事业单位改革法的法理念(定)

事业单位改革法的法理念 目 录 一、 事业单位的法律界定 （一）何谓事业单位 （二）事业单位的法律属性 （三）事业单位的法律特征 （四）事业单位的分类 二、 事业单位改革概述 （一）事业单位现状 （二）事业单位目前存在的问题 （三）事业单位改革的现有思路 三、 事业单位改革的法律分析 （一）事业单位改革与国有企业改革的比较 1、政策视角中的事业单位改革和国有企业改革 2、法律视角中的事业单位改革和国有企业改革 （二）事业单位改革的法律理念 1、建立并完善社会公益服务、公共产品提供体系 2、建立并完善事业单位监管法律体系 3、确立事业单位公益法人的具有充分独立性的法律主体地位 4、建立并完善事业单位法人治理结构 四、 事业单位改革的法律路径 （一）事业单位改革的国际视野 （二）我国事业单位改革的法律路径 2 五、 事业单位改革的法律前瞻 （一）制度建议 （三）主要法律问题的解决 摘要 事业单位改革年前发轫，成为目前社会关注的改革焦点。但是，对事业 单位的法律属性、事业单位的现状、事业单位改革与国有企业改革的异同、事 业单位改革面临的主要法律问题、事业单位改革的法律模式和路径选择、事业 单位改革的法律逻辑前景等等问题探讨尚未有人进行细致而深入的探讨。笔者 在本文中将从独特的法律视角考察上述问题，并将指出，事业单位改革必须在 实践的同时尽快制定相关法律，修订现有法律中冲突之处，使事业单位改革伊 始在法律的框架内进行。 关键词事业单位改革 国有企业改革 社会公益 法律思考 3 一、事业单位的法律界定 （一）何谓事业单位 “事业单位”是颇具中国特色的一个词语，狭义上（也是成文法意义上 1） ， 事业单位以实现社会公益为目的、由国家举办的社会服务组织；或者，其他组 织利用国有资产举办的，以实现社会公益为目的的社会活动组织。但法律条文 或者法学理论上的抽象概念并非与社会现实一一对应，这是因为法律概念一旦 完成书面形式表达后，其内涵和外延便相对固化，而社会生活却不断发展，词 语本身的外延甚至内涵也随着社会主体的认识和社会生活的变化而不断发展演 变。这也是成文法的局限性之一。 事业单位一词也是如此。虽然上面的狭义概念在内涵和外延上与 2004 年新 修订的法规中的界定完全一致，但是，即使是这部在几个月前新修订的法规也 并未完全反映社会生活中的现实情况，从某种意义上说，这仅是立法者基于某 种标准进行判断的选择结果。 从实然角度考察，现有事业单位显然在内涵和外延上远远大于上文中界定， 当然，上文界定的事业单位是否为应然角度的概念应另当别论。概念使用上的 差别主要体现在以下几个方面：一是现有事业单位设立主体并非限于国家，其 他社会主体如自然人、其他法人在履行了法定的程序后也是事业单位的设立主 体之一，如民办学校、民办医疗机构、民办体育机构等等。与此相关联，现有 事业单位的财产来源也并非仅限于国家投资或者其他组织利用国有资产两种形 式，民办事业单位是由除国家之外的其他社会主体利用非国有资产设立并运转 的。第三，现有事业单位并非完全是为了社会公益目的或者在设立之初虽然具 有公益目的但这种公益色彩随着社会的发展而逐步淡化，事实表明，现有事业 单位中具有经营性的、营利性的越来越多。最后，现有事业单位也并非完全是 从事社会服务的组织，其中不少事业单位行使的是行政职能，享有行政权利， 与社会其它主体是管理与被管理、监督与被监督的关系。实然角度的事业单位 构成了现在我们日常使用的广义上的概念。 1 事业单位登记管理暂行条例(2004 年修订) 第二条，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机 关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 4 国外一般学术文献中对与我国现有事业单位相近似的社会组织的常用术语 有：“代理机构” 、 “半官方机构” 、 “非部门公共实体” 、 “松散型公共实体” 、 “附属机构” 、 “自治政府实体”等等。但是研究表明，事业单位一词与上述术 语并非一一对应的关系 2。上述术语中与我国事业单位概念具有比较接近的词义 的是“代理机构” ，国际上使用的代理机构一词，既包括非政府单位的实体，也 包括非政府单位附属的实体 3，主要是提供服务的组织。 从法律角度看，民法通则中规定了事业单位法人，但是对事业单位法人的 法理探讨存在不足，这一点显然与先经济体制、后政治体制的改革开放程序步 骤有关，也与社会政治、法律、言论环境有关。对于事业单位的概念问题，在 下文的事业单位性质、特征、分类将进一步得到论述。 （二）事业单位的法律属性 对于事业单位的法律性质问题，目前的法律法规法显然确认其为法人，并 且属于与机关法人、企业法人、社会团体法人并立的法人类型，这一点，民法 通则 4和相关民法 5理论基本上不存在分歧。事业单位法人属于公益法人，这一 点在理论上也基本取得了共识。但并非在事业单位的法律属性认识上不存在任 何问题。 一是如何认识现有事业单位的法律属性，上文表明，现有事业单位中的一 部分享有行政权利、具有行政职能，在法律性质上应当属于机关法人；一部分 从事生产经营活动、具有营利性，在法律性质上应当属于企业法人；还有一部 分从事社会公益活动、从属于行政机关、不具有营利能力，符合法律规定的事 业单位法人性质。因此，如果从理论上对现有事业单位进行分类，则具有机关 法人性质的事业单位应属于公法人、非营利法人，具有企业法人性质的事业单 位应属于私法人、营利法人，还有一部分事业单位是公益法人。 二是如何认识公益法人的性质，换言之，事业单位在现有法律理论框架下 2 国家发改委事业单位改革研究课题组：分散化的公共治理第 3 页，中信出版社，2004 年 3 月版。 3 国家发改委事业单位改革研究课题组：分散化的公共治理第 153 页，中信出版社，2004 年 3 月版。 4 民法通则第五十条：有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、 社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核 准登记，取得法人资格。 5 魏振瀛主编：民法 ，北京大学出版社、高等教育出版社，2000 年版，第 74-79 页。 5 是私法人还是公法人。上文表明，现有事业单位既有具有私法人性质的企业法 人，也有属于公法人性质的机关法人，但问题是纯为公益法人性质的事业单位 是公法人还是私法人，这一点在认识上存在分歧。公法人与私法人是传统民法 的基本分类，前者是指以社会公共利益为目的，由国家或公共团体依公法所设 立的行使或分担国家权力或政府职能的法人；后者是指以私人利益为目的，由 私人依私法而设立的法人。从现状看，现有事业单位中以公益为目的设立、且 从事着社会公益性的活动的很难从传统法人分类中进行定位，如民办学校等民 办非营利性机构。 之所以提出公益法人的公法人和私法人属性区分，意义在于：一是诉讼方 式不同。对于公法人，因行使公共权力所生争执，依行政救济程序解决，或行 政复议或行政诉讼。对于私法人之间所生争执，依民事诉讼程序或仲裁程序解 决。二是损害赔偿依据不同。公法人及其职员因侵权行为所生损害，依国家赔 偿法或特别规定承担损害责任；私法人及其职员因侵权行为所生损害，依民法 规定承担损害赔偿责任 6。 对于与事业单位性质相近的社会组织的法律属性，国外的理论界和立法实 践在认识上也大相径庭。如它们可以由政府的行政部门组建，也可由立法部门 组建；它们可以在公法、私法或者两者共同的框架内行使职能；它们的工作人 员可以被视为公务员的一部分，也可以被认为是按普通劳动法雇佣的雇员 7。 笔者认为，从理论或者法律法规中对事业单位的定义看，事业单位应属于 公法人。理由是无论现有事业单位的事实属性如何，在设立之初，无不是以社 会公益目的为其设立的初衷；无论事业单位的附属于从中央到地方的各级政府 中那一层级、也无论是属于上述各级政府中的哪个部门，事业单位的建立都依 附于各级行政机关或其部门，在法律上常常以行政法为调整工具；同时，事业 单位的运行又常常以行政机关的文件和命令作为行为的依据，以完成行政机关 的命令或指示为义务。应当指出，虽然现有事业单位的类型非常复杂，但这是 社会发展后事业单位本身随着产生了分化，是计划经济向市场经济转型中原有 事业单位本身的分化，因此，笔者认为，事业单位理论上应当属于公益法人、 公法人。 6魏振瀛主编：民法 ，北京大学出版社、高等教育出版社，2000 年版，第 74-79 页。 7国家发改委事业单位改革研究课题组：分散化的公共治理第 5 页，中信出版社，2004 年 3 月版。 6 （三）事业单位的法律特征 A、公益性 事业单位作为社会公共产品的提供者，其设立的目的在于为社会提供公益性的 服务，而非营利，这一点与以营利为目的的企业法人有着本质的不同。从事业 单位义务看，也是在于是否适当的履行了为社会提供公益服务的职能。因此， 公益性是事业单位的本质特征。 C、授权性 企业的设立是依照出资人之间的协议，理论上只要不违反法律法规的强制性规 定，并经过登记注册，取得营业执照即可，属于核准备案制。与此不同，等事 业单位的设立采取的是法定制和批准制，其设立的依据国家法律法规规章的专 门性规定或者行政机关的文件批复，并且须经过国家工商行政管理部门批准。 D、独立性 改制前的事业单位具有一定的独立性，但是这种独立性由于事业单位与行政机 关之间存在着隶属关系而被大大的限制住了。改革后的事业单位，应成为独立 的法人，有自己独立的法人财产权，在法律法规授权范围内和合同约定的范围 内享有独立的法律权利，承担独立的法律责任。 E、专业性 事业单位为社会提供的常常是社会生活中某些专业领域的公共服务，具有较强 的专业性。事业单位人员素质较高，事业单位财产中，专利技术及非专利技术 等无形资产比重较大。 （四）事业单位的分类 以事业单位的职能和设立目的为标准，目前中国的事业单位通常可以分为 以下四类，即行政类、公益类及生产经营类：一是行政类，指承担政府职能为 政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证等类活动。 二是公益类，指承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的 是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公共事业服务相关的活动。三 7 是中介服务类，指承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要 从事的是咨询、协调一类的活动。四是生产经营类，指具有生产经营性质、从 事着生产经营活动的事业单位。 以设立、领导机构以及出资人的不同为标准，事业单位可以分为中央国家 机关及其部门所属的事业单位、地方各级国家机关及其部门所属的事业单位、 各类企业所属的事业单位、社会团体所属的事业单位。 以所有权性质为标准，则可以分为国有事业单位和民办事业单位。 以经费来源为标准，则可以分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位、 自负盈亏事业单位。差额拨款事业单位，由国家财政对事业单位经费不足部分 通过拨款弥补，又分三种，三七开、四六开、五五开。任何一个行业中都有全 额拨款。 二、事业单位改革概述 （一）事业单位的现状 从事业单位的行业分布来看，1999 年的数据表明，大部分事业单位的职工 从事公共卫生和教育工作，这两个部门加起来占所有事业单位总数的 60%左右。 其次是农业部门，主要是从事农业推广工作的职工，占职工总数的 11%；城市 公共设施的职工人数占 4%左右。交通、文化、新闻出版这些行业的事业单位的 职工人数相对较少；其他的职工包括比较广泛的宾馆、科研单位等等，职工有 500 多万人。事业单位职工总数 1999 年为 2800 多万，现在大家比较认可的数 字是 3000 万人左右 8。 从事业单位职工在各级政府部门的分布考察，事业单位的职工在各级政府 部门的分布情况。中央级的职工人数只有 8%。60%以上的事业单位职工都在县、 乡两级。 从 1982、1983 年开始的机构改革，以及后来进行的教育、卫生、科技体制 改革都涉及到事业单位改革，20 多年来，事业单位改革伴随着每个行业的改革 缓慢的推进。 8 黄佩华：“中国事业单位改革的一个经济学分析框架” ，载：比较第十二辑，第 17 页，中信出版社。 8 事业单位是一个庞大的体系，数量超过 130 万，拥有近 3000 亿国有资产， 其经费支出占政府财政支出的 30%以上 9。然而相对于事业单位所拥有的资源， 它对社会的贡献很不成比例。据统计，事业单位对中国 GDP 的贡献大概在 5%10%之间。 2001 年科、教、文、卫四大行业才占 5.1%。 “60%的人才， 13 的国有资产，国家预算开支的 13，贡献才是 5%10%，和企业的贡献 率没法比，其效率之低有目共睹 10。事业单位是全能政府时代的产物，政府包 办社会的代价是社会运营成本的高昂。 （二）目前事业单位及其改革存在的问题。 概括的看，现有事业单位存在的问题集中表现为：一是公益性不突出，偏 离了设立时的目标。二是所有权形式比较单一，绝对多数事业单位属于国有。 其中既有中央政府及其部门所有事业单位，也有地方政府及其部门所有事业单 位。三是事业单位性质与国家机关、企业混淆，界限不清，既有具有行政职权 的事业单位，也有具有营利性的事业单位。四是事业单位运行成本过高，效率 过低，人员队伍庞大、经费开支巨大。 从政策角度看，目前的事业单位和事业单位改革面临的主要障碍是缺乏宏 观政策的指导。 事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，是公共领域继国有企 业、政府机构改革之后的又一项重要改革。中国共产党第十六次代表大会提出 了“按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制”的要求。但是，目前国家 尚未对事业单位的改革制定统一的、具有指导性的政策，也没有一个统一的改 革方案和系统而统一的操作性规定，各个领域各个地方的改革在分头进行，国 家发改委对事业单位改革尚处于调查研究讨论阶段，具体政策出台尚需时日。 现有事业单位改革只能参照已经出台的相关国企改革的政策进行，如 1993 年中 共十四届三中全会关于建立社会主义市场经济若干问题的决定 、1999 年中 共十五届四中全会关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定 、2002 年 9 杨雪婷：“事业单位改革 上路遭遇困境” ，载：北京现代商报 ，2004 年 05 月 20 日。 10:林楚方，法伊莎：“事业单位改革：一场涉及 2900 万人变革拉开大幕” ，载：中国政治学 ， 2004 年 4 月 15 日。 9 中共十六大报告等；以及一些中央国家机关和地方政府发布的相关政策性文件 也是事业单位改革的政策依据，如 11杭州市人民政府关于市属事业单位改制 若干政策的意见等。但是，由于事业单位具有与国有企业不同的主体性质， 面临着不同的问题和改革发展方向，因此，国家确有必要对此出台一套具有宏 观指导性政策并制定相关的操作规范。 从法律视角考察，则事业单位与事业单位的改革存在和面临的主要问题是： 一是法学意义上的理论研究不足。相对于对国有企业的研究而言，我国理 论界对提供社会服务的、以社会公益为设立目的的事业单位的研究明显不足， 已经发表的一些研究成果也主要停留在政治学、经济学、社会学领域，法学视 角的研究基本上还是空白。虽然我国法学理论界对的行政法、刑法等公法的研 究以及对民法、公司法等私法的研究都取得了一定的研究成果，但是对于社会 公益事业的法学理论研究明显不足。社会公益事业中出现的纠纷往往是通过行 政手段或者行政诉讼或者民事诉讼的方式加以解决，而上述两种纠纷方式所依 据的实体性原则或规范通常是行政法原则和规范以及民法原则和规范，但由于 上述法律部门所遵循的法律原则和法律精神迥异，导致的权利保护意义上的法 律结果往往相去甚远。同时，社会公益活动中的主体其性质和地位显然不同于 行政法和民法，其确立的依据和遵循的原则与法律精神也与行政法和民法有着 明显差异，因此并不能有效的保护社会公益活动中相关各方主体的权益。如何 在理论上界定事业单位的法律主体地位、法律性质、法律权利义务、法律责任 等在理论上尚未形成共识。 二是相关立法严重不足，基本上处于空白状态。相对于企业、公司、行政 机关等社会活动主体而言，我国对规范社会公益活动、规制社会公共产品提供 的主体方面的立法建设尚处于空白状态。相关法律、法规、规章虽然对事业单 位改革过程中可能遇到的产权问题、债权债务问题、人事劳动问题作出了一般 性的规定，但是对公益型事业单位法人主体本身的法律性质、法律权利义务、 法人治理结构、监管体制、社会保障体制、法律责任、法律救济方式等尚未形 成一套明确、统一、衔接的规范性法律文件。而上述问题也正是事业单位改革 11 杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见(杭政200114 号) 。 10 不同于国有企业改革的主要问题。立法上的空白使事业单位改革的法律依据严 重不足，各地政府政策文件各言其是，自由裁量空间过大，可能出现国有资产 大量流失、造成新的社会分配不公。如杭州市人民政府关于市属事业单位改 制若干政策的意见规定 12， “凡具有面向市场能力的市属事业单位，都要积极 创造条件逐步改制为企业” 。但是，哪些或者哪类事业单位具有面向市场能力则 很难进行规范性的界定，需要逐个由有权机关进行主观判断，自由裁量空间很 大。 现有事业单位改革只能参照现有的法律体系进行操作。如民法通则 、 公司法 、 全民所有制工业企业法 、 中小企业促进法 、 破产法 、 劳动 法 、 工会法 、 行政许可法 、 行政法以及有关行政法规、规章，如 2004 年修订的事业单位登记管理暂行条例 、 国有资产评估管理办法 、 、 公司登 记管理条例 、 企业产权登记管理办法 、 国务院办公厅转发国务院国有资产 监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知 、 国有资产监督管理 条例 、企业国有产权转让管理暂行办法等进行。 三是事业单位改革的法律实践经验不足。在 2004 年三月份召开的由国家发 改委与世界银行共同主办的中国事业单位改革研讨会上，国家发改委有关负责 人的讲话表明，中国政府目前仅仅是“正在考虑和研究”对规模庞大的事业单 位进行改革，事业单位改革“是继国有企业改革、政府机构改革之后，中国面 临的又一项重要任务” 。也就是说，我国目前的事业单位改革处于初步实验、摸 索阶段，已经进行或正在进行改革试点的事业单位由于地位特殊、数量少、时 间短，改革效果尚未显现，没有现成可供借鉴的具有事业单位改革共性的法律 实践经验。 （三）事业单位改革现有思路 目前各级行政机关和相关媒体以及部分理论研究文章对事业单位改革的思 路探讨主要集中在如下几个方面： 一是分类进行事业单位的改革。对于事业单位改革分类进行各界存在基本 共识，但是在事业单位的具体类型划分和分类后改革方向的认识上存在分歧。 12 杭州市人民政府关于市属事业单位改制若干政策的意见 （杭政200114 号） 。 11 如山东省出台的关于推进事业单位改革的意见 ，对现有事业单位区分为行政 支持类、社会公益类、经营开发服务类三种类型 13； 而浙江绍兴在改革中将事 业单位分为生产经营型、社会中介型、技术服务型、行政执法型、公益性事业 型五类 14。山东的事业单位改革在上述三种类型基础上进行，对行政支持类单 位参照国家机关管理，改革后，行政支持类事业单位要依法设立，人员编制标 准由省统一制定；对社会公益类按照“区域覆盖”和就近服务的原则打破部门、 条块界限进行联合重组，扩大其在业务运营和用人、分配等方面的自主权，真 正确立其独立事业法人的地位，政府部门将主要是通过政策引导、依法监督、 重点管好其领导班子或法定代表人、监管其国有资产的保值增值等形式进行管 理，不再干预其日常事务；对经营开发类则必须按照事企分开的原则，实施改 企转制。浙江绍兴根据类型划分进行的改革思路是：生产经营型将全部转为企 业；社会中介型，在人、财、物等方面要与政府主管部门彻底挂钩，实现政事 分开，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体； 技术服务型，将加快社会化和企业化运作进程，推进非经营性资产向经营性资 产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化；行政执法型，如各 执法大队，要进行全面梳理，对应当由行政机关行使的权力要坚决收回，对企 业职能要进行分离；等等 15。 二是撤销、重组、出售、企业化改制、股份合作、行政化等都是不同类型 事业单位改革中备选的模式。如国家改革发展委员会有关负责人在介绍事业单 位改革的总的调整思路时指出 16，现有事业单位能够撤销的，在做好相关善后 工作的基础上坚决撤销；目前已从事大量市场经营活动、企业色彩比较浓重的 和公益性事务较少、可以改制为企业的，应明确转变为企业；其服务与市场经 营活动密切相关、承担着非沟通协调职能的，应明确转变为市场中介组织；对 现有由国家财政全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合，将其减少到 最必要的限度；不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招 13中国机构网改革信息事业单位改革动态正文 2004-05-31 15:10 14参考资料：“浙江事业单位改革启动 先从产权改革开刀” ，载 2004 年 6 月 3 日，中国机构网 15 参考资料：“浙江事业单位改革启动 先从产权改革开刀” ，载 2004 年 6 月 3 日，中国机构网改革信息 栏目事业单位改革动态专题。2001 年 2 月 7 日，绍兴市下发了关于深化市直事业单位改革的若干意见 。 16参考资料：“关于事业单位改革的思考” ， 作者：范恒山。载 2004 年 4 月 28 日中国机构网改革信息栏 目事业单位改革动态专题。 12 标拍卖的方式，让渡给其他投资者；目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应 明确转变为政府部门。 从浙江绍兴的改革政策看，国有资产、集体资产最大化地从生产经营型、社会 中介型事业单位退出，使职工的劳动关系得到最大限度的置换彻底剥离、进行 改制，并按照公司法规定，采取发起人制度，改制为具有独立法人资格的 有限责任公司，或其他独立的社会法人主体；技术服务型事业单位，要推进非 经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元 化，走集团化、产业化发展之路；对公益性事业单位如绍兴市第五人民医院， 则被绍兴民营企业绍兴咸亨集团以 3320 万元成功公开拍走，绍兴市第五人民医 院成为全国第一家产权公开拍卖的公立医院。 三是法人治理结构将发生变化。事业单位改革后，无论是改制为企业还是 继续作为公益性的事业单位而存在，都将建立新型的法人治理结构。如果改革 后的事业单位是由多元投资形成的，则可以参照企业建立董事会领导下的总经 理负责制度。如果仍然属于财政全额拨款的事业单位，将可能实行与现在事业 单位中对上级机关负责完全不同的理事会领导下的执行人日常负责的制度；执 行人由理事会向社会公开招聘选出，并负责事业单位的日常运营，向理事会负 责。理事会则由包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士通过竞争方 式选出。事业单位监管机构依据对全额拨款事业单位的具体评估状况，决定理 事会成员的更换和奖惩。从而形成事业单位监管机构、理事会和执行人相互间 的有效制衡机制。 四是人事劳动制度要重新确立。对于改革后继续存续的事业单位，要建立 竞争性的劳动人事制度、有效的激励和约束制度。取消事业单位的行政级别和 管理者的干部身份。全面实行管理者聘任制和全体职员竞争上岗、优胜劣汰的 制度。实行区别于政府部门的薪酬制度和奖励制度，根据事业单位完成任务的 总体情况和具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励和惩罚如山东省事业单位 改革后，对新进人员，除按照国家政策规定必须安置的外，一律面向社会公开 招聘；对不同类型事业单位的领导人员，将按照干部管理权限和规定程序，实 行直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种任用方式。等等。 13 三、事业单位改革的法律分析 事业单位改革作为改革开放事业的又一历史性重大步骤，与已经并正在进 行的国有企业改革在法律上既有相同之处，又存在着区别。 1、政策视角中的事业单位改革和国有企业改革 （1） 相同点 无论事业单位改革还是国有企业改革都是为了解放生产力、发展生产力， 改革经济基础和上层建筑中制约生产力发展的因素、使其适应生产力发展的需 要，这是改革政策的逻辑起点。 “转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权明晰、权责明确、 政企分开、管理科学的现代企业制度”是国有企业改革作为经济体制改革重要 内容之一的应有之义；“深化行政管理体制改革” 、 “按照政事分开原则，改革 事业单位管理体制”是事业单位改革作为政治体制改革的重要组成部分的指导 性目标。十一届三中全会以来中国共产党发布的关于经济体制改革和政治体制 改革相关政策性文件对与事业单位改革和国有企业改革具有同样的政策指导性. 中共十四大将社会主义市场经济作为我国经济体制改革的目标，这标志着 社会主义市场经济理论的初步形成。实行市场经济要求作为市场主体的企业是 具有自身经济利益的独立的经济实体，它以利润的最大化为直接目的，能够根 据市场价格提供的信号决定自身的经营方针和方向，在市场竞争中承担优胜劣 汰的后果。与此同时，权力集中、机构臃肿、政事不分、效率低下的行政管理 体制不能保障经济体制改革的深化进行，阻碍着市场经济的发展，政治体制改 革作为改革进程中不可缺少的组成部分，对其中的事业单位进行改革是政治体 制改革的应有内容。因此，无论是国有企业改革还是事业单位改革都是市场经 济的必然要求。事业单位改革与国有企业改革都是改革开放政策的重要组成部 分，事业单位改革是改革开放的进一步深化。 计划经济体制下的政府运用指令性计划，直接掌握、控制人财物资源，权利主要集中 在政府各级行政部门手中，所有经济活动都在计划规定的范围内进行，国有企业是政府的 工厂，事业单位既是政府的工厂，还是政府的直接指挥命令下的社会组织和与政府难以区 分的政策制定者或者政策的执行者，其弊端早已显现。一是政企不分、政事不分，政府对 企业统得过多过、事业单位完全依从附属于政府；二是忽视商品生产、价值规律和市场作 用、社会公益的供求规律；三是分配中的平均主义严重；四是经济形式、经营方式单一化。 国有企业改革和事业单位改革都是要通过改革分别使企业和事业单位独立于政府而成为真 14 正意义上的社会活动主体，同时使政府不得不转变职能。 无论是国有企业改革还是事业单位改革，都涉及到巨额的财产处置、大量 的债权债务关系转移、数千万人员的工作调整与安置，是社会财富和权利义务 的再分配，改革的深度、力度、范围都是不言而喻的，稍有不慎，便会影响到 社会的稳定。因此，对国有企业和事业单位改革都应当在进行深入细致的调查 研究的基础上，设计出一系列周全、稳妥、公平、合法的改革方案。以实现在 更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有 序的现代市场体系。同时，提高行政效率、降低行政成本，形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。 （2）不同点 国有企业改制是经济体制改革的核心内容之一，是对国有经济进行战略性 重组、调整和完善所有制结构、实行投资主体多元化、发展股份制经济和混合 所有制经济建立并完善现代企业法法人治理结构的经济体制改革政策的落实。 事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分，是按照精简、统一、效能 的原则和决策、执行、监督相协调的要求，推进政府机构改革，科学规范政府 部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现人员和编制的法定化，切实解 决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。 国有企业改制是否成功，应以国有企业在改制后是否建立并完善了现代企 业制度、是否建立并完善了企业法人治理结构、是否实现了政企分开、是否实 行了所有权与经营权分离、是否实现了国有资产保值增值以及国有企业在改制 后是否能够成为市场经济中具有活力的主体等为检验标准。事业单位改革是否 成功，以是否提高行政效率、降低行政成本，是否形成行为规范、运转协调、 公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是否为社会提供了更加有效的公共服务 产品、提高了社会公益水平为标准。 2、法律视角中的事业单位改革和国有企业改革 （1）从改革的法律依据看： 二者都是源于政策且都应止于法律，无论是国有企业改革还是事业单位改 革都是以政策为先导，再经过一段时间的实践检验后，纳入法律调整的范围。 党的政策是中国共产党在政治活动中为实现一定的目的而做出的政治决策，是 15 全党的意志的体现，可以主要由或者完全由原则性的规定组成，主要靠宣传教 育和党纪保证实施，只能适用于党内，具有宏观指导性和一定的灵活性，是调 整社会关系的重要方法之一。而法律作为国家意志的体现，是由立法机关依照 法定职权和程序制定的规则，必须面向社会公开，以对各种社会关系和利益关 系进行有效调节的规则为主、不能仅限于原则性规定，以国家强制力保证实施， 具有普遍的适用性，具有较高的稳定性。国有企业改革和事业单位的改革都肇 始于中国共产党的政策，其中国有企业在改革中不断积累经验，党的政策在经 过实践的检验后通过法定程序由法定的机关上升国家法律法规，并进一步通过 法律对国有企业改革进行调整和规治；而事业单位改革尚在发轫之初，党的政 策非常原则性缺乏具体指导意义，事业单位改革尚在实践摸索阶段，因此，目 前还难以通过法定程序、制定新的法律来进行规范。 具体的说，1988 年开始施行的全民所有制工业企业法 、1994 年开始施 行的公司法 、2003 年开始施行的中小企业促进法以及破产法 、 劳 动法 、 工会法和 1992 年发布的全民所有制工业企业转换经营机制条例 、 1991 年发布的国有资产评估管理办法 （2001 年关于改革国有资产评估行 政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见对前者进行了重大改革） 、 国 有企业监事会暂行条例 、1996 年发布的企业国有产权登记管理办法 、2003 年关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理 办法 （劳动和社会保障部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会） 、 关于 进一步明确国有大中型企业主辅分离辅业改制有关问题的通知 （国资委、财政 部、劳动保障部，国资分配200321 号） 、2003 年关于规范国有企业改制 工作的意见 （国办发200396 号） 、年企业国有资产监督管理暂行 条例 （国务院令第 378 号）等等法律法规和部委规章是国有企业改革的法律依 据，上述法律法规和规章对国有企业的法律属性、资产评估办法、人员分流安 置与补偿办法、国有资产的监管、国有企业的治理结构、改制可以采用的方式 方法等分别作出了具体的规定，使国有企业改革有法可依。虽然国家目前尚未 对事业单位改革制定具有针对性、专门性的法律法规，但国家已经颁布实施的 针对对国有企业改革的上述法律法规规章对事业单位改革中所面临的类似法律 问题无疑具有参照和指导意义。 16 （2）从改革前后法人地位演变过程看： 国有企业改革是法律主体的复位，事业单位改革是法律主体的分化和重新 界定。改制前的事业单位法人理论上属于公益法人，改革前的国有企业法人理 论上属于营利法人，但实际上二者都不是具有独立性的、法律实践意义上的法 人，二者在身份上从属于或者附属于政府或者政府部门，国家既是国有企业和 事业单位的出资人，也是国有企业和事业单位的实际经营者和最终的法律责任 承担者。改制后，在从形式上事业单位法人可能分化为机关法人、具有新型法 人治理结构的事业单位法人、建立现代企业制度的企业法人，其中既有公法人 也有私法人、既有公益法人也有营利法人；而改革后国有企业法人仍然属于企 业法人、营利法人。但是改革前的国有企业与改革后的国有独资公司或者国有 控股的股份公司或有限责任公司最本质区别在于企业本身的独立性发生了根本 的变化，政府不再是国有独资公司或者国有控股的股份公司或有限责任公司的 经营者，而是设立时的出资人、设立后的股东，行使的是国有资产出资人的权 利，企业也不再是附属于政府的工厂，而是享有法定且独立的权利义务并能独 立承担法律责任的法律主体；改革前的事业单位与改革后继续存续的事业单位 最本质的区别也在于二者之间作为事业单位法人的主体地位发生了根本的变化， 从附属于政府或者政府部门的仅具有非常有限的独立权利和义务的所谓事业单 位法人演变为依据法律法规授权或者政府及政府部门委托对监管单位、委托的 政府和政府部门、社会公众承担独立责任、享有更加广泛的权利和义务的法律 主体。 换言之，无论是事业单位改革还是国有企业改革，法律意义上的主体地位 的获得都是二者改革的基本目的之一，也是改革应当取得的基本成果。现代企 业制度、获得具有健全完善法人治理结构的企业法人地位是国有企业改革的应 有之义；对原有事业单位法人进行归类分化、对公益法人重新定位、建立并完 善事业单位法人治理结构、赋予事业单位法人法律意义上的独立性是事业单位 改革的基本出发点。 当然，改革还将导致原来的国有企业法人或者事业单位法人发生变更或者 注销的效力。国有企业改制后，如果国有企业仍以企业法人存在，则发生法人 （出资人）变更的效力；若国有企业改制后丧失其法人资格的，则发生法人注 17 销的效力。改制后应该变更或注销企业法人资格而不进行变更或注销登记，因 此而引起的纠纷的，司法解释明确规定人民法院应追加真正的责任承担主体 17。 事业单位改革过程中，对于能够部分撤销的事业单位，在做好相关善后工作的 基础上坚决撤销，则发生事业单位法人注销的效力；对于继续存在的事业单位， 由于出资人的变化则可能发生法人变更的效力；对于改制为企业的事业单位， 则发生事业单位法人注销并设立企业法人的效力。 （3）从改革前后出资人构成和地位看 国有企业和事业单位改革前，政府作为唯一出资人一直以企业和事业单位 所有者的身份对国有企业和事业单位从经理、领导人任命到生产销售、职工奖 金等日常经营管理等各项活动进行直接干预或者直接参与，没有明确区分作为 国有企业和事业事业单位的设立时的唯一出资人的权利与国有企业和事业单位 的法人财产权之间的差异。改革后，无论是国有独资公司、国有控股的股份公 司或者有限责任公司，还是继续由政府全额拨款的事业单位或者由政府与社会 其他主体共同出资提供设立和日常活动经费的事业单位以及完全由除政府之外 的社会主体出资设立并提供日常活动经费的事业单位，政府作为国家代表仅仅 可能是出资主体之一，而非唯一的出资主体，即由单一出资主体向出资主体多 元化演变（国有独资公司和国家全额拨款的事业单位除外） 。具体说，就是由国 家单一出资转向国家和公民、法人等民间资本共同出资，对于一般性、竞争性、 营利性的企业和行业，国有资产应通过股权转让的方式逐步退出，不再与民争 利。除一部分继续承担社会公益职能、为政府服务的必须由政府全额拨款的事 业单位外，其它事业单位或改制为企业并向其他社会投资主体开放或继续保留 事业单位法人性质但政府不再是唯一出资主体而向其他社会投资主体开放，因 此，改革后存续的事业单位的出资主体也将发生由国家单一出资转向国家和公 17最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定 （法释号） ， 第四条 国有企业依公司法整体改造为国有独资有限责任公司的，原企业的债务，由改造后的有限责任公 司承担。第五条 企业通过增资扩股或者转让部分产权，实现他人对企业的参股，将企业整体改造为有限 责任公司或者股份有限公司的，原企业债务由改造后的新设公司承担。第六条 企业以其部分财产和相应 债务与他人组建新公司，对所转移的债务债权人认可的，由新组建的公司承担民事责任；对所转移的债务 未通知债权人或者虽通知债权人，而债权人不予认可的，由原企业承担民事责任。原企业无力偿还债务， 债权人就此向新设公司主张债权的，新设公司在所接收的财产范围内与原企业承担连带民事责任。第七条 企业以其优质财产与他人组建新公司，而将债务留在原企业，债权人以新设公司和原企业作为共同被告提 起诉讼主张债权的，新设公司应当在所接收的财产范围内与原企业共同承担连带责任。 18 民、法人等民间资本共同出资的变化。 （4）从法人治理结构看 建立健全完善企业法人治理结构或者事业单位法人治理结构是国有企业或 者职业单位改革的主要目标之一。国有企业改革，就是要由政府控制下的厂长 （经理）负责制转变成股东会、董事会、监事会、经理层分权制衡的现代法人 治理结构，实现管理科学化，同时企业党组织、职工代表大会、工会发挥其应 有作用。事业单位改革的目的之一，一是要对改制为企业的事业单位，在总结 国有企业改革经验基础上，可以直接选择设立符合市场经济要求的、具有完善 的企业法人治理结构和现代企业制度的企业法人；二是要对仍然保留事业单位 法人性质的事业单位要建立新型的事业单位法人治理结构，要由政府控制下的 事业单位负责人负责制转变为由出资者、业内专家等代表人士组成的理事会领 导下的执行人日常负责制度；对于由多元投资形成的事业单位，也可以参照股 份公司的治理结构和制度设计，建立董事会领导下的总经理负责制度。形成事 业单位监管机构、理事会、执行人相互间的有效制衡机制。 （5）从债权债务和法律责任看 改革前的国有企业存在比较普遍的亏损，并有大量的债权债务有待清理。 债权形式主要是应收帐款，债务的主要形式是拖欠的银行到期贷款和利息、员 工工资、应该交纳的各项社会保障费用、应交纳的税款、应支付的煤水电汽以 及生产产品耗费的原材料费用等，法律责任主要表现为违反购销合同、贷款合 同、劳动合同的约定不履行或者迟延履行合同约定的义务所应当承担的违约责 任，权利、义务、责任主体在形式上是具体的国有企业，但最终承担者往往是 作为国家财产所有者代表的政府，作为国有财产出资人的权利义务责任与出资 后设立的法人的权利义务责任并没有明确的界定，政府与国有企业之间构成了 事实上的无限连带责任。因此，国有企业在主张权利时不积极、在履行义务时 不努力、在承担法律上的不利后果时不认真。国有企业改革后，作为国家财产 出资代表的政府将享有与其他社会主体出资人法律赋予和合同约定的同等的权 利并平等承担的义务和法律责任，具体而言，政府将只享有与股东相同的权利、 只以其出资额为限承担责任，而改革后的企业将独立履行法定和约定的义务并 以由出资人出资形成的法人财产独立承担责任。 19 改革前的事业单位大部分由作为国家代表的政府或者政府部门出资设立， 日常活动经费通常是政府财政全额或部分拨款、或者利用国有资产进行经营获 得营利构成。其债权主要形式是应当收取的事业性收费（多数具有行政合同性 质） 、经营过程中的合同债权（多数为民事合同） ，债务主要表现为因违反民事 合同以及少数事业单位违反劳动合同（如拖欠教师工资等）而产生的合同之债， 法律责任主要表现为违约责任但也可能产生侵权责任。相对而言，事业单位的 债务负担要小得多，这主要是由于事业单位的经费来源多数靠政府拨款，因而 比较稳定。但是，事业单位多数虽然具有法人地位，由于其承担责任的财产几 乎全部是由政府拨款或者利用国有资产营利构成，因此，事业单位的法律责任 事实上几乎全部是由国有资产和政府来承担的，责任主体在事实上具有同一性， 也是一种连带责任的表现。改革后，存续的事业单位的权利应来源于法律法规 的授权或者政府的具有委托合同性质的特别授权，义务内容则是根据授权或者 委托在委托授权的范围内向社会公众提供符合法律法规规定或者委托合同约定 的社会公益服务、从事社会公益活动。根据一般法理，事业单位在处理委托授 权事务时非因自己过错所造成的损失应由委托委托人承担赔偿责任。从形式上 看，虽然后者也是由政府来承担法律责任，但此种责任并非连带性的，而是以 受托人无过错为前提。 需要指出的是，国有企业和事业单位改革前后还存在债权债务继受的问题。 依改革或改制中的不同情况和当事人的约定，事业单位或国有企业的原有债务 一般由改革或改制后的事业单位或企业承担，例外的情况下，由企业的原出资 人（或资产管理人）或改制后企业资产的实际持有人承担 18。 （6）从改革前后法人财产形式和职工身份看 传统国有企业的资产规模比较大，资产形式以实物资产为主，无形资产 （改革前）相对于实物资产而言规模较小，实物资产中又以生产设备为主。事 业单位的资产形式除了实物资产外，无形资产如专利技术等相对较多。实物资 产中的实验设备比重偏大，当然也有附属工厂等。所以两者在改制中进行资产 评估的侧重点、评估方法都有所区别。 另外传统国有企业许多职工技术单一、年龄偏大、文化程度不高。改革前 18钱卫清：“国有企业改制：法律视角的审视与前瞻” ，载：国企改革法律报告第一卷。 20 属于国有企业的职工，企业中的厂长经理往往还具有国家公务员身份，签定的 是全民所有制劳动合同，分为无固定期限、有固定期限和临时劳动合同；改革 过程中，必然面对原国有企业与原具有国有企业职工身份的员工的劳动合同效 力、劳动合同解除或者变更以及身份身份转变等问题。事业单位改革前适用的 是与国家公务员相同或者参照公务员制度建立的人事干部制度，其中多数人员 视为公务员或者国家干部，事业单位改制为企业，则意味着原来具有的国家干 部身份和公务员身份的转变；同时，存续的事业单位因为改革也将变更或者解 除原来签定的聘用合同。因此，无论是事业单位还是国有企业在改革中都将面 对干部职工（或者工人）分流下岗、合同解除或者变更、经济补偿、社会保障 费用的缴纳等等法律问题。 （四）事业单位改革的法理念 1、建立并完善社会公益服务、公共产品提供体系 宏观上，事业单位的改革就是要改变以往社会公益服务和社会公共产品完 全是政府出资由政府直接提供或者由政府所属事业单位提供或者由政府支配下 的国有企业提供的单一供给、单一出资、单一政府义务责任形式，改变政府办 社会的成本高、效率低、质量差的状态。对具有市场前景的领域，通过资助、 委托、招标、转让、特许经营等多种形式引进竞争机制，使社会公益服务和社 会公共产品形成市场，以降低成本、提高效率和质量；对不具有市场前景的领 域，通过制定特别法形成稳定的政策性优惠，引进其他社会投资主体共同举办。 2、建立并完善事业单位监管法律体系 中观上，建立并完善社会公益服务和社会公共产品提供的监管体系。监管 对象以改革后作为社会公益活动和公共服务主流供应者的事业单位为主，同时 对依据法律或者委托合同从事社会公益活动和社会服务的其他社会组织；监管 前提是完善的法律法规体系，应当制定一部具有普通法性质的社会公益法，确 立社会公益法人和从事社会公益活动的自然人的主体资格、权利义务、法律责 任、监管体系、救济途径等，并以此为基础制定一系列的特别法对特定的社会 21 公益服务领域和公共产品作出具体的规定。使社会公益活动依法进行、事业单 位依法设立以及权利义务责任和救济程序法定化、监管有法可依。 建立完善的事业单位的管理监督机制，目标是最大限度地实现社会公益目 标，进而满足社会公众的最普遍的需求，实现社会公众的最大利益。 3、确立事业单位公益法人的具有充分独立性的法律主体地位 虽