事业单位改革之简述

2011 年事业单位改革之评析 一、事业单位改革简述 （一） 事业单位的定义 根据 1998 年国务院发布的事业单位登记管理暂行条例 ，事业单位是指为了社会公益目 的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、文化、卫生等活动的 社会服务组织。事业单位具有具有服务型、公益性、知识密集性的特征。 （二） 事业单位改革简述 事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。推进事业单位改革关键要从体制机 制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规范政事关系。2011 年 4 月初，中央已经确定 了一张事业单位分类改革的时间表，共涉及到超过 126 万个机构，4000 余万人。该表预计 到 2015 年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到 2020 年，中国将形成新的事 业单位管理体制和运行机制。 此次事业单位改革的总体目标是：到 2020 年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、 监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服 务公平公正的中国特色公益服务体系。其主要思路是：按照政事分开、事企分开和管办分 离的要求，以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心， 总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断 满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。 二、事业单位改革之意义 （一） 改革背景 有统计称，我国有 126 万个事业单位，共计 3000 多万正式职工，另有 900 万离退休人员，总数超过 4000 万人。 自新中国成立以来，事业单位在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥了重 要作用。与此同时，由于事业单位体制是在计划经济体制下形成的，在管理运行中长期积 淀了一些深层次问题，与经济社会发展形势要求不适应的问题日益突出。一些事业单位功 能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一， 资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。 这些问题影响了公益事业的健康发展，迫切需要通过分类推进事业单位改革加以解决。此 外，有的事业单位对部门利益和个人利益的追求，已经严重偏离了公共服务这 个公共机构的基本价值取向。既形成的部门利益和个人利益结构在改革中很难 被打破，成为事业单位改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展， 迫切需要通过分类改革加以解决。 （二） 此次改革的亮点 1、以分类改革为重点 此次改革要求科学划分事业单位类别。按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、 从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。传统的事业单位体制下，各类事业组织均由 政府或政府部门设立，政府机关通过各种权力，运用多种方式直接领导、管理、控制事业 单位。政事不分主要表现在政事职责不分、政事权力不分、政事组织不分、政事管理与运 行方式不分。此外，事业单位逐渐沦为政府的附庸，受政府职能部门支配，事业单位呈现 出衙门化、机关化、官僚化。此次事业单位分类改革，明确了承担行政职能类事业单位的 改革方向，这将大大推进政事分开的进程，有效推动事业单位改革的进程，凸显政府的公 共属性和公共服务职能，有利于构建服务型政府。 2、 强化公益职能 推进从事公益服务事业单位改革，这个是分类推进事业单位改革的一个重中之重，与人民 群众的切身利益息息相关，重点是强化它的公益属性，现在我们有一部分事业单位公益属 性不够强化，有的偏离了公益事业，向市场滑坡，比如说一些优质资源的重点中学存在有 乱收钱的现象，这就相对滑坡的，公益属性没有强化起来。按照分类改革的指导意见，事 业单位要强化公益属性，创新体制机制，深化人事制度改革，由传统的身份管理转向岗位 管理，打破铁饭碗，实施绩效工资制，建立健全法人治理结构，取消行政级别，实现社会 化等。在此基础上，才能激发公益类事业单位的生机和活力。通过改革不断发展壮大国家 公益事业，提高事业单位质量和水平，这样有利于推动我们国家经济发展，由主要依靠要 素和资源投入向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新等方面转变，从而加快转 变经济发展方式，促进经济更好更快发展。 3、 全面推进事业单位内部规制改革 与事业单位分类改革同步进行的是事业单位各项机制的改革深化。涉及事业单位机构编制、 人事管理、收入分配、养老保险制度、财务管理和国有资产运营管理等机制全面推进。 2006 年人事部和财政部发布关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知 ， 2008 年国务院印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案 。2011 年 7 月国务 院办公厅印发关于分类推进事业单位改革配套文件的通知中发布了涉及分类、法人治 理结构、财政、国有资产等 9 个配套文件。2011 年 11 月， 事业单位人事管理条例 （征 求意见稿） 发布。至此，改革呈现了全面统筹推进的态势。 三、事业单位改革仍存在的问题 1、事业单位仍然存在政事不分的问题 受制于政治体制改革和政府职能转变的步伐，事业单位行政化倾向与政事不分问题突出。 首先，政事职责部分，许多本应由政府机关承担的职责如行政管理、行政执法等工作由事 业单位承担，而许多辅助性、服务性、技术性等属于事业单位性质的工作却由政府部门来 做。其次，政事权力不分，哪些权力由政府行驶，哪些权利属于事业单位所有，始终没有 清晰的界限，由于政府处于领导地位，这种政事不分必然导致事业单位权利的模糊乃至丧 失，政府权力的扩大。最后，政事组织不分，政府按自身模式创立事业单位，事业单位模 仿政府机关确定自身的组织结构与运行方式:政府机关有行政级别，事业单位也有行政级别; 政 府机关内设处、科、室，事业单位也设处、科、室;政府机关由财政供给，事业单位也都依 靠财政拨款等 2、公益类服务概念过于宽泛 指导意见除了对行政类、经营类、公益类事业单位进行划分，还将从事公益服务的事 业单位细分为公益一类和公益二类两类。但是这样的划分仍然显得过于笼统。公益属性这 个概念过于空泛不具有操作性，界线也并不十分清晰。无论是公益一类还是公益二类，责 任主体都是政府。但哪些公益性事业应当部分由政府承担，事业单位的公益性程度如何判 断，这些均没有明确。而且分类目录不可能涵盖所有事业单位，公益类事业单位分布在不 同行业，各地区的设立也不尽相同，有些事业单位的认定标准和依据很难确定，部分事业 单位从事的业务是公益性质，却可通过市场配置资源，如养老服务机构、环评机构等。分 类不清楚，就很难确定哪些是事业单位是要加强它的公益性，哪些是要进行改制推向社会， 无法分类清晰就无法将改革推行下去。 3、改革动力明显不足 此次改革直接关系事业单位未来的改革取向，关系到事业单位干部职工的利益结构调 整，也关系到主管部门既得利益的得失。现实中，某些事业单位实际上是主管部门 的服务工具或部门谋取局部利益的载体，事业单位改革一旦触及这部分利益，就可能受 到消极对待。而且部分领导干部由于习惯已有的事业单位管理体制和运行机制，不愿意 尝试改革；有的则担心改革带来