定:“中国银监会负责对电子银行业务 实施监督管理。 ”当前，我国网络银行受银监会的监管。从我国关于网络银行管 理的法律法规和相关文件来看，至今没有明确的规则来划分这些监管部门之间 的责任，因此造成了不同部门之间责任模糊，出现交叉管理与监管真空的现象， 不利于网络银行的有效监管及稳健发展。另外，我国的金融监管施行的是传统 的分业监管体制，银监会、保监会和证监会三大监管机构各司其职。基于网络 银行的技术优势，其推出的业务新品种趋向于综合化，出现了银行业务、证券 业务和保险业务的交叉，因此单纯的由银行业监管机构来监督和管理不能很好 的规制网络银行的风险，且会出现一些业务无人监管的局面。导致这些问题出 现的一个重要原因是这些监管部门之间缺乏充分有效的信息交流平台，而不能 展开及时有力的沟通与协作，因此难免造成对网络银行的交叉管理或是监管真 空。 3. 市场准入与退出机制不完善 市场准入是控制网络银行风险、维护交易安全的第一道关。把好准入关， 就 能够将那些可能存在安全隐患、造成安全风险的网络银行排除在外。 由我国电子银行业务管理办法第十二条可知，网络银行的准入适用的 仍是审批制。第九条和第十条规定了开办电子银行业务应具备的条件。 办法 关于网络银行市场准入的规定相比暂行办法有了很大的完善，但是，还存 在一些不足。如从我国当前网络银行发展的实际情况来看，对现有银行开办网 络银行业务的，施行严格的审批制是十分必要的，可有效的降低网上银行乃至 整个金融业的风险。 但是该规定所需要的时间性、程序复杂性与网上银行业 务开展的多样性、变化性及迅捷性等特点是相互冲突的，导致传统银行从事网 络银行业务条件过高，市场进入成本较高，不利于网络银行低成本业务的开展 与运行。 同时，网络银行处在日益纷繁复杂的金融环境中，当然也同样受到优胜劣 汰规律的制约，一旦其不符合经营条件的，也应当适时退出。如何减少其在退 出时造成的负面影响，需要一套完善的法律制度，而我国目前缺乏这方面的制 度。 4.信息披露规则缺乏 网上银行的监管而言，信息披露更显重要。因为网上银行的无纸化操作等 特性以及网络交易记录可以不留任何痕迹的加以修改的客观情况等，加大了监 管当局对其进行稽核审查的难度，并会导致监管数据不能准确的反映银行的实 际经营情况。因此信息披露对于网络银行的监管来说尤为重要。然而我国金融 机构与监管的透明度比国际上通行的惯例要差，信息披露一直是敏感话题，信 息披露制度存在很大的缺陷。关于我国网络银行的信息披露，没有专门具体的 规则， 电子银行业务管理办法对此亦无规定。相关适用的文件只有 2002 年 中国人民银行发布的商业银行信息披露暂行办法 。具体来说，我国网络银行 在信息披露方面存在披露范围不全面、有效性不高、以及公众的监管作用未充 分发挥等问题。 三、我国网络银行监管法律制度的完善 （一）完善现有立法 我国现有的关于网络银行的立法存在立法过于原则化、缺乏可操作性的问 题。针对这一现状，笔者建议相关立法部门在积累经验的基础上，将现行法律 中的原则性规定更加细化，以使其更具有可操作性。另一方面，针对现行法律 中的模糊性用语，也应当将其明确化，这样做会产生两方面的好处:一是有利于 限制管者滥用权力，将其自由裁量权限制在一个合理的范围之内，二是被监管 者的行为有一个更明确的标准，能更好地起到法律的指引作用。 （二）建立相关监管部门间的信息共享平台 网络信息技术的发展，使得一些非金融机构开始介入金融或准金融业务， 金融监管的范围随之扩大。网络金融的监管，需要纳入到网络经济、电子商务 整体管理框架中考虑，尤其要注意网络金融监管与管理的协调。 ” 在制订监管规范及实施具体监管的过程中，首先，应建立银监会与保监会、 证监会之间的信息交流平台，三大监管机构之间实现信息资源的共享，并建立 联席会议制度。银监会、证监会、保监会三家监管机构利用网上技术，实现三 者联网监管，相互开放各自的信息资料库，通报各自的监管情况，进而建立和 加强信息交流制度，定期通报包括“金融机构的市场准入和退出” 、 “金融机构 运营和风险状况” 、 “金融机构及管理人员处罚”等情况在内的金融监管信息。 其次，银监会与中国人民银行的密切协调合作和及时充分的信息共享对于网络 银监管的全面有效性也是十分必要的。再者，还要重视监管当局与其他行业主 管部门如负责信息技术和新闻管理的信息产业部、公安部和新闻出版署等之间 的沟通和协作，因为许多实施细则或规章的技术性部分还有赖于这些部门的配 合。 （三）加强市场准入与退出的监管 市场准入制度应依据积极审慎的监管原则来建立，以实现对交易安全的维 护及对公平竞争和效率的追求。过于严格会导致进入网络银行业的市场主体不 够广泛，网络银行业的发展受到制约，而过于宽松则易造成网络银行的滥设， 不利于金融安全。因此，应确定松紧适度的市场准入监管法律制度。在市场准 入方面。 域外一些国家和地区的做法通常是对在现有组织框架下开展网上银行业务的不 需要审批，由其自行发展;而对设立独立的开展存贷款业务的网上银行法人，则 需要审批。 笔者认为，我国可以在总体上确立核准主义审批制度的前提下，制定灵活 的市场准入制度。具体来说，可从以下方面进行完善:其一适当放宽市场准入主 体条件其二，逐步放宽网络银行的业务范围。其三，应强调足够的硬件设施和 技术条件。最后，适当简化审批程序。 长远看来，审批制会加大网络银行的 市场准入成本。因此应当尽可能的简化审批程序，降低进入成本，以避免影响 网络银行的业务创新和技术进步，降低银行业的整体竞争力。 当前发达国家对网络银行的退出设计非常谨慎，一般要求网络银行参加储 蓄保险计划制订可靠的信息备漏案以市场兼并作为主要的退出措施。对此我们 可以借鉴国外经验，将我国网上银行的市场退出机制包含以下四点:一是加快建 立存款保险制度;二是制定可靠的信息备份方案;三是确立网上银行审慎退出的 监管原则;四是提倡以并购方式退出市场。 （四）健全网络银行信息披露制度 对于网络银行信息披露制度的构建，应遵循“公开、公平、公正”的三公 原则，要求其定期在其网站上向社会公众发布经注册会计师审计过的关于其经 营活动和财务状况的公允信息，不断提高信息披露的质量。同时笔者认为该制 度的构建还应依据以下两个原则:一是有限披露原则。信息屏蔽累积风险、不利 于提银行活力，但是过多的公开信息也可能引发负面效应。因此，并非必然要 求“分披露” ，有选择的披露信息，规避敏感信息，才能达到最好的