中西行政决策观念之异同研究

目 录 一、行政决策概述1 （一） 、决策概念的阐释 1 （二）行政决策的特点4 （三）行政决策的类型4 、国家决策、地方决策、基层决策 4 、宏观决策和微观决策5 、确定型决策、风险型决策和不确定型决策5 、常规决策和非常规决策7 5、个人决策和集体决策8 、定性决策与定量决策8 、理性决策与非理性决策9 、初始决策与反馈决策9 、执行性决策和行政性决 策10 （四）行政决策过 程10 1情报活动阶 段11 2设计活动阶段拟定备选方 案14 3方案的评价、选择与修 - 1 - 正15 二、西方行政决策概 述19 三、西方行政决策基本方 法19 (一)渐进主义决策理论20 (二)系统决策理论21 (三)理性主义决策理论21 (四)团体决策理论22 四、西方行政决策对我们的启示23 (一)决策方法的科学性23 (二)注重决策过程的民主化24 (三)注重决策环境的法制保障24 (四)注重决策者的理性判断25 (五)注重决策延续的动态化25 (六)注重决策承接的连续性25 五、结束语25 参考文献 26 - 2 - 中西行政决策观念之异同研究 【内容摘要】本文概述行政决策的概念，当代西方公共行政决策的基本内 容，论述了公共行政决策的方法，包括理性主义决策理论、渐进主义决策理论、 最佳决策模型理论、系统决策理论、团体决策理论以及精英决策理论。得出对 我国公 共行政决策的启示，注重决策方法的科学化、决策过程的民主化、决策环境的 法制化、决策者的理性化、决策延续的动态化以及决策承接的连续性 关键词公共行政决策；有限理性；民主科学决策机制 一、行政决策概述 （一） 、决策概念的阐释 为了到达一定目标，采用一定的科学方法和手段，从两个以上 的方案中选择一个满意方案的分析判断过程，这就是决策。管理就 是决策的过程，通过分析、比较，在几个种选择的方案中选定最优 方案的过程 韩非子 孤愤中有句“智者决策于愚人”的语句；楚汉时代， - 3 - 韩信就战争战略问题提出过有名的“决策向东，争权天下”的思想。 决策作为现代管理学中的一个术语，首先出自于美国。英文表示为： Decision-making，意思就是作出决定或选择。今天，对决策概念的 界定不下上百种，但仍未形成统一的看法，诸多界定归纳起来，基 本有以下三种理解： 一是把决策看作是一个包括提出问题、确立目 标、设计和选择方案的过程。这是广义的理解。二是把决策看作是 从几种备选的行动方案中作出最终抉择，是决策者的拍板定案。这 是狭义的理解。三是认为决策是对不确定条件下发生的偶发事件所 做的处理决定。这类事件既无先例，又没有可遵循的规律，做出选 择要冒一定的风险。也就是说，只有冒一定的风险的选择才是决策。 这是对决策概念最狭义的理解。以上对决策概念的解释是从不同的 角度作出的，要科学地理解决策概念，有必要考察决策专家西蒙在 决策理论中对决策内涵的看法。 西蒙曾从主体行为选择的意义上界说决策概念。他认为，抉择 和决策是“两个可以互替的术语， ” 即决策是对未来行动方案的选 择。把决策看成对行动方案的选择是从最广泛的意义上理解决策， 它表现着决策在人类生活中的普遍性。人的任何有意识、有目的行 为的途径、方式不是单一的，往往是多样的，这就需要在多种可能 的情况下做出决定或选择。因而决策是人的行为的基本特征，只要 人们欲求组织和控制自己的行为，就必须进行决策。从这种意义上 说，大到国家的大政方针，小到个人的饮食起居，无一不包括对行 动方案的选择，也无一不需要进行决策。但是选择往往是在不同的 - 4 - 境况下通过不同的方式进行的，既可以能是条件反射、习惯反应或 本能反应的非理性行为，比如打字员在打字时不会为选哪个按键废 脑筋；司机在遇到紧急情况下会下意识地紧刹制动阀。选择也可能 是经过思考的理性的行为，是主体从需要出发，对以往的经验和拥 有的信息进行分析、判断，以致于经过构思行动方案并选择方案等 思维过程而做出的选择。显然，理性行为的决策应当是决策理论主 要研究的内容。从西蒙对决策概念的分析可以看出决策的如下涵义： 决策首先是一个过程，而不能仅仅理解为一瞬间的“拍板” 。如果没 有“拍板”前的一系列思维活动，选择就没有基础，即使做出决策， 也只能是主观武断。其次，决策的核心是选择，没有在多种方案中 “择一而行”的选择，谈不上决策。再次，决策过程可以是理性的， 也可以是非理性的。据此，决策就是指为实现一定目标对未来行动 方案的选择。 （二）行政决策的特点 行政决策特指国家行政机关工作人员在处理国家行政事务时， 为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和 方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量的有关信息的基础上， 对所要解决的问题或处理的事务，做出决定的过程，同时也有自身 的特点： 第一、决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于 其决策依据的是公共权威的意志，表现出一定的权威性。 第二、决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律，行 - 5 - 政决策主体只能根据自身的法律地位和法律关系，依照法定的决策 程序进行合理、合法的决策。 第三、决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家 与社会的公共事务，涉及社会生活的政治、经济、科技文化、外交、 国防等，决策涉及面之广，影响之大，是其它组织决策无法相比的。 第四、代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身 份制定和推行公共政策，这就决定了行政决策利益上的中立性，其 出发点和归宿都应指向公共利益，而不是倒向个别私利或受局部利 益的操纵。 第五、决策的非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标，都 有一个“应该如何”的问题。如果说企业决策以赢利为主要目标， 行政决策则是以追求公共利益最大化为目标。当然，非赢利性并不 是说行政决策无须考虑经济效益，而是在经济效益与社会效益之间 作权衡时，要始终把社会效益摆在首位。 第六、随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象 日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策既然决定 着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以， 行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易，有妥协，有针 锋相对的冲突甚至有战争。这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎 从事，不能轻举妄动。 （三）行政决策的类型 - 6 - 在行政决策活动中，由于行政决策主体、对象、条件、内容、 方式的多端变化，使得行政决策的类型可以有多种多样的角度和方 法来划分。将其归纳起来，主要有如下几种类型： 、国家决策、地方决策、基层决策 这是根据行政决策的层次不同所作的划分。国家决策又称高层 决策，是指中央政府一级国家行政机关处理国家事务或全国性问题 的决策。凡制定全国性统一的有关行政管理的方针、政策、行政管 理法规、处理全国性的对于国家具有战略意义以及其他只适宜中央 统一处理的行政管理问题，都由中央一级国家行政机关来作决策， 这类决策也可以称为总体决策。地方决策是指县以上各级地方政府 执行中央政府规定，处理地区事务或地区性问题所进行的决策。它 包括从县到省的地方决策，分别由省一级到县一级的国家行政机关 （包括同一级的民族自治地方机关）分别处理各自管辖范围内的地 方性行政管理问题。基层决策是指由乡、镇一级国家行政机关根据 法律规定在职权范围内所作的决策以上三种类型的决策具有统一性， 国家行政机关的决策具有法律上的最高地位，地方决策和基层决策 绝不能与之相违背。按决策层次划分也可分为高层决策、中层决策 和下层决策，但其运用范围比上述类型更为广泛也更为灵活。 、宏观决策和微观决策 这是从行政决策客体范围的角度而作的划分。宏观决策是指涉及 全国性问题或影响全局性问题及具有长远意义问题的决策，一般指 国家级决策，其特征是具有全局性、方向性和原则性。宏观决策关 - 7 - 系着整个国家经济的发展、政治的兴衰、民族的命运和前途等。微 观决策是指涉及到区域性或局部性具体问题的决策，一般指地方、 部门和基层单位的决策，具有枝节性、技术性和依附性，它同地区、 部门、系统、基层的联系最紧密。宏观决策与微观决策既有一定的 相对性，又有统属性。所谓相对性是指地方、部门的决策对国家级 决策来说是微观决策，但是，对于基层来说则是宏观决策。所谓其 统属性是指宏观决策对于微观决策具有指导性，微观决策对于宏观 决策具有依附性。按行政决策客观范围分类也可分为战略决策和战 术决策，其内容及适用范围与上述宏观决策和微观决策相同。 、确定型决策、风险型决策和不确定型决策 这是根据不同的行政决策条件和因素所作的划分。确定型决策 是指决策条件和决策因素可以确定，决策后果可以预料并可得到控 制的决策，比较容易判断和抉择的决策。例如，就一个单位向银行 借贷款来说，假如有甲、乙、丙三个银行愿意向该单位贷款但三 个银行的利息率不一样，甲银行的月利息为 10o，乙银行为 12o，丙银行为 14o。对于借贷者来说，一般要求利息率越低越 好。在这里影响决策的自然状态只有个，即已确定的不变的利息 率。对这类问题的解决，有一个确定结果，因而决策时可通过直接 比较各方案的结果进行决策。在这个例子中，该单位自然会选择甲 银行。确定型决策的条件和因素有四个：一是有明确的决策目标； 二是有一个确定的自然环境和条件；三是有两个以上的备选方案； 四是不同方案在确定状态下的损益值可以确定。风险型决策是指决 - 8 - 策条件、决策因素可以确定，但它不能控制决策的结果而要承担一 定风险的决策。风险型决策又称随机型决策或统计型决策，是指决 策者掌握各种自然状态的概率，但不知道未来究竟将出现哪种自然 状态，因而要冒一定风险来选择方案的决策。例如，某县从世界银 行得到一笔农业开发款项，这笔款项将主要用于林果基地的开发。 具体实施方案有两个：一是以生产苹果为主的方案，一是以生产雪 梨为主的方案。据市场预测，这两种水果几乎不存在同时畅销的可 能。在苹果畅销的情况下，采用第一方案可使当地人平均每年增收 800 元，采用第二方案则可能少增收 500 元。但在雪梨畅销的情况 下，采用第二方案可使当地人平均每年增收 900 元，采用第一方案 则可能少增收 600 元。估计苹果畅销的概率为 60，雪梨畅销的概 率为 40。这是一个典型的风险型决策问题，决策者无论采用第一 方案还是第二方案，都得承担一定风险(可能导致少增收。)它必须 具备五个条件：一是有明确的决策目标；二是有两个以上备选方案； 三是有多种不以人的意志为转移的客观条件或自然状态；四是不同 方案在不同客观条件下的损益值可根据以往的统计数据估算出来； 五是某种客观条件会在未来发生作用，这种作用虽无法肯定，但可 根据概率进行预测。风险型决策的准则是：最大可能准则； 期望 值准则； 局部试验准则； 随机应变准则。风险型决策的特点是： 后果具有风险性，但可以估算出发生的概率。不确定型决策是指决 策条件因素不确定，并且完全不能控制，决策后果难以预测及估算 的决策。非确定型决策所遵循的决策准则是“满意准则”而非“最 - 9 - 优准则” 。不确定型决策往往和处理重大的公共事务问题相联系。 为处理好这类决策问题，国外学者分别提出了不少原则，例如大中 取大原则（又称乐观原则） 、小中取大原则（又称悲观原则） 、大中 取小原则（又称最小遗憾原则） 、可能性原则（又称等概率原则） 等等。 、常规决策和非常规决策 这是根据行政决策问题类型不同所作的划分。常规性决策又称 例行决策或程序化决策，是指按既定程序和方法处理常规性或重复 性问题时的决策。对于一个相对稳定的行政机构，它一般总有一些 职责是所谓例行性事务，或者说它可以根据以往的经验，按照已确 定的有关程序、规定去处理那些经常出现的行政事务。常规性决策 的特点是具有方法和程序上的重复性，甚至定型化。常规决策属于 日常工作范围，所遇到的问题较易于处理并已形成了一套较固定有 效的步骤和方法。非常规性决策是指面对新的、首次遇到的或特别 复杂的问题无常规可循的决策，因此也称为非程序化决策。非常规 决策处理的问题不是例行性事务，而是具有偶然性、随机性的事件， 作出这种决策没有现成的规范和原则可以遵循，也没有既定的程序 和方法可以参照。因此，其特点是具有应变性或不定型性。非常规 性决策多出现于较高层的决策，它要求决策者具有较强的革新性与 创新性。 5、个人决策和集体决策 这是根据行政主体人数不同而划分的。根据我国行政管理领导 - 10 - 体制，其战略决策、总体决策多半是集体决策。集体决策是指由两 个以上的人以讨论、协商等方式作出的决策。集体决策集思广益， 可以避免个人决策容易出现的片面性，提高决策质量，但花费的时 间较长，效率较低。个人决策是指由一个人单独作出的决策。个人 决策迅速果断，对突发性紧急事件的处理比较合适。集体决策和个 人决策在决策的时间、速度、质量、责任性、认可程序、心理压力 等方面各有利弊，在实际过程中，采取哪种决策类型更好，这取决 于问题的类型、信息掌握的程度、决策成员的个人经验和技能及知 识差别等因素。它们分别与个人专制、个人负责制等不同的行政领 导体制有密切的关系。 、定性决策与定量决策 这是根据行政决策所运用的方法不同而划分的。定性决策指利 用政治原理、法律判断、政策分析等各种定性方法进行决策。定量 决策指利用运筹学、数量统计、系统分析、计算机技术等各种量化 方法进行的决策。在行政管理过程中，定性决策多用于制定政策、 法规、条例、规定等决策过程，而定量决策多用于制定计划、规划、 行动方案等决策过程。 、理性决策与非理性决策 这是依据行政决策者的思维反映模式不同而划分的。理性决策 论是以亚当斯密的古典经济学理论为基础，经边泌、密尔等功利 主义者发展，以及现代管理科学家概括总结出来的一种管理决策理 论。理性决策是指在作出决策之前，根据拟定的决策目标，收集充 - 11 - 分的信息，分析各种可能的选择，拟定多个决策方案，经过科学论 证，然后给予选择的决策过程。非理性决策是指在遇到疑难决策问 题难以作出决定时，决策者依据自己的猜测、习惯反应、条件反射、 本能反应等非理性的心理因素所作出的决策。任何决策过程都存在 这种非理性因素的影响，当这种非理性因素在选择过程中起主导作 用时，这个决策便是非理性决策。非理性决策在传统的政治结构中 是一种主要的决策方式。 、初始决策与反馈决策 这是根据行政决策时间的先后顺序不同而作的划分。初始决策 是在调查研究和主观预测基础上最初作出的决策。反馈决策是指在 初始决策已开始实施并对客观环境产生一定影响的情况下所作出的 决策。初始决策在实施的过程中，可能出现多种新情况及新问题， 因此，需要对初始决策进行跟踪反馈。根据反馈发现初始决策失误 ，可能危及目标的实现时，就要对初始决策作根本性的调整，然后 重新拟定决策方案，所拟定的方案不但要优于初始决策方案，而且 应是新方案中的最佳方案。反馈决策又称追踪决策，它主要是根据 已经变了的情况有针对性地采用，一般可分为局部调整型决策、大 修改型决策和改正型决策。 、执行性决策和行政性决策 这是根据行政决策的不同特点而划分的。执行性决策指单纯为 贯彻执行中央政府和上级机关的某种具体规定而进行的决策。行政 性决策是指在授权和管辖范围内综合管理社会公共事务所进行的决 - 12 - 策。执行性决策的特点是由权力结构和决策层次的等级制度决定的， 各级政府必须按中央政府和上级机关的指令性规定逐级作出决定并 向下传达贯彻。执行性决策的目标、内容、程序和步骤等等一般是 由中央政府或上级机关事先规定好的，必须按步就班地进行。行政 性决策的特点是由管理社会公共事务的行政权力决定的，各级政府 可以根据实际工作需要在没有上级指令性规定的情况下主动进行决 策，决策目标、内容、程序和步骤等可以自主安排。执行性决策在 集权制的情况下占主导地位，行政性决策则在分权制情况下占主导 地位。 （四）行政决策过程 自从西蒙首先把“过程” 观念引入决策研究之中后，许多管 理学者在决策理论研究中构建了各种决策过程的分析模型。迄今为 止，对决策过程所做的最有影响的分析模型，依然是西蒙提出的四 阶段论。 西蒙指出，如果把决策视为那种完成于瞬间的“拍板”定案，就对 决策作了歪曲的描绘。决策是一个完整的过程，它包括最后抉择之 前的复杂的了解、调查、分析以及抉择之后的评价。以此为前提， 西蒙提出了完整的决策过程所包括的四个主要阶段：（1）找出决策 的理由，即“情报活动” 。 （2）找到可能的行动方案，即“设计活动” 。 （3）在诸行动方案中进行选择，即“抉择活动” 。 （4）对已进行的 抉择进行评价，即“审查活动” 。显然，四阶段论从过程的角度为抉 - 13 - 择限定了相当严格的条件：只有以情报信息为基础、以多种方案为 前提、以审查修正为后续的抉择才谈得上是科学的决策。 四阶段论从整体上揭示了科学决策的过程序列，但是现实中的 决策活动比四阶段的递进循环要复杂得多。一方面，决策中的每一 个后续阶段都有对先前活动成果进行检验乃至修正的问题，这就使 决策阶段呈现出反复，通过这种反复，把决策中可能出现的失误抑 制在最初阶段上。另一方面，决策中的每个特定阶段又会产生新问 题，需要新的决策。虽然这些问题属该阶段问题中的次要问题，但 是这些次要问题又有各自的情报、设计和抉择阶段。这样，在决策 大的循环圈中包含小的循环圈，从而使决策阶段呈现相似嵌套的形 式。 尽管现实决策过程中存在着阶段性反复和过程嵌套现象，科学 决策过程从整体上看，依然是按四个阶段步步深入，其顺序不能颠 倒。因此，顺序讨论以上阶段是分析决策过程的基本方法。 1情报活动阶段 情报活动阶段是决策的起点。这一阶段包括着两个相互联系的 环节：发现问题和设计决策目标。发现问题就是要找出行政活动中 迫切需要缩小或消灭的现实状况与可能达到的状况之间的差距，即 找到制定行政决策的理由，否则谈不上决策。对决策主体来讲，期 望与现实之间总有数不清的差距，只有具有特殊规定性的差距才是 现实的决策问题。这些规定性主要有（1）非常规性。即决策问题首 先是指那些以往未遇到的、用常规办法无法消除的差距。比如信息 - 14 - 化引出的网络安全问题。一般来讲，当某一社会状况为多数社会成 员所关注并要求加以解决时，这个问题往往就成为需要决策的公共 问题，比如区域经济发展不平衡带来地区间的贫富差距拉大、人才 流失等影响到国家整体的发展，就成为需要通过制定相关政策加以 调节和解决的问题。 （2）指向性。决策问题是指那些急需解决又具 有一定求解目标的差距。如果一种差距并不为决策者迫切焦虑从而 也未提出解决目标，则不能构成现实的决策问题。生态平衡和环境 恶化的差距已成为全球性问题，但真正作为决策问题研究却不多， 因为许多国家的决策者仅从自身利益出发，找不到合适的解决目标。 第三，可解性。即决策问题是指那些具有解决条件的差距。那种不 具备解决条件的差距无法转化为决策问题。 发现问题的过程也是调查研究的过程，只有通过调查研究才能 界定和确认问题，才能弄清楚问题的范围、程度、特征、性质、产 生的原因、发展的趋势以及问题的社会价值和政治影响。决策问题 和原因找出后，就可根据客观需要和现实可能来初步确定决策目标。 所谓决策目标是决策者基于自身需要和社会提供的可能而设想 出的一种希望状态。目标是政策方案的灵魂。目标确定下来，既为 选择决策方案提供了衡量标准，又为控制决策的实施提供了依据。 确定行政决策目标，首先需要确定目标的层次。稍微复杂的决策问 题往往可分解为许多大大小小的目标，各目标之间相互影响、制约， 构成有层级结构的目标丛。纵向看，总目标由各分目标递阶分解为 - 15 - 不同层级，低层次的目标往往是实现总目标的手段。横向看，不同 层级又由相互独立的各分目标构成，分目标之间以一定的协调方式 保证上一层次总目标的实现。制定决策目标就是在综合分析各目标 相互关系的基础上，寻找目标结构的优化组和过程，它涉及到几个 主要的方法技术性问题：（1）目标归并。即通过目标归并减少单个 目标数目，以实现主要目标。由于决策目标的确立需要考虑多方面 因素，必然会提出一系列具体要求，这些具体目标不可能都以目标 形式出现，须进行适当归并。如明确各目标重要性差异，分清主次， 把主要的列为目标，次要的列为约束条件，将目标与约束加以区分； 剔除一些从属目标，合并一些目标以尽可能减少目标的数量，将分 散的目标容纳到目标函数之中。 （2）目标协调。归并后的目标难免 出现矛盾，发生冲突，需要以协调方式解决目标冲突。其具体途径 有：兼顾冲突各方需要，寻求冲突目标得以共存的条件，把决策目 标限制在这类条件允许的范围内。比如教育部门以科教兴国、发展 教育事业为目标，普及义务教育和发展高等教育两目标间就有冲突， 不能厚此薄彼，需要协调发展。按照轻重缓急程度排除引起冲突的 相对次要原因也是目标协调的方式。 （3）目标明确化。即目标要以 明确而无歧义的形式表达出来，以免引起争论。另外，决策目标包 括一定的数量概念、时间概念和约束条件，也有助于目标的明确化。 2设计活动阶段拟定备选方案 设计活动是决策的第二阶段，决策目标确定后，就要设计决策 - 16 - 方案，以实现这些目标。决策方案是基于对错综复杂的社会因素、 社会关系的分析而获得的实现决策目标的途径和办法。 任何备选方案都是由决策目标、环境参量和决策变量三个基本 部分构成。其中，决策目标由情报活动阶段确定，环境参量和决策 变量则由设计阶段给出。环境参量是指那些虽然影响决策目标实现， 但无法对之施加控制作用的因素，它对行为后果影响重大，需要充 分考虑。如对一项社会政策而言，文化价值观的变化是环境参量， 因为它直接影响政策的贯彻执行程度。决策变量指那些影响目标实 现而又可以对之施加控制作用的因素，如公共工程决策中涉及的资 金、技术、资源、士气等。因此，方案设计阶段的基本任务就是寻 找对可控因素的控制策略，以便在不同状态参量下，能保证决策目 标得以实现。 简单的决策问题，可以很快地设想出几个备选方案。复杂的决 策问题，拟定方案比较困难。设计备选方案的大体步骤是：（1）方 案酝酿。这是将决策目标与现实条件沟通联结的一种活动。它是从 决策目标出发，找出与实现决策目标有关的种种因素，从中分析中 相关性大和相关性小的因素，进而将相关性大的因素区分为可控因 素和不可控因素，最后把相关性大的可控因素确定为决策变量，把 相关性大的不可控因素确定为环境参量，从而为方案的构思设计提 供直接的基础。 （2）方案构思。这是综合考虑各种决策变量，以寻 找使决策目标得以实现的诸控制策略的活动。首先要通过对决策变 量数目和区间的不同选择和匹配，构造出多种可能的控制策略，进 - 17 - 而对各策略实现目标的程度加以粗略估计，优选出几种策略设想作 为方案成型的轮廓。方案构思只是从原则上探索方案的框架，而不 涉及方案的具体细节。 （3）方案的形成。即将构思出的若干方案胚 形转变为正式的备选方案的活动。方案形成的结果是为决策提供可 选择的方案，所以要注意备选方案数量适当，过多的备选方案会增 加评价选择的难度，所以应把精力集中在最有希望的若干方案雏形 上。要保证备选方案的详细、具体，从过程和结果两方面使之具体 化，如工作条件、内容和方式，以及方案产生的各种后果等，以便 使方案切实可行。 从方案酝酿、构思到形成的设计活动的每一步都离不开预测与 创新。任何方案设计都是为解决一定的问题，而问题千差万别，唯 有创新才能以特殊的反应方式解决特殊问题，而预测则为创新提供 现实依据，离开创新结果的支持，创新难免陷于主观随意性，在实 践中也很难获得成功。创新除了需要决策的设计者有广博的知识和 创造能力、创造精神之外还需要一些具体的方法和技术，在行政学 领域中，一般来讲，常用的决策方法主要有“头脑风暴法” （Brain storming） 、特尔斐法(Delphi)等。 3方案的评价、选择与修正 备选方案确定后就要进入方案选择阶段。抉择是一个过程，需 要通过对方案的评价而完成，而确定下来的方案不可能一次尽善尽 美，还要进一步对施行结果进一步评价，以期逐步修正完善。因此， 方案评价既是确定试行方案的前提，也是修正方案的前提。正是在 - 18 - 这个基础上，我们把方案的评价、选择、修正结合起来加以讨论。 任何评价都是活动结果与预测目的的比较，这种比较可以从不 同方面进行。从行政决策研究的角度看，真值性评价和价值性评价、 验前评价和验后评价是我们着重要研究的问题。 真值性评价和价值性评价是以评价尺度的不同设置作为区分的 标准。真值性评价是以方案是否符合客观事物及其规律作为标准， 来判定决策方案是否正确可靠，是否具有真理性的结论。真值性评 价以决策者之外的事物为评价尺度对决策方案所规定的活动和活动 结果进行的评价，所以评价尺度是外在的，其结果具有原则上的唯 一性，只要尊重事实，一般不会引起争论。如三峡工程建成后的发 电量、防洪排涝的能力等具有客观唯一性。 价值性评价是以决策者的需要作为评价尺度，对决策方案所规 定的过程及活动结果进行的评价，所得出的方案是否优越、合意等 结论。价值性评价尺度是内在的，可以因人而异，具有不同动机与 目的的人，即使面对同样的事实材料，也会“仁者见仁，智者见智” ， 很难对同一方案得出相同的评价结论，因而其评价结果是多元的。 价值性评价虽然受到决策者的价值观的影响，但是这并不是说行政 决策没有一个共同的、基本的价值尺度，其基本的价值尺度就是要 切实围绕和保证决策目标的实现。 可见，真值性评价的主要任务是审查方案是否符合客观规律， 而价值性评价主要审查方案是否满足主体需要，只有通过这两类评 价的备选方案才有被采用的基础，因此任何方案的抉择和修正始终 - 19 - 交织这两类评价进行。 验前评价和验后评价是以获取活动过程及结果的不同途径来划 分的。在选择试行方案过程中的评价是验前评价，在提出修正方案 过程中的评价属验后评价。由于验前评价是在决策付诸实施之前的 理论论证，没有直接的经验依据，因而具有两个明显特征：一是强 调预测；二是强调否证。只要方案中的逻辑关系合理严密，备选方 案就能够成立。而验后评价是以实践经验的形式肯定或否定决策方 案，因而一是强调经验，以经验材料为评价依据，而不必一定遵循 方案所设定的逻辑关系；二是强调证实，无论逻辑上多幺有理由的 结论，只要经验证明它未发生，就不能作为评价标准。显然，验后 评价无疑优于验前评价，具有排他性，即经验证明的结论可否认验 前证明肯定了的方案。验前评价和验后评价是相互结合的两类评价， 只有通过这两类评价，方案的修正与选择才能顺利进行。 评价决策方案，无论是验前评价还是验后评价，都是围绕决策 目标展开，不同的方案有其评价中的具体指标、要求，但是一般来 讲，评价的基本内容主要包括四个方面，这四个方面又交织着真值 性评价和价值性评价。第一，目标的可实现性和目标的价值权重。 目标的可实现性指备选方案能使目标得以实现的程度，这是方案评 价的首要内容，它包括分析方案依据的前提是否成立，方案展开过 程中是否具有合理性和稳定性等。能使决策目标全面实现的方案无 疑是优化方案或满意方案，反之则是无效方案。显然，确立目标的 实现程度属真值性评价。另外，在确立目标可实现性的过程中，还 - 20 - 要对相应目标赋予价值权重，将主要目标和次要目标区分开来，以 便使对目标可实现程度的评价围绕主要目标展开，才能对方案进行 取舍和修正。第二，实现目标的经济性及其效益权重。在保证目标 实现的前提下，消耗较小的方案无疑是优化方案。确定目标实现的 经济性属真值性评价，它需要对方案实行效益分析。但是在效益分 析中不可避免地渗透着决策者对效益的权重。效益既包括经济效益 也包括社会效益，行政决策始终应把社会效益放在首位。第三，实 现目标的可靠性和风险权重。前者指方案为目标实现所提供保障的 稳固程度。确定可靠性的评价属真值性评价，它往往采用故障分析 法。故障分析必然渗透决策者对风险问题的价值权重，并通过这种 风险权重使故障分析的结论与方案取舍的结论联系起来。第四，实 现目标所带来的负效应以及预后权重。对方案负效应及消除办法的 分析属真值性评价，要寻找方案实施后可能带来的各种影响，并对 各种影响的性质、内容、程度与规模进行分析，针对消极影响找出 合理有效的防范措施。在对负效应的评价中渗透着决策者在预后问 题上的考虑，如果决策者赋予预后以较高的价值权重，副作用大的 方案就可能落选，否则，副作用不会对方案的取舍起明显作用。 总之，决策目标能否全面、经济、可靠、无副作用的实现，是 方案评价应回答的主要问题。也是选择修正方案的依据。在决策方 案未实施的验前评价中，通过上述评价，完成方案的评价和选择。 在验后评价中，来检验方案的正确性、有效性、合理性和可行性， 以便及时修正决策方案或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误。 - 21 - 二、西方行政决策概述 狭义的公共行政决策是政府决策，是政府为了解决某一个或某 止匕问题而对相关的影响因素进行分析、选择和决定的行为。影响 公共行政决策的因素很多，包括决策者的个人偏好、决策环境、决 策机制、决策方法、决策过程和决策日的等。早期公共行政决策基 本遵循多数同意原则。随着社会发展和进步，公共行政决策方法越 来越多样化。不同的公共行政决策理论有不同的特点，理性主义决 策理论是追求社会效益最大化的决策结果，渐进主义决策理论是对 过去政策的补充和修改，最佳决策模型理论是建立在理性决策基础 上的多种模型最优选择的结果，系统决策理论是决策主体 参与系统综合协调的结果，团体决策理论是团体利益平衡的结果， 精英决策理论是精英偏好选择的最终结果。当代西方行政决策过程 越来越趋向于规范化和统一化。政府决策的过程基本步骤大致如此： 第一，决策准备阶段，包括决策咨询、政策列举和决策模拟等内容； 第二，决策进行阶段，包括决策对比、决策选择和决策立法等内容； 第三，决策反馈阶段，包括决策效果评价、决策修改阶段和修改方 案通过等内容。 三、西方行政决策基本方法 当代西方公共行政决策方法较多，在此仅从强调决策的实效性、 科学性、民主性和系统性等方面遴 选了六种当代西方公共行政决策的主要方法。 (-)渐进主义决策理论 - 22 - 林德布洛姆是渐进主义决策理论的代表人物，他提出渐进主义模式 的三种基本形式：连续的有限 比较型渐进主义、离散型的渐进主义和调试型的渐进主义。第一种 模式是针对少量不同内容进行的改革决策模式；第二种是对动态之 中的不同之处进行改革的决策模式；第三种是不同利益集团之间一 直处于相互协调中的模式，这种模式的特点在于并没有一个主要协 调者出现，只是不同利益集团之间的相互调试过程。渐进主义模式 采用的形式多数是不同利益集团之间相互妥协，通过协商、谈判等 形式达成基本的一致，因此该模式下的决策结果往往并不是绝对最 优决策结果，即并不是对各利益集团而言都极为满意的结果，却是 相对最优决策结果，以及经过妥协后达到的基本满意的状态。霍格 伍德把渐进主义模式的主要特点概括为五个方面，“1、在已经知道 现行的政策不能解决问题时，立法和行政管理者所采取的补救行动 将倾向于渐进主义。2、决策者明确，几乎没有一个问题时能够一 劳永逸地解决。 3、极少有政策是能够由某些个人，或者仅是一个机构所制订。 4、当所需制订的政策与决策参 与者的利益相关时，代表不同党派和利益群体的决策者不是鲁莽的 参与者，而是能够通过谈判、交易和妥协等方式相互做出调整。5、 在大多数多元化的民主国家中，寻求一致意见被认为是有价值的” _2。可见，渐进主义决策理论实现的决策结果一般是次优的结果。 渐进主义决策模式是一个能够有效地解决矛盾、冲突和争端的决策 - 23 - 模式，但是它最大的弊端是可能带来谁都不满意的结果。渐进主义 决策模式的结果带有很大的滞后性，模式本身就是一个漫长的决策 过程，相互谈判达成的又并非最优的结果，其间会有双倍甚至多倍 的时滞空间，不利于问题迅速解决，甚至可能带来新问题。 (二)系统决策理论 系统决策理论是一个重要的决策方法，它强调系统综合地看待问题、 解决问题。系统决策分为两 个方面，一方面是线性决策，一方面是综合动态决策，前者“注重 那些目标是由外界所决定的系统”_3 J，后者注重决策目标综合平 衡的效果。系统决策理论具有系统性、整合性、动态性和平衡性的 特点，会带来相对完善的决策效果。将系统决策理论的研究引入到 政府决策过程中来是一个广阔的研究和发展领域，系统决策理论最 大的优势在于能够有效地规避决策风险，降低决策压力，有效地均 衡决策力量。“运动设计对如何做，即彼此间在完成的程序、 时间、数量、规格标准、甚至方式方法等方面如何配合做出预先规 定或约定，从而使个人工作有所遵循，减 少行为的随意性和不确定性，也由于组织中每一个人创造了一个相 对稳定、能够预测、可以期待的工作环境，从而保证工作完成的质 量，并能提高效率”_ (三)理性主义决策理论 理性选择理论是新制度主义的研究方法之一，理性主义决策理论是 理性选择理论的应用和发展。 - 24 - 与经济学理论中理性人的假设相似，理性主义决策理论亦假设决策 者是理性的，其决策行为是从理性人的立场做出的理性行为。西蒙 是决策理论的代表人物，他在综合理性框架的基础上改进了理性决 策理论，加入了有限理性的思想。有限理性成为理性主义决策理论 受到批判的理由有三方面的原因。首先，决策者的偏好直接影响决 策的理性程度。尽管决策者的出发点应该是实现 公共利益，但是决策者本人作为理性人具有自利的本能，同时受到 成长环境、经济条件、教育背景以及政治态度等的影响，会做出带 有偏好的决策行为。其次，决策者能力有限。决策者作为个体存在 的能力是很有限的，对事务不可能做出完全正确的判断，对信息也 不可能非常全面地把握，受到现实条件、个人能力和外在环境等多 种因素的制约。最后，信息的不完全性使理性决策受到质疑。 (四)团体决策理论 团体决策理论的研究起源于集团理论的研究，主要的代表人物有本 特利、杜鲁门、达尔、麦康奈尔以及路威。本特利认为利益就是集 团，集团就是利益，二者不可分割。他建立了著名的趋向稳定 干扰反抗模式，强调了在稳定状态持续一段时间以后，某个群 体利益受到挤压，就会形成利益集团，产生反抗的行为，并且这种 反抗行为足够影响到决策。杜鲁门在他的政治过程一书中试图 运用这一模式来解释美国利益集团对政治过程和政府决策的影响。 达尔进一步解释了这一模式，指出美国社会大多数公民是不具有政 治倾向性的，但是非政治性和非冲突性的行为也能引发对政府决策 - 25 - 的影响，当他们的生存利益或者生活需要受到威胁的时候，他们转 向政治行动以避免所面临的危险，建立正式的利益集团，寻求支持 和同情以实现自身利益的需要。麦康奈尔更加重视精英在集团中的 作用，“更强调政府机构施惠于根深蒂固的利益集团的倾向”_5 J，并且认为集团总是坚持某一项政策或者把持某一机构以排挤其他 政策的影响和其他集团的干预。另一位学者路威更加注重政治的过 程，而不是更加注重政治的结果，他强调“抛弃利益集团自由主义 来诊断不健全的集团政治，以建立符合政府行动原则的框架” 6J。 奥尔森在集体行动的逻辑中探讨了集体行动的困境，对团体决 策进行了分析。 四、西方行政决策对我们的启示 通过对西方公共行政决策过程及方法的研究，结合完善我国民主 科学决策机制的客观需要， 得到了以下几点启示： (一) 决策方法的科学性 决策科学化不仅体现在决策方法上，也体现在决策过程中。用科学 的方法进行决策，是政府做出 正确决策的重要前提和基础。科学的决策方法需要统一客观的标准。 科学的决策方法包括正确地使用决策手段和决策工具，有效地使用 精确度较高的统计数据，科学地分析政策方案，做出理智的政策选 择。科学发展观是我国政府科学决策的指导思想。科学的发展观要 求政府做出正确的决策，提高政府行政效