“双代管”工作培训讲义

2008 年全县农村财会 人 员 培 训 工 作 资 料 “双代管”工作培训讲义 从去年 3 月底全县盛康现场会开始，农村财务“双代管”工作 已经在我县推行 将近一年时间了。在这一年时间里，各乡镇按照 全县统一安排部署，迅速行动，精心组织，认真开展了宣传发动、 财务清理、建立阵地、健全制度、签订协议、移交账款等活动，全 面完成了分村设帐，统一设户工作，乡镇农村会计服务中心挂牌 运行，整个“双代管”工作逐步走上了规范化、制度化轨道。 “双代管”工作的执行主体，应该由乡镇农村会计服务中心和 村级组织双方构成。但是目前有部分同志特别是相当一部分村会 计人员思想认识上存在着一种误区，他们认为：实行“双代管”后， 村里账务、资金都移交到了会计服务中心，村会计只是参与者甚 至是旁观者，可以不学业务、不做业务了，甚至连一些基本职责都 不用履行了，这种思想和行为势必影响和削弱村级财务管理工作。 因此，我们有必要在这 里就进一步加强财务管理，促进和规范 “双代管”工作，与我们各位村会计进行一下交流和探讨。 我主要讲以下几个方面问题： 一、充分认识实行村级财务“双代管”工作的必要性和重要 性 2 （一）正确认识“双代管”。 1、什么是村级财务“双代管”？ “双代管”制度是在村帐站审基础上建立起来的，是一种新的 管理形式，它的完整名称是村级资金、帐务委托乡镇代管（简称 “双代管”），它是规范和加强村级财务管理监督的一项重大举措， 是对村帐站审工作的深化和完善。这种管理办法是原有村帐站审 帐目管理的基础上，增加了资金管理的职能，在确保不改变村级 财务帐目和资金所有权的前提下，通过建立农村会计服务中心， 由服务中心代理村级资金和帐务，分村设帐核算收支，分村设户 存储管理资金，行使对村级集体经济的监督管理职能。实行“双代 管”，可以有效地加强会计监督职能，堵塞农村财务管理的漏洞， 从源头上预防和制止农村腐败现象的发生，有利于确保村级组织 的正常运转和基层政权的稳定。 2、“双代管”工作应坚持的基本原则。 一是核算主体不变的原则，实行“双代管”后，仍然是按村设 账，继续保持原有会计核算单位的独立性；二是资产资金所有权 不变的原则，村级组织的集体资金所有权、使用权、收益权、决策 权归原集体经济组织，债权债务仍由原村级组织清收，债权债务 关系不变；三是代管不越权的原则，村级收支与财务决策等行为 由村级组织自主决定，会计服务中心负责做好会计核算和资金使 用的日常监督工作，不能超越代理权限。 3 3、“双代管”工作与村民自治的关系。 农村财务“双代管”是以村民自治为前提，村民自治是以农村 财务“双代管”为保障的，二者是相辅相承、相互促进的。这种关系 从以下三个方面可以看出： （1）“双代管”是以充分尊重村民委员会的管理自主权为前提 的 实行农村财务“双代管”后，村民委员会仍然对集体资产和资 金坚持做到“四个不变”和“三个不准”。 “四个不变”即坚持村集体 资产资金所有权不变，集体资金使用权不变，集体财务审批权不 变，集体资产资金用途不变。 “三个不准”即集体资金不准平调，不 准借支挪用，不准为其他单位代交代扣各种税费。这一做法从根 本上维护了村民委员会对集体资产和资金所应有的权利。因此 “双代管”工作并不违背村民自治原则，不侵犯村委会自主权，以 “村民自治”为借口拒绝“双代管”是站不住脚的。 （2）“双代管”是以村级帐目、资金统一代理为主要管理形式 的 “双代管”内容一是帐目代管；二是资金代管。 “帐目代管”， 是指村集体发生的各项经济业务由村会计负责报账，乡镇农村会 计服务中心负责处理基本账务。 “资金代管”，是指对村集体所有 的资金由会计服务中心统一代管，使用时再按规定去支取。这一 形式充分体现了双层管理和两级管理的特点。在会计业务的处理 4 上，镇村两级合理分工，各负其责，统分结合，既有协作，又有分 工，相互制约，职权分明；在财务开支上，按照“双代管”规定的程 序，必须先经村主管财务领导审批，再经民主理财小级审核“过堂” 、最后公示上墙，等等，强化了村民“参与、知情、决策、监督”的权 力意识，提高了村民民主自治程度。这在目前村委会和村民自治 还不够规范和完善的情况下，能够更好地对村干部财务行为实行 事前监督，引导村民行使民主权利。 （3）“双代管”是以实施对村级财务的有效监控为根本目的 农村财务“双代管”，可以通过服务中心直接参与和实施对财 务管理的业务指导，检查和督促各项财务制度的贯彻执行，变原 来的事后控制为事前监督，其目的就是适应农村经济发展的新形 势，建立科学规范的财务运作机制，从财务管理体制上约束村干 部的经济行为，帮助村级组织理好帐管好钱，使集体资金取之合 理，用之得当，让群众放心，让干部省心，有力地推动村级财务管 理步入规范化、制度化轨道。 （二）为什么要实行村级财务“双代管”？ 简单地说，就是：上级文件有规定，基层情况有变化，形势发 展有要求。 早在 2003 年，省政府和省农业厅、监察厅就分别下发了鄂政 发200321 号文件、鄂 农经发（2003）37 号文件，对这项工作进行 了安排部署。近两年，中央纪委、监察部、财政部、农业部又以中 5 纪发200624 号文件发出了关于进一步规范乡村财务管理工作 的通知，省纪委、监察厅、农业厅以鄂纪发200710 号文件形式 再次对推行村级财务委托双代管工作提出了要求。 从推进农村改革发展，维护农村社会稳定的高度看，推行“双 代管”工作有以下几方面紧迫性。 第一，税费改革以来农村财务管理面临的新情况、新问题，要 求尽快推行“双代管”。农村税费改革以来，农村财务管理工作发 生了两大新的变化；一方面，收入来源渠道变小变窄，集体资金大 幅度减少，村级会计核算内容发生变化；另一方面，村级收入的实 现形式，由直接找群众收取变为财政转移支付，面对千家万户的 资金往来少了，与乡镇之间的资金结算频繁了。在这个变革过程 中，农村财务管理工作陆续暴露出了一些新的问题：一是农村财 务管理水平下滑。在农村税费改革和乡镇综合配套改革过程中， 由于乡镇机构精简及站所合并工作几经反复，村帐站审等规范化 管理工作受到很大影响，部分业务骨干被裁减，财务管理的质量 与效率有所滑坡。二是现行财务机制的弊端日益凸显。实行“双代 管”之前尽管我们在财务管理模式上进行了多次变革，但总没有 跳出“自用自管、团体监督”的模式，管而不严、监督乏力的弊端难 以消除，由于财务管理不顺，漏洞不少，有的村干部“栽”了，有的 村班子“瘫”了，有的村钱盘“化”了，造成干群关系紧张，群众上访 不断，影响着农村工作的正常开展，影响着农村稳定。村帐站审是 6 我们这几年比较成功的作法 ，但这一方式仍然存在着严重缺陷， 主要是它管虚不管实、管表不管里，对村级财务制约不够、监督乏 力，加之某些专项资金游离于财务管理部门监管范围之外，导致 资金使用违纪违规行为仍然时有发生，影响了农村社会稳定。前 两年我们有一个乡镇部分群众到省市上访，反遇庙子头电站土地 补偿专项资金被村干部挪用，就是一个很典型的例子。三是会计 队伍建设亟待加强。机构精简、村组合并、村委会换届等多种因素， 导致了会计队伍萎缩，人员变动频繁，水平参差不齐，加之税费改 革后，涉农培训工作经费严重不足，导致近几年无法正常开展农 村会计业务培训，新会计制度贯彻实施不到位，村组会计队伍特 别是新任会计业务素质无法提高，在很大程度上影响了农村财务 的规范化管理。有的村会计变换频繁，有的会计刚学会业务就被 随意撤换，出现会计长期不记帐、不交帐现象，影响了会计工作的 连续性，有的会计人员责任意识不强，造成帐帐不符；有的会计不 懂业务，也不钻业务，缺乏责任感，事业心，在其位，不谋其事，不 思进取，宁可长期当门外汉，混天度日，糊弄他人，甘当“三不会 计”，即不钻研业务，不履行职责，不坚持原则。老百姓形容他们 是：工作多年不会，打牌从不说累，一上桌就喝醉。不懂业务，就 干脆不设帐、不记帐，把五花八门的票据用报纸封成包，变成了名 副其实的“包包帐”，造成帐目不清，问题成堆；还有不少村不按新 会计制度要求设置会计科目，随意增加或减少原始凭证不规范， 7 村级财务失去有效监督。四是村级债务已经成为影响农村财务管 理质量、制约农村经济健康发展的重大障碍。一方面，因为管理不 严，乱开乱支，导致新增债务，另一方面，化债途径越来越少，空 间越来越窄，化债资金越来越难以筹措，有的村通过借新债来还 旧债，有的村甚至旧债未还再添新债，成为农村财务管理的最大 难题。五是农村财务管理运行中的一些具体问题不容忽视。从去 年我们对“双代管”工作的督办检查过程中，以及对全县 12 个村 的财务管理工作的调查中发现，不少村的村组财务公开不够规范， 民主理财流于形式，有的开支手续不够完善，暴露出不少漏洞，有 的村白条、便条支出现象十分普遍，有的村帐目记录不规范，会计 档案管理不善，村级财务制度执行不力，干部违纪违规行为突出。 财务收支计划形同虚设，超支现象严重；收钱不开正式收据，开支 没有正式发票；巧立名目，乱发乱支；非生产性开支过大，招待费 用多，出租车费用多，赶情送礼费用多；干部出差不填差旅报帐单， 基建工程无预算、无合同、无验收、无发票；多人收钱，多人管钱， 长时间不交帐、不结帐、不记帐等等，导致干部贪污、挪用、侵占 集体财务的违法违纪违规行为时有发生。再加上审计人员把关不 严，各种监管制度和监管措施没有发挥应的作用，等等，都直接影 响了农村财务管理质量。 （具体事例另行打印）这些问题，对农村财 务管理提出了新的要求。要求我们必须积极应对，改革创新，探索 完善与当前农村工作形势相适应的财务管理机制。 8 第二、巩固、提高村帐站审成果，要求在全县尽快推行“双代 管”。2000 年以来，我们积极探索，大胆实践，在各乡镇全面推行 了村帐站审这一村级财务管理新机制。这一工作的开展，使我们 乡镇农村财务管理工作的形式发生了三个变化：一是由过去的宏 观指导，变为具体把关；二是由过去的事后监督，变为事前介入； 三是由过去的检查督办，变为直接操作。通过几年的实践，取得了 一定的成效，为村级财务管理带来了五大变化：帐目管理由混变 清、收支往来由暗变明、非生产性开支由大变小、监督力度由弱变 强、会计人员素质由低变高。全县累计审计村级收支金额 4.93 亿 元，审减不合理开支 1267 万元，查处财务违纪案件 366 起，挽回 经济损失 336 万元。可以说村帐站审是比较适应当时实际的较为 有效的一种作法，不仅较为有效地维护了农村集体的利益，而且 增强了农村干部的廉洁意识和自我约束的能力，促进了农村稳定 和经济发展。但正如前面所说，它也有自己的严重缺陷，那就是管 虚不管实、管表不管里而导致制约能力不够、监督管理乏力的问 题，要改进它的不足，要巩固提高村帐站审成果，就必须进一步完 善机制。建立农村会计服务中心，实行农村财务“双代管”，正是对 村帐站审制度的深化和发展，是对村帐站审现有服务内容、管理 方式的补充和完善，是对其不足之处的改进，是适应新形势要求 而建立的农村财务管理新机制。 第三、外地经验和我县试点的作法，为实施“双代管”提供了 9 有益借鉴。前几年我们县在推行村帐站审的时候，省内有些地方 已经一步到位，全面推行了“双代管”制度。 湖北日报曾经报道， 2006 年，公安县率先在全省完成了村级财务“双代管”和农村财务 电算化工作，在促进农村源头治腐、监控村级债务化解、规范村级 财务管理等方面，都取得了明显效果，提高了农村财务管理水平， 盛康镇率先在我县推行了“双代管”，经过近两年的运作，也已经 显示出了积极效果，使村级财务更加透明，财务管理水平进一步 提高，农村基层干群关系得到融洽。县内外的实践经验都已经表 明，建立农村会计服务中心，推行农村财务“双代管”，实行钱帐统 管，把握源头，既可以降低村级核算成本，提高工作效率，又可以 最大限度地发挥财务管理部门的核算和监督作用，加大对村级集 体财务的监控力度，改变过去那种事后监督补漏和突击搞财务清 理的被动局面，从而从源头上堵住滋生腐败的漏洞，遏制村级债 务的膨胀，巩固税费改革的成果，赢得了广大群众的拥护。 二、明确程序，各司其职，确保“双代管”工作规范有序地 顺利推进 建立农村会计服务中心，实行“双代管”后，农村财务管理的 方式和运行程序发生了相应变化，县政府200633 号文件已经对 农村会计服务中心的职能、人员配备、帐户及科目设置，实行代管 后的业务运作以及应坚持的基本原则都作出了具体规定。 在这里我主要讲“三个明确”。 10 （一）明确镇村两级会计人员的职责范围和工作要点。 按照规定，会计服务中心配置总会计 1 名、总出纳 1 名、代理 会计若干名（根据辖区内村数和人员素质决定）， 中心接受村级组织委托，代管辖区内村级集体资金和会计核 算两项主要工作，并承担协助村组织搞好财务公开和提供会计信 息服务等工作。代理的业务范围包括：1、代理会计帐目。中心按会 计核算单位填制记帐凭证，编制财务会计报告，设置总帐、现金日 记帐、存款日记账和资产类、权益类、负债类等明细帐。2、代理财 务收支。统一代管村级原有的和今后发生的各项收入，以及村级 支出。3、代理会计档案。中心按核算单位分卷归档，统一保管村 级会计档案。4、代理会计信息业务。按照财务会计制度和上级业 务主管部门的要求，及时编报、提供真实完整的各类会计信息，以 保证上级业务监管和群众监督的需要。 总会计、总出纳、代理会计以及村报帐会计都有其各自的岗 位职责： 1、总会计的主要职责是负责审查、核对代理会计与中心、银 行（或信用社）的业务往来；汇总代理会计的财务月报、季报表，编 制年度财务收支预决算。每次集中办公后要及时写出财务分析和 资金运行报告，给领导当好参谋。 2、总出纳的主要职责是分村建立现金、银行存款帐，核算代 管现金和存款，负责各村的所有财务收支结算。每月定期与银行 11 （或信用社）和总会计核对帐目，达到帐实、帐款相符。 3、代理会计的主要职责是： 在总会计统一指导下，分村设置会计帐簿，核算与村报帐会 计的业务往来，认真审核原始凭证，做到合法合理，所有单据要经 有关领导审批、经办人签字，不得将无经手人签字、无领导审批的 单据自行入帐。编制各村财务月报、季报表，写出村财务分析及资 金运行报告，并及时反馈到村，督促村级财务公开。 4、村报帐会计的主要职责有： 每个村设报帐会计 1 名，业务量特别大的可以增设专业会计 12 名（即小级联片会计）。村会计人员必须具备一定的财务知识 和技能，坚持原则、办事公道，实行岗前培训，持证上岗。村报帐 会计除应做好出纳工作以外，还要负责编制本村财务计划、开展 财务分析、进行财务决算、原始凭证收集、定期报帐和明细帐登记； 还要负责做好农经统计工作，负责合同管理工作，搞好各类结算、 清理债权债务、定期公开财务、组织财产清查等日常财务管理工 作。按照要求和工作需要，村级会计还要负责现金日记帐、暂存款 （可供支配的备付金）帐、固定资产登记簿、农户往来备查簿（内部 往事明细帐）、一事一议筹劳登记簿的登记和备用现金存款的管 理等。其他帐簿根据实际需要进行设置。会计科目统一按照 2004 年新会计制度规定的科目设置，不能按照自己的想象随意增加或 减少。各村一律取消开户行（社）帐户，由中心统一在银行或信用 12 社开户，统一管理。会计人员的业务工作接受县乡业务部门的指 导、管理和考核，要积极参与上级业务部门组织的各种专业培训， 不断提高自身素质和业务水平。从以上可以看出我们村会计的责 任并没有因为实行“双代管”而减小或消失，我们肩负着与原来同 样重要的责任和任务，并且可以说，责任更重了。因为形势变了， 上级党委政府对我们的要求更严了，希望更大了。因此我们的各 位会计思想上一定要上紧发条，深化认识，加强学习，进一步提高 自己的政策水平、理论水平和业务工作的动力，尽快适应当前形 势的发展，为建设我们的社会主义新农村作出自己的贡献。 （二）明确“双代管”工作的六种特性，确保规范性和有效性。 1、资金进帐的及时性。乡（镇）服务中心要按村级年度收支计 划，确保当年村级收入的来源，收入实现的基本时间，及时编制收 入目录表，拟定各个时期可实现的收入，定点盘存村级报帐会计， 核查收入凭证，确保资金及时进入服务中心专户，防止漏收和资 金流失。 2、财务开支的民主性。对于村里的各项开支，要在充分考虑 村级经济实力和开支的合理性，由村委会提出申请，经村民主理 财小组核定，特别是大额开支要提前报乡（镇）审批后，方可支出， 确保提高资金使用效率，防止不切实际的投入和举债搞政绩工作 等行为的发生。 3、支出报帐的定时性。村级报帐会计要将经村分管财务领导 13 签字，村民主理财小组审核的原始支出凭证，及时进行整理归类， 按中心规定的报帐日及时结报支出，确保支出的真实性，防止拖 延时间报帐和虚列支出的问题出现。 4、业务核算的程序性。村报帐会计和乡（镇）中心代理会计要 严格执行帐前民主审核的结报程序、记账程序、算账程序和报账 程序，做到“一站式”结算，确保会计核算业务合法，防止结算环节 脱节和不畅。 5、防治腐败的必要性。 “双代管”从源头、环节上进行监控 ， 即做到事前控制、事中监督和事后审计，对村级的各项收支实行 主管财务领导支出一只笔审批，民主理财小级审核，乡（镇）中心 审计把关，财务公开群众监督，确保了各个层次、各个环节的有效 监督，防止村干部违法违纪行为的发生。 6、财务结果的公开性。服务中心督促各村对财务收支状况及 时进行公开，张榜公布，接受农民群众的监督，满足广大农民的知 情权，让农民群众参政、议政，确保及时公开，防止公开不彻底、 不全面和不真实的情况出现。 （三）明确“双代管”工作的一般操作程序。 各乡镇在将近一年的实践中，也已经摸索出了较为适应各自 实际特点的一套程序，我们要求只要在不违背大的原则和财经纪 律规定以及以下基本操作程序的前提下，各个地方的操作只要实 用、有效，都可以继续运行。我们将在今后的工作中进一步探讨总 14 结和逐步规范。 首先，要保证及时划转村级各项收入。各村要及时上交各项 收入，各项收入资金应在规定期限内上交到中心，由中心设立资 金专户，统一管理。禁止村级坐收坐支或私设小金库。乡镇财政所 应下拔的转移支付等款项也应及时归入专户，由中心监督使用。 其次要实行规范的报帐制度。中心根据各村实际情况测算， 核定各村每月备用金数额。备用金实行限额管理， （按照村级规模 和业务量，村备用金一般控制在 1000-2000 元）。备用金吸能用于 单位日常零星开支，不予支付往来欠款，不予结算在建工程（直接 与中心结算）。备用金额内资金的使用要取得合法的资金支付原 始凭证，要健全手续，禁止无据付款。超出备用金数额内的支出应 先做出项目计划，经服务中心审核，并报请乡镇政府批准。村级用 款后要及 时报帐。村 级专项用于村组干部报酬和办公经费，村内 兴办公益事业，无论使用“一事一议”筹资的资金，还是使用原有 的集体积累，一律由村委会提出预算，经村民代表会讨论通过后， 报中心审核， 由乡镇政府批准后实施。 在整个操作上要坚持以下基本程序： 一是报帐准备。这个阶段最重要的就是民主理财工作。每次 报帐前（也就是各个中心集中办公前），村报帐会计负责收集好本 村所发生的各种财务收支凭证，做好收支结算，填写报审书，以备 到服务中心缴纳收入，领取备用金等。首先，由村主管财务的领导 15 对具备各种要素、符合财务规范的支出票据进行审核， “一支笔”审 批后，再由村理财小组人员对原始凭证进行逐张逐项进行监督审 核，合理的开支经民主理财小组组长签字，并加盖村理财小组“准 予报帐”审核专章。对开支不合理的违规条据和手续不完备的条 据予以“注销”或返回责任人。村报帐会计根据各种收支票据，进 行分类整理、计算，填制收入、支出凭证，并结算好总额，核对好 库存现金，然后上报中心代理会计。 二是帐前审计和收支结算。集中办公报帐日，各村报帐会计 带齐所有通过经办人、主管财务领导、民主理财小组等审核签字 的收支原始凭证，集中上报到会计服务中心按报帐程序办理结算， 中心代理会计负责对各村上报的收支票据进行审核结算。看是否 履行了必要的报帐程序，手续是否齐全；审核是否按年度收支计 划和当月村申报支出款项目录表进行报帐。对符合要求的收入、 支出，代理会计要分类开出收入、支出结算凭证，填写收支明细表， 分别签字盖章。村报帐会计凭结算单与总出纳办理结算手续，提 取现金或转帐支票。对不符合要求的票证进行登记，填写处理意 见书，退回村处理；对违规违纪票证，应予以当场收缴，并下达审 计意见书进行处理。 三是帐务处理。代理会计将各村本月发生的一切收支单据按 要求整理归类，加总填制记帐凭证，进行会计核算，登记帐簿，编 制资产负债表、 科目余额表、 收支明细表等会计报表。根据会 16 计资料，进行会计分析，整理会计资料，分村归档整理。总会计负 责审核、核对代理会计与银行(信用社)的业务往来，汇总代理会计 的财务月报、季报表，编制年度财务收支预决算，并及时编写财务 分析报告和资金运行报告。所有会计资料进入微机管理。 四是财务公开。集中办公结束后，服务中心以村为单位，按村 务公开制度要求，由代理会计负责填写好各村财务收支情况公开 表，交由村报帐会计带回村，在村民代表会上口头公布，并在村财 务公开栏上墙公开，接受群众监督，收集群众反馈意见并进行处 理。代理会计和中心审计人员应加强跟踪检查，以确保按时公开、 真公开、全面公开。 三、目前“双代管”运行过程中主要问题和今后工作要求 我县“双代管”工作从 4 月份全面辅开，大部分乡镇服务中心 从 8 月份开始正式运行，半年来，农村财务管理体制逐步理顺，资 金管理使用日益规范， “双代管”已经初步显示出了较为明显的成 效，主要体现在三个方面： 一是解决了村级财务管理方面的多年遗留问题。原来因村级 财会人员变动频繁、财务移交不及时等导致的“多头帐”、 “包包帐” 现象时有发生，少数村组财务如同“一堆麻，剪不断、理还乱。特 别是一部分村干部退职后，因种种原因拒不交帐，致使有关村组 资金、资产、资源以及债权债务管理一直处于无序状态。实行“双 代管”后，通过财务清理、会计集中办公，及时结算，规范帐务，归 17 档保管，消灭了多年难以解决的遗留问题，理顺了财务关系，堵塞 了财务漏洞。南河镇仅在办理村级帐款移交过程中，专班人员就 办理了 7 位已退职会计的移交尾巴，累计核减各村抵库现金 76 万余元。 二是规范了村级资金管理。实行“双代管”后，要求村级资金 一律进入中心管理，实行收支两条线，把住了审核审批关口，改变 了过去自收自支行为，杜绝了白条、便条泛滥现象，堵塞了管理漏 洞。解决了过去村帐站审对村级财务管虚不管实、管表不管里而 导致的制约能力不够、监督管理乏力的问题，增强了对村级财务 的监控力度。截止去年年底，全县 10 个乡镇农村财务会计服务中 心共代管已经移交的村级资金 949.17 万元。通过审核把关，退回 各种不合格单据(包括不规范的白条、便条，不合理开支条据等) 726 张，涉及金额 10834 万元。 三是规范了村干部行为。村级财务“双代管”有效地控制了少 数村干部人人收钱、人人用钱、公款私存、借支挪用以及收入不报 帐或报帐不及时等违纪违规行为，规范了干部的经济活动，促进 了村级干部队伍的勤政廉政建设。同时， “双代管”工作使村级有了 理财帮手，财务管理更加有效，资金使用更加规范透明，消除了村 民群众的顾虑，还了干部一个清白，融洽了干群关系。 但在我们的工作检查和各乡镇反映的情况看，也还存在不少 问题，需要我们县、乡、村三方共同努力，及时解决。 18 一是村级干部思想认识还有待于进一步提高。少数村干部 （包括我们村会计）对“双代管”工作认识还下够高，态度还不够端 正。有的村干部没有正确理解上级文件精神，认识上存在偏差，认 为“双代管”削弱了村民自治能力和村干部权限，增加了不便，所 以，他们在村级收支结算上不积极，工作上不主动配合。 二是推行工作中的尾巴还有待于尽快清除。实行“双代管”， 全面掌握村级集体经济家底至关重要。实行帐款移交前，村级财 务清理工作如果不到位，集体经济家底没摸清，债权债务没理顺， 将给以后工作留下很大遗患。有的乡镇对村级财务清理工作的重 要性认识不够，没有按照全县统一要求严格把关，导致少数村清 理工作不彻底，程序不到位，走了过场。有的仅仅安排各村进行自 查，没有组织专班进村开展清理；有的村没有按照程序将清理结 果张榜公布，取得村民群众的确认；有的乡镇没有对清理工作开 展检查复核，就直接办理了帐款移交；有的乡镇还有少数村尚未 完成财务清理、帐款移交工作等；还有少数乡镇没有认识到推行 电算化对于提高会计工作效率和核算准确性以及实现规范化操作 的重要性，对会计服务中心硬件设施建设投入不够，没有按照要 求添置微机或配备安装会计软件，基础性工作尚有待加强，有的 代理会计业务素质达不到要求，有待进一步提高。 三是工作运行中出现的一些问题有待于研究解决。比较突出 的有两个方面：一个是票据管理亟需规范：从这一段时间的工作中 19 发现，村级组织在报帐时存在大量的不规范票据，比如村内小额 农建工等零星开支的正规票据难以取得，村级招待来客农户派饭 的开支票据难以规范；还有不少村在村级公益事业建设、工程项 目大额开支方面，长期习惯于搞私下协议，不经过正当途径圆票， 大量使用非正规票据，偷漏税费，以节省费用支出等等，都给“双 代管”工作增加了难题。有的村在票据被服务中心退回后，就长期 搁置不报帐，导致记帐不完整；有的村则通过其他途径，变相取得 正规发票，造成帐据失真，失去财务监管意义。另一个是村级坐收 坐支现象时有发生。有的村干部财经纪律意识淡薄，收支不及时 上帐；有的借口专款专用，搞帐外循环：部分山区村因收支数额小、 路途远，报帐不及时；还有因外单位拨款时搞代扣，使村级收入不 能足额缴入中心帐等等，导致坐收坐支行为在一定范围内存在， 影响了村级财务的规范管理。 四是服务中心工作中几个问题需要改进。第一是只管上面拨 款，不管村内收入（或未将村内收入全部纳入管理范围）。目前，村 级组织收入主要来自两个方面，一是国家财政下拨的转移支付资 金和有关补助资金；二是村内机动地、荒山、荒坡、荒地、堰塘等 资源发包、树木房屋场地和其他资产出租拍卖以及相关经营活动 取得的收入。特别是一些经济实力较强的城中村、城邻村，村内土 地征用、房屋、拍卖、门面出租以及其他经营活动收入还是比较可 观的，但有少数乡镇服务中心只管住了转移支付等上级下拨的资 20 金，而部分甚至全部村内收入游离于财务制度的监管和会计核算 之外。有的村还搞个“帐外帐”做个记录，有的干脆就成了小金库。 这种问题的存在为某些违法违规行为留下了方便，留下了隐患和 漏洞。 第二是管村不管组，使小组财务自由散漫。有部分乡镇还保 留有部分小组，并且小组还在发生经济业务。自“双代管”后，大部 分乡镇都只管了村级帐目和资金，但没有对小组的帐务采取措施， 造成对村民小组的财务指导和监督缺位、管理弱化，有可能成为 财务混乱的新漏洞，因此，要求在组帐村管的基础上，将组级帐目 和资金一并收归服务中心代为管理。 第三是备用金的留用和管理还有待完善。有的地方不给村留 备用金，由经办人垫钱办事，开支数量小还说得过去，开支大的显 然不合情理。而有的地方留得过多，将大量资金有效在报帐员手 中，增添了安全隐患和财务漏洞；有的地方因嫌麻烦，既不给村留 用备付金，也不督促村里上报收入，同时会计集中间隔期延长，虽 减少了结算业务工作量，但导致了坐收坐支行为的发生。削弱了 “双代管”工作的监管作用。因此，如何合理地留用管理备付金，有 待于进一步改进和完善。 第四是代理会计坐等业务，送啥记啥，与村形成“两张皮”。实 行“双代管”后，服务中心实行柜台式办公，相当一部分代理会计 基本上是坐在办公室等业务，只就村报帐员送来的票据进行审核 21 记帐，而不管与客观经济活动相符不相符，很少下到所代理的村 里去调查、去核实，难以全面掌握村组经济活动，主动了解集体收 支的真实情况，被“架空”于乡镇服务中心，仅仅成了记帐工具，难 以达到加强监管的目的。因此，应该强调代理会计与所代理村之 间的业务往来，加强对村组经济往事的定期盘点、检查以及财务 公开工作的督办落实。 对今后工作的几点建议 农村财务管理是整个农村经营管理工作的基础，是我们农经 干部和农村财会人员的看家本领和主要职责，希望大家借这次会 计培训的东风，在提高对“双代管”的认识的基础上，从以下几个 方面着手，进一步加大工作力度，确保“双代管”工作规范有序的 顺利推进，推动农村财务管理工作再上新台阶。 一是进一步提高基层干部对实行村级财务“双代管”工作的认 识。实行 “双代管” 是落实各级党委、政府有关文件精神的具体体 现，是规范和加强村级财务管理的一项重大举措，是加强农村基 层党风廉政建设的有力保障，事关农村社会和谐稳定发展的大局。 同时也是保护基层干部之举，是给群众明白、还干部清白之策。还 减轻了我们村会计的业务工作量，减少了不少麻烦。更重要的是， 实行“双代管”规范财务管理，是加强农村基层组织的迫切需要。 村级财务混乱必定导致村民人心涣散和村级班子瘫痪。村级班子 的战斗力强不强，在群众中威信高不高，很大程度上取决于村级 22 财务管理，是否民主，是否规范。实行“双代管”，把村级财务管好， 把有限的资金用在发展上，用在为群众办实事、办好事上，不仅会 赢得群众的拥护，还会增强班子团结，提高班子的凝聚力、战斗力。 因此，我们各级干部，特别是我们村组会计，要认真学习，认真领 会其深刻内涵，切实转变思想观念，切实增强做好村级财务工作 的紧迫感和责任感，端正态度，认真对待，积极主动地接受指导和 监督，支持和配合这一工作的深入开展。 二是进一步总结，及时纠正存在的各种问题。对于清理工作 走了过场的，特别是群众意见大的村要组织力量重新清理，清理 结束必须张榜公布，群众反映问题要及时查处落实；尚未完成服 务中心硬件设施建设的乡镇，要尽快落实微机和会计软件的配置、 安装工作，同时做好手工记帐工作，为推行会计电算化打下基础。 三是切实强化服务中心自身管理。通过建立农村会计服务中 心，农村财务管理工作已经被各级党委、政府提升到一个更重要 的位置。各级农村财务管理人员应把自己思想认识提升到相应的 高度，本着对党的事业、对人民利益负责的精神，爱岗敬业，严格 程序，严把审核关口。保证会计资料的真实完整，保证村级财务不 受侵犯，是会计法规、是党和人民赋予各级会计人员的神圣职责， 也是我们推行“双代管”的根本目的所在。为此我们会计服务中心 的工作人员特别是代理会计：一是要树立服务的思想，要谦虚谨 慎，把政府和村级组织的委托当成自己的责任，要在政策法规的 23 范围内为所代理的村提供高效优质服务；二是一定要坚持原则， 一身正气。对不合格不合理不合法的单据，予以坚决退回和纠正， 坚决杜绝代理工作中的“人情帐”、 “关系帐”的问题。凡经代理会计 审核入帐的经济业务，如果事后查出问题，应该承担连带责任，并 且承担必要的经济责任，应给予一定行政处分（调离工作岗位或 开除）；与当事人合作弄虚作假构成犯罪的，还要追究刑事责任， 切实增强服务中心工作人员的责任感，努力提高财务管理水平， 真正为村级集体、为村民群众当好家、理好财。 四是强化措施，不断提高财务管理水平。 借助全面实行“双代管”的契机，通过把好“五个关口”，推动 农村财务管理工作进一步制度化、规范化。 1、落实制度，把好源头关。 农村财务的规范化，不仅仅取决于会计管理模式，不是说推 行了“双代管”或者其他方式的管理方式，村级财务就理顺了，更 主要的是取决于有切实可行的监督机制作保障并落到实处。因此， 要本着自我管理、自我发展、自我完善的内在要求，建立健全一系 列内容具体、措施得力、切实可行的内部规章制度，重点抓好财务 收支制度、统一审批制度、财产物资管理等等制度的落实，让村级 一切经济活动都按照既定的章程和程序进行。其实，在各个不同 时期，我们都统一制定了不少制度，财务管理不好，往往就是制度 没执行好，没落实好，今后我们要坚决杜绝把村级财务管理制度 24 “写在本上，挂在墙上，讲在会上，就是不落实在行动上”的现象。 要让一切经济行为都按照政策法规和规章制度来进行，用制度来 约束人，把好财务收支的源头关；同时，建立健全岗位责任制以及 业务操作管理、会计档案管理等内部管理制度，规范操作行为，要 严格根据新会计制度的要求，形成体系完整、管理规范的会计管 理制度，从而杜绝账簿不健全，报账不及时，记账不规范的现象， 强化村级财务规范管理行为。 2、民主理财，把好收支关。民主理财工作是村组财务收支管 理第一关口，这一工作非常重要，各级党委、政府也非常重视。中 办发200632 号、中 纪发200630 号文件都对农村民主理财工作 提出了要求，农业部办公厅200719 号文件也就加强村集体经济 组织民主理财民主监督工作进行了安排，把民主理财民主监督工 作提升到建设社会主义新农村的高度，并要求结合村会计培训， 用三年左右的时间，对民主理财小组成员进行一遍培训，以提高 他们的政策水平、理财水平和工作热情。同时，我们都知道，民主 管理是建设社会主义新农村的基本要求、主要工作和重要标志 （社会主义新农村建设的五个内容是“生产发展、生活宽裕、乡风 文明、村容整洁、管理民主”），而民主理财又是村务公开、民主管 理的最主要和重要的内容。建设社会主义新农村，必须重视民主 理财工作。可以说，随着新农村建设步伐的加快，农民群众的民主 法制意识和参与村务管理的意识已经明显增强，对村级财务管理 25 提出了更高的要求。有关政策规定，民主理财小组成员应该由村 民会议或村民代表会议推选产生，村干部本人及其配偶、直系亲 属不得担任民主理财小组成员，这样，才能确保民主理财的公正 性和合理性，才能真正发挥民主理财作用，但我们有少数村内民 主理财小组里面有些啥人？基本上都是村组干部、亲朋好友，这 样的民主理财小组根本就不能叫民主，纯粹是糊弄人；有的理财 小组又找几个不懂政策、不懂业务或者根本就不热心财务管理、 不负责任的人员，当聋子耳朵，也起不到监督把关、维护集体利益 的作用。所以，我们必须重视民主理财活动，民主理财小组不健全 或没有认真开展活动的地方，一定要按要求、按规定建立健全理 财小组，认真履行监督职责，决不能搞形式主义。要知道老百姓的 参政意识越来越强，对政策掌握得越来越多，千万不要糊弄他们。 要通过民主理财，充分发挥群众监督的作用，把好这第一个关口， 禁止一切不符合规定的凭证上报到服务中心入帐，真正做到民主 决策、民主管理和民主监督。 3、强化监督，把好审计关。实行双代管后，乡镇服务中心要 加大农村审计工作的力度，既要搞好村干部的离任审计，有针对 性地进行专项审计，更要注重账前审计，严把入账关口，坚决将那 些不合理、不合法、不真实，违背财经纪律的凭证拒之账外，从而 杜绝贪污、侵占、挪用、挥霍浪费集体资财的现象。不仅要搞发账 前审计，严把入帐关口，还要抓好帐外审计，对未入帐的收入和虚 26 报、变相支出的审计，坚决制止“帐外帐”、和设“小金库”的违纪违 规行为，凡村级收入必须在规定时间内存入专户（一般都是在发 生收入的一周之内）。严禁坐支，平时零星开支，还是要实行备用 金限额管理制度。备用金每月至少结算一次。只有这样，才可能减 少坐收坐支行为；凡村级收入，都必须全部纳入服务中心管理，决 不能让某些收入诸如从外争取的资金、村集体资产资源出租、发 包收入、其他经营收入等等游离于监督管理之外，为某些违法违 规开支打开方便之门。否则， “双代管”这种监管形式就会遭到农民 群众的质疑，客观上还会充当某些违法违纪行为的保护伞，成为 一种“洗钱”的工具。本来实行“双代管”是为了加强收支管理，规 范村级经济行为。结果你却放弃了这种责任，对其行为不加限制， 让其坐收坐支，到了时候来履行个手续，没有起到监管的效果，反 倒给人一种“洗钱”的感觉。所以，必须加强审计，严格负责，坚决 要求村级收入及时全额上报，存入专户，并且真正推行备用金制 度，将村级所有收支项目都全部纳入管理范围，真正发挥“双代管” 作用。 4、财务公开，把好监督关。乡镇会计服务中心要负责督促、 并监督村级财务公开。根据有关规定，村级财务要每月或每季，按 照统一样式定期向群众公开，对专项或重点的财务活动，要及时 地逐笔逐项公开。代理会计要负责填报好各村的“财务收支公开 表”，由村委会在规定时间内上墙公布，有机会还要在村民会议或 27 村民代表会议上进行口头公布，自觉接受群众的监督。服务中心 要不定期检查各村公开情况，杜绝一些村不愿公开、不敢公开、不 全公开、不真公开的现象。财务公开是村务公开、民主管理的一个 重要方面、一项重要内容。民主理财小组是事前把关，财务公开是 事后监督；民主理财是少数代表行使广大村民的权利，财务公开 是让广大村民充分行使自己民主参与、民主监督的权利。这项工 作一定要认真开展，同样不能糊弄老百姓。近几年来有些村因财 务问题和反映村干部经济问题的上访，基本上都是因为村级财务 不公开而引