二 对策和建议

认真实施扶贫生态移民 工程的建议及对策 田靖 党中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意 见指出，要全力实施集中连片特殊贫困地区扶贫攻坚工程、 基本消除绝对贫困现象，稳步推进生态移民、适当提高中央补 助标准，并将武陵山片区列为全国六个集中连片特殊贫困地区 之一。根据省委省政府的安排，从 2012 年起，全省开始启动实 施扶贫生态移民工程，拟将居住在自然条件恶劣、不具备基本 生产生活条件地区的 200 万农民，结合小城镇及园区进行搬迁， 从根本上解决他们的生存发展问题，围绕生态移民“搬得出、留 得住、能就业、有保障、能融入”的总体要求，坚持“ 政府主导、 农民自愿，分类指导、相对集中，统筹规划、产业支撑，基础先 行、服务配套”的工作思路，将生 态移民与 农民进县城入集镇、 保障性住房建设、产业园区建设、重点集镇建设和社会主义新 农村建设等有机结合起来，打破区域界限，确保到 2020 年有 1/2 以上的移民进入 县城。 一、基本情况 （一）搬迁规模 据调查统计，铜仁市 20122020 年扶贫生态移民工程共 需实施 70841 户 300205 人的扶贫生态搬迁，其中少数民族 2 51943 户 218358 人。 （二）搬迁方式与安置方式 根据迁出地的自然村寨分布情况，采取以地域上相连的人 口聚居区（村、村民组、自然村寨）为单元的整体迁出方式。优 先迁出最为贫困的自然村寨和居住在高山区、深山区、石山区， 缺乏基本生存条件的群众；生活在梵净山国家级自然保护区核 心区等重要生态区的群众，生活在生态环境脆弱地区的群众； 面临和遭受滑坡、泥石流等地质灾害和地方病严重威胁急需避 险搬迁的群众；遭受火灾、水灾等自然灾害侵害损毁急需搬迁 重建的群众；土地贫瘠、交通不便、水源奇缺及其他符合生态 移民条件的群众。 结合安置点资源环境条件，围绕打造交通枢纽型、旅游景 点型、绿色产业型、工矿园区型、商贸集散型等特色城镇，集中 安置生态移民。按照“ 政府引导、群众自愿 ”和“公平、公正、公 开” 的原 则 ，由县政府 组织乡镇进村入 户调查摸底后，采取全程 “阳光操作 ”的办法，由 农户申请、乡村 审查、县发改局（生态移 民办）审核、县政府审批的程序确定移民对象，并报市扶贫生 态移民办公室备案。审批后组织群众填写扶贫生态移民搬迁 安置方案审批表并签订搬迁协议的程序有序推进。安置房按 每户 80100 平方米的标准由县政府统一规划、统一设计、统 筹建设。房屋设计要与城镇规划相衔接，体现地方特色和民族 特色。集中安置区要做到 “五个一” ，即：每户一套房子、一个 经营铺面或摊位、一个公益性岗位、一个孩子能免费就读职业 技术院校、一 个保障。集中安置区要确保 实现“五通七有”，即 通电、通路、通水、通光缆、通电视，有学校、有卫生室、有文体 活动广场、有超市、有社区服务中心、有垃圾中转站、有公厕的 目标。 （三）项目实施基本原则 3 1、坚持政府主导、群众自愿的原则。 2、坚持统筹安排、整体搬迁的原则。 3、坚持先易后难、城镇相结的原则。 4、坚持产业带动、集中安置的原则。 5、坚持就业优先、社保同步的原则。 6、坚持顶层设计、统一规划的原则。 7、坚持保护生态、持续发展的原则。 注意把握好搬迁的节奏和顺序，从搬迁和安置难度小的地 方开始实施，不搞盲目铺开、同步推进，确保协调有序搬迁。突 出重点，明确搬迁的目标和方向，整合资源、逐村推进，不搞分 散用力、全面出击，确保科学规范搬迁。鼓励探索，充分调动基 层干部和群众的积极性和创造性，鼓励探索移民安置新途径新 方式，不断总结推广经验。 二、总体目标 围绕改善生态和消除贫困的双重目标，坚持“统筹规划、强 力推进，因地制宜、分类指导，整合资源、注重实效，以人为本、 持续发展”的原则，按照 “搬得出、留得住、能就 业、有保障、能 融入”的要求，以生态位置重要、生态环境脆弱地区的农户为主 要搬迁对象，以连片特困地区为重点实施区域，以改善生产生 活条件为基础，以减轻迁出区生态环境压力和提高安置区资源 环境承载力为重点，以增强自我发展能力和提高移民收入为着 力点，依托城镇规划区、产业园区、中心集镇、梵净山旅游公路 4 环线等景区景点进行集中安置等，精心设计、精心组织、精心 实施，确保到 2020 年全面完成生态移民搬迁任务。 三、相关政策保障 为保障工程顺利实施，使搬迁农户在脱贫和致富两方面得 以有机结合，主要有以下政策措施保障： （一）住房政策。将移民安置房建设与廉租房建设、经济适 用房建设、农村危房改造等政策结合起来，建房资金实行政府 补助、金融支持、社会捐助、农户自筹等形式筹措。 扶贫生态移民住房建设 80-120 平方米，房屋设计要与城镇规 划相衔接。移民住房 10 年内个人不准出租、转让，10 年后住房 产权归农户所有。移民搬迁后原有住房予以拆除，由当地政府 组织实施复垦整治或生态建设。移民住房要体现地方特色和民 族特色。成立乡镇房屋产权交易及土地服务中心，由中心将集 体土地征转为建设用地后，划拨给移民建安置房，使安置房变 为移民的全产权房。移民安置房建设免收行政事业性收费、闭 路电视入网费和用水入户费。 （二）土地政策，省级国土资源部门统筹解决移民建设用地， 用地指标单列管理，项目县根据批复的实施方案实行先建设后 核销；实行城乡用地增减挂钩，对扶贫生态移民原有宅基地复 垦为耕地的，置换成扶贫生态移民城镇建设用地指标由县政府 统筹使用。建立健全扶贫生态移民土地承包经营权流转机制， 允许扶贫生态移民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种 形式流转土地承包经营权，其收益归原农户所有。减免办理土 地征收、使用等相关费用。涉及的征地、拆迁等问题，由县政府 统筹解决。鼓励利用未利用低丘缓坡土地建设城镇移民安置点。 减免办理土地征收使用等相关费用。涉及的征地、拆迁等问题 5 由县级政府解决。建立健全移民土地承包经营权流转制度。移 民原有土地承包经营权由集体经济组织统一转包、出租、转让， 收益归原有移民所有；以股份合作等方式流转土地承包经营权， 原有移民参与收益分配。移民在流转土地承包经营权后，继续 享受政府原各项支农惠农补贴和退耕还林政策。鼓励移民将原 有土地用于生态建设，发展生态林的按国家生态林建设政策对 待，发展经果林的按产业化扶贫政策对待。 （三）就业政策，拓宽扶贫生态移民就业途径，促进移民稳 定就业。对移民中的青壮年劳动力开展职业技术培训，提高职 业技能，增强就业能力。移民子女初中毕业未考入高中、高中 毕业未考入大学的，可在当地职业院校免费享受两年职业技能 教育培训。鼓励建设项目优先使用本地移民，园区、企业优先 吸纳移民就业。对于吸纳一定比例移民稳定就业的企业，地方 税种和税收地方留成部分予以适当减免。鼓励和支持移民自主 创业。对于自主创业的移民，享受各级创业优惠政策，申请小 额担保贷款由财政全额贴息，并提高担保贷款额度上限。开展 区域劳务合作，组织劳务输出。对没有文化的“4050”人员，除 向上争取公益性岗位外，同时争取市财政每年安排预算，县财 政每年安排预算，用于购买公益性岗位，连续实施 5 年。原则 上每个公益性岗位在 2 万元以内进行统筹安排。对 40 岁以下 的移民多形式地开展技能培训，积极组织劳务输出，扩大扶贫 生态移民就业途径。通过增加公益性岗位，从事城市保洁、园 林绿化等工作。 （四）产业政策，依托城镇、工业园区，积极扶持特色优势产 业发展，引导和扶持搬迁户从事农产品加工、商品经营、餐饮、 运输等二、三产业。省政府设立扶贫生态移民创业投资引导资 金，加大对特色优势产业发展的支持力度。移民自主创办以吸 收移民就业为主的微型企业，个人筹资达到 10 万元的，省级 财政补贴 10 万元；地方金融机构配套贷款 20 万元；企业营业 6 后，利用企业实际缴付的所有税收中地方留存部分对企业进行 奖励，累计奖励不超过 15 万元。对新增就业岗位优先安排移 民的农畜产品深加工企业和产业化项目，在专项资金上予以重 点扶持。对吸纳移民就业的旅游项目，省财政在旅游发展专项 资金安排方面给予倾斜。 （五）社会保障政策。将扶贫生态移民全部纳入社会保险、 社会救助、低保等社会保障政策的覆盖范围，孤寡、智障等丧 失劳动能力的搬迁群体，由政府统一集中供养，解除扶贫生态 移民的后顾之忧，让搬迁群众搬得放心，住得舒心。 （六）教育政策。在学前教育、义务教育和高中教育阶段，扶 贫生态移民子女与当地居民子女享受同等受教育权利，学校不 得以任何理由拒收或收取其他附加费用；移民子女初、高中毕 业后未考入高中和大学的，可在市县职业学院接受职业技能教 育培训，并享受国家规定的免费政策，掌握 1 至 2 门实用技术 或职业技能，力争做到在家门口读书、在家门口就业。 （七）户籍政策。移民进城、进产业园区和中心集镇、旅游集 镇的，户籍实行属地管理，可转为非农业户 口。在户籍转迁中 免收一切费用。 （八）计划生育政策。移民迁移到城市的，5 年之内继续执行 在农村的计划生育政策和计划生育利益导 向政策。 （九）惠农政策。移民享受各级出台的各类优势特色产业扶 持优惠政策，享受迁入地的各项惠农补贴 政策，在原居住地享 有的退耕还林政策继续执行。 （十）金融财税政策。积极探索金融、财政、税收扶持移民政 策。充分利用国开行结对帮扶铜仁市的机遇，对每户移民搬迁 建房协调小额贷款 35 万元，期限 15 年，宽限 5 年，政府贴 息。移民搬迁建房免交耕地占用税，占用林地免收使用国有林 地补偿费、林木补偿费、安置补助费和积极向上争取减免收使 用林地应缴纳的森林植被恢复费，免收建房设计图纸费和建筑 7 行业管理费。村级扶贫互助资金优先覆盖生态移民新村。移民 创办微型小型企业的，按省里出台的“3 个 15 万” 政策优先扶持。 对于吸纳移民稳定就业多的企业，按照扶贫龙头企业的政策予 以扶持，地方税种和税收地方留成部分予以适当减免。企业用 于扶贫事业的捐赠，符合税法规定条件的，可按规定在所得税 税前扣除。 四、相关建议 （一）加强组织领导，坚定扶贫生态移民工作信心。扶贫生 态移民工作，要发挥党政的主导作用，加强对扶贫生态移民工 作的领导，在全县上下统一思想，团结一致，抓好全县的山地 扶贫的领导工作。扶贫开发是一项需要全社会参与，相关部门 密切协作的社会系统工程，县区能否如期完成确定的目标和任 务，在很大程度上取决于领导的重视、部门的协作、社会的帮 扶、资金的投入和产业的效益。一是继续坚持扶贫开发工作党 政“ 一把手” 负责制，各 级 党政领导要牢固 树立“抓扶贫生态开 发就是抓城镇化建设” 的 战略意识，真正把扶 贫生态开发放在 发展经济、构建和谐和稳定社会的首要地位，对贫困的状况、 扶贫的思路、开发的目标，要心中有数。明确责任，注重实效， 狠抓落实。二是坚持县扶贫开发领导小组统一领导，扶贫、卫 生、交通、水务、环保等相关部门积极配合，按“统一规划，集中 使用，用途不变，渠道不乱，各负其责，各记其功”的要求，整合 资源，多头并举，分工协作，促进扶贫开发整体效益的发挥。三 是要加强各县区协作，要树立信心，克服畏难情绪，全力做好 新阶段扶贫生态移民开发工作。四是加大整合资金资源上的力 8 度。保证扶贫生态移民资金专款专用基础上，注重有关行业资 金和社会帮扶资金及配套资金使用，加强和监督检查，提高扶 贫生态移民开发的综合效益，真正把扶贫开发工作落到实处。 （二）抓好整村整寨推进工作，积极探索适合县情的山地扶 贫生态移民模式，建立正确的山地农业发展观和思维观。按照 整村整寨搬迁优势，建议打破行政区域界线，促进县区区域内 贫困地区产业发展，在安置地建设生产基地，发展订单农业， 走产加销于一体的产业化道路，解决安置地农产品销售难和贫 困人口增收脱贫问题，同时要扶持民族特色旅游产业开发，开 展旅游产业扶贫，达到保护生态和解决脱贫的目的。铜仁是山 地、山区的生物多样性、文化多元性的极其重要的地区，山区 的发展内需极其巨大，具有现代经济的许多潜在优势，而山区 的灾害频繁，是公共安全与和谐社会建设的焦点，一句话，山 地关系着国家的未来。坚持产业结构优化，农业增效，农民增 收，龙头企业实力增强为目标，根据铜仁地区独特的物种资源 和自然气候，发展特色农业，调整结构增加收入仍有很大空间 。科学布局，合理规划，按照“区域化布局、规范化发展、市场化 经营、标准化生产” 的要求，结合铜仁资 源分布地域特点，在产 业化扶贫生态方向上，树立正确的山地农业发展观，制定并实 施县区的山区农业发展振兴规划，不仅关系到全地区山地的农 业振兴，更重要的是与我们地区的各个行业的振兴密不可分。 （三）加强学习和培训，提高干部队伍工作素质。大力加强扶 9 贫生态移民搬迁工作的学习和培训，是实施扶贫生态移民搬迁 工程的基础。一是加强干部培训,加强干部政治理论、业务知识 和法律法规学习，坚持培训、集中学习、现场考察与自学结合， 坚持理论与实践结合，不断提高干部队伍素质。二是加强制度 建设,进一步完善学习制度、工作制度、廉政制度等，使各项管 理工作规范化、制度化、法制化。三是加大实施贫困劳动力转 移培训力度。劳动力素质低，是造成县区贫困的主要原因。劳 动力做为特殊商品，其优势在于素质的提高。培训转移贫困劳 动力，是减少贫困农民，富裕农民，促进人与自然和谐，提高工 业化、市场化和城镇化水平的重大战略举措和有效途径。要突 出职业技能培训、劳务基础建设和组织输出三个重点，全力抓 好五个环节：1、摸清底数。根据县区农村劳动力变化情况，组 织人员逐村逐户摸底调整，动态掌握实数，做到村有薄、乡有 册、县有档，为有计划的安排培训，有序组织转移打下坚实基 础；2、建好基地。以县区的职业学校为中心，以乡镇劳务服务 站（各种培训站）为依托，以村为阵地三级转移培训网络，承担 不同的培训转移任务；3、提升能力。要加大投入，加强县职业 学校为基础地的培训师资、设备、实验、试习场所、食宿条件等 基础建设，进一步强化基地标准化建设和转移培训能力建设； 4、面向市场。以市场为导向，以技能培训为重点，以对外输出 为主攻方向，采取定点、定向、定单三种培训方式，开设所需的 多学科专业，加强培训转移的针对性和实效性；5、外输内转。 10 为加大转移就业力度，对外要采取“四推介” 的方式：既县政府 组织、网上推介，部门协作、合力推介，扩大关系、定单推介、 能人带动，社会推介。要注重政府职能转变，提供培训、转移、 就业一条龙服务。成立县区农民工维权领导小组，无偿为农民 工提供法律咨询及援助服务。允许土地合法流转、承包、转让、 入股并提供保护服务。对内要激活二、三产业市场，加强小城 镇开发建设，调整经济结构和产业结构，为推动县城经济的快 速发展注入活力。 （四）建立农村最低生活保障制度与扶贫生态开发政策有效 衔接制度。通过探索农村最低生活保障制度及扶 贫生态开发政 策的有效衔接，充分发挥农村低保制度和扶 贫开发政策的