wto的边境调节税与反补贴

WTO 的边境调节税与反补贴 作者：那力 网友点击量: 1469 次 添加时间：2006-9-21 10:41:36 摘要：我国能源政策和法律的制定不能不考虑京都议定书和 WTO 下的边 境调节税和反补贴的影响问题。 京都议定书的实施要求采取各种遏制气候变 化的措施，而这些措施会对国际经济贸易产生多方面的影响。对国内产品征收 能源税会使其在国际市场上竞争力下降，而对进口产品征边境调节税可以抵消 其影响。但是由于 PPM 问题不能对产品生产过程中消耗掉的能源征税是个大 问题。可以使用补贴来遏止气候变化，但要注意使用的条件，如非专项性，透 明，目的合法，不对出口进行补贴等。 关键词：能源政策与法律 京都议定书 WTO 边境调节税 反补贴 导言: 能源的使用是文明的发展阶段的主要标志，农业文明时代的能源是人力，畜 力和植物（庄稼的秸杆，伐树） ，依靠肌肉的力量来从事农耕；工业文明时代主 要依靠把煤炭，石油等化石燃料转变为电能。我们所处的时代及对其文明的种 种命名，如环境文明。生态文明等等，但无论给它如何的名称，我们面临的是 严重的能源和资源短缺，严重的环境污染和生态破坏，这是有目共睹，不容质 疑的。我们讨论的能源政策和立法问题，必然在这样的全球背景和国际背景下 展开。人类活动导致的气候变化是我们当前最严重最紧迫的全球环境问题。 气候变化问题与能源问题及其政策直接相关。人们几百年来，特别是近百年 工业化以来对矿物能源的大规模使用，不仅造成了严重的资源短缺，而且造成 了贻害无穷的全球气候变化问题。气候变化将自然界、生物圈、社会和经济都 置于危险的境地和高度的风险中。 在气候变化面前发展中国家尤其脆弱，因为许多发展中国家处在受气候变化 影响最大风险最高的区域，而且与发达国家相比，发展中国家拥有的资源更少， 更难以适应气候变化带来的不利影响。国际社会对气候变化问题的反应主要是 通过了联合国气候变化框架公约及京都议定书 。力图将大气中温室气体 的浓度稳定在一个安全的水平，要求各国采取措施来缓解气候变化。 采取的遏止气候变化的主要措施是减少煤炭，石油等产生温室气体的化石能 源的使用，以减少温室气体的排放。为履行义务而采取的措施有重大的社会经 济意义和影响，其中对国际贸易的影响是显而易见的。 WTO 规定了经济全球化，市场一体化时代的国际法律框架，几乎整个国际贸 易都在其规则下运行。WTO 规则对京都议定书 的实施有重要影响，特别是 WTO 的边境调节税和反补贴问题影响很明显，我国在京都议定书下虽然不 承担减排义务，但我国已经入世，要承担在 WTO 下的义务。我国能源政策和 法律的制定，不能不考虑 WTO 规则对京都议定书的影响问题，以及 WTO 对我国能源政策的影响和制约问题。 一、 京都议定书的实施与 WTO 规则 国际社会基本上一致通过了联合国气候变化框架公约 ，然而，其后续协定 京都议定书却没有得到广泛的批准，特别是温室气体第一排放大国美国没 有批准,因为它不愿意承担减排义务, 这使议定书的效果大打折扣。但是，议定 书的许多缔约方已经为履行其义务实施了气候改善的政策和措施。 联合国气候 变化框架公约和京都议定书的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在一 个安全的水平。所有缔约方都有责任采取一定的措施和履行承诺的义务。 主要的义务是发达国家一般在 2008 年2012 年之间将排放量在 1990 年水 平的基础上至少降低 5%。不同的国家承担的减排量有所不同。 京都议定书 规定了三种机制：联合履行、清洁发展机制，国际排放权交易。这是京都议定 书谈判的重要成果，工业化国家可以使用这些机制来降低减排成本，实现减排 义务。 联合履行（JI）指附件 B 国家和公司在另一附件 B 国家投资温室气体减排项 目，可以获得一定量的减排额度（emission reduction units, ERUs） ，获得的减 排额可以算在本国的减排总量内。联合履行的项目包括以高效电厂取代一般火 力发电厂。实践中联合履行项目最可能发生在经济转型的附件 B 国家。 清洁发展机制指附件 B 缔约方在非附件 B 国家（主要是发展中国家）进行减 排量的项目。可以获得一定的核定减排量（certified emission reductions, CERs） ，可以用来实现附件 B 缔约方的排放限额义务。项目还可以协助东道国 缔约方获得可持续发展并对公约的最终目标做出贡献。 联合履行和清洁发展机制都是以项目为基础的，与联合履行项目不同的是， 从清洁发展机制中获得的额度可以适用于 2000 年甚至更以前的项目。造林和 再造林项目（所谓的碳汇项目）在第一个承诺期间段只能在有限的程度内获得 许可。现在投资正开始流向清洁发展机制和联合履行项目。理事会已经开始批 准各个项目的基线和监控方法，大量项目已经提交给理事会等待获得最终的批 准。 在国际排放权交易体系下，附件 B 国家可以在保持允许排放总量不变的条件 下相互转让一部分允许排放量（assigned amount units, AAUs） 。附件 B 缔约 方也可以从其他附件 B 国家处受让减排单位（ERUs） 、核证减排量（CERs） 或移除单位（RMUs） 。例如，可能瑞典减少的温室气体排放量足以允许其将 “过剩的允许排放量” 出售给发现减少排放、实现其承诺很困难的荷兰。排放权 交易只向附件 B 缔约方开放。缔约方也可以通过授权给公司这样的法律实体来 参与排放权交易。各国可以设立独立于京都议定书的区域性的或国内的排放交 易体系，这方面突出的例子是欧盟的排放交易体系。 气候变化问题的解决需要使用能源税，补贴和排放权交易等多种措施。其中 许多措施都与国际贸易有关。因此，在制定和实施与贸易有关的环境措施时， 需要考虑世界贸易组织（WTO）规则，考虑为实现京都议定书义务而采取的措 施同 WTO 规则之间的兼容性问题。这样，与贸易有关的气候措施可能进入多 边贸易协议的调整范围。 在补贴问题上，WTO 的 补贴与反补贴措施协议（SCM 协议） 很重要。我 们讨论的中心问题是：与贸易有关的气候措施能否与补贴与反补贴措施协议 保持一致，我们怎样能在反补贴协议允许的范围内，用好补贴措施，促进能源 政策的实施和保护我们在国际上的经济权益。在与碳税，能源税等相关的出口 边境调节税问题上，则要考虑 GATT 第 20 条，海虾-海龟案等判例，PPMs 规 则，绿色贸易壁垒等一系列问题。 二、遏制气候变化措施与边境调节税 （一）环境税的一般理论与实践 各国通过征收环境税保护环境节约能源的总趋势方兴未艾。但是征收环境税 的国家因为其产品价格高而在国际经济贸易中竞争力降低，这是极不合理的。 这个问题需要在 WTO 体制下进行国际协调。 一些国家要求通过环境税的国际 调整，来改变这种国际贸易关系中的不合理现象，落实京都议定书的呼声 日高。 GATT 中有关边境调节税的规定，是解决这个问题的重要途径。但是，在 WTO 体制下，通过边境调节税制度 ，只能对产品和产品中投入的材料征税，不 能对生产过程中消耗掉的能源征税，因其属于直接税和生产加工方法问题 （PPM ） ，这使问题得不到有效的解决。 从经济理论来说，环境问题是存在外部性之典型问题。如果环境资源使用仅 仅影响本国的居民，就只存在国内外部性，如果环境资源的使用出现了跨国界 的影响，就出现了国际外部性或称跨国界外部性。 自然资源和环境因为其价格低被过度使用，环境税就是为提高资源的使用价 格而设立的。征收环境税可以达到三个目的：（1 ）加入环境成本，提高产品价 格，以减少该产品和服务的消费量；（2）鼓励生产者发明可替代的生产方法和 对环境危害更小的产品；（3）实行污染者付费原则。 在环境税体系中，能源税及其相关税占居非常重要的地位。1997 年，欧盟 15 国环境税收入占整个国家税收收入的比例平均为 6.71%，其中能源和交通税 占的比例就高达 6.46%. 征收能源税的最初目的是为了增加财政收入，但日益 突出了其环境保护目的。其原因主要是在西方国家，能源消耗量巨大，由能源 的消耗而导致的污染非常严重，而且由此而产生的酸雨、全球变暖、气候变化 等现象已成为关注的焦点。通过征收能源税希望达到合理开发和节约利用能源、 提高能源利用率，加快发展可再生能源的目的。 在经济全球化，全球市场一体化的大背景下，征收环境税会影响到国家竞争 力，这是已经实行以及将要实行环境税的国家最关心的问题。它对各国能否施 行环境税，以及能否有规模，有力度地实行环境税，以及京都议定书的实施和 后续发展等一系列问题有重大影响。很多 OECD 国家如欧盟国家，日本都对化 石燃料中的碳含量征碳税，这使其有关产品的价格比不征这类税的美国相差很 大，例如重油价格与欧盟九国差 15%，电价差 30%以上。 这种差别引起了一 系列问题，包括经济问题（如竞争力下降）和环境问题（如污染转移） 。 解决这一问题有两种途径。一是国家之间可以相互合作，订立国际条约，在 条约中规定所有缔约国都对其生产者征收环境税。但是，现在看来不大可能实 现。二是对本国的生产者征收环境税的国家可以对进口的“相同产品”征收相似 的税费，以平衡价格，保持竞争。GATT/WTO 中的边境调节税制度是解决这个 问题的一个方法。原则上，GATT 允许成员国根据自己的环境政策，在国民待 遇的基础上， 对进口的相同产品征收特别的，以保护环境为目的环境税；允许 成员国对进口产品征收不超过对本国相同产品所征收的边境调节税。这显然有 利于保护成员国本国的环境。国内生产者为了扭转其产品在国际竞争中的成本 劣势，一般会极力主张本国政府对进口的相同产品征收相等的环境税收或者费 用。 使用贸易措施，对进口的高能源消耗产品征税，来惩治美国等拒不加入京都 议定书的国家，来扭转国际贸易中的不公平现象，来执行和落实京都议定书所 定的目标，减少二氧化碳等温室气体的排放，正在成为越来越强烈的要求和呼 声。环保主义团体，欧洲的高能源消耗产品的生产者对此尤其关心。欧洲议会 号召欧盟行动起来，防止美国等国家因为不参加京都议定书而取得贸易和 经济上的优势，与欧盟进行不正当竞争。 边境调节税（Border Tax Adjustment, BTA）可以追溯到 18 世纪，当时允许 各国在国际贸易中实行自己的国内征税体制，从而保证国际贸易的货物既不免 除税费又不被双重征税。BTA 允许：（1）对进口产品征收国内税， （2）免除 以出口为目的的国内产品的国内税。 （二）进口边境调节税对进口产品征收的边境调节税可以对以下项目征收： （1）产品税 ：对产品征收的环境税只要与 GATT 第 3 条中的国民待遇一致， 就可以征收。在美国超级基金案（Superfund）中，专家组指出，GATT“并没 有在不同政策目标的税收之间做出区别”，GATT 仅要求 “相同”的进口产品应与 国内产品征收同等的税费。而且这种国民待遇标准有一定的灵活性。在美国汽 车税案中，GATT 专家组确认了对进口汽车征收更高税费这一规定的合法性。 这似乎证明了只要其目的是为了保护环境，事实上（而不是法律上）歧视进口 产品也可以是正当的。然而，上诉机构对日本税案的裁决与对上案的裁决不同， 裁决认为，根据 GATT 第 3 条其征税的目的并不合法。 （2）投入（ input）税：也可说是材料税，是对转移到最终产品中的材料所征 收的环境税。美国.超级基金案（Superfund）说明了这个问题。专家组对此案 做出裁决：“如果对香水征税是因为香水中含有酒精，那么此税必须考虑酒精的 价值而不是香水的价值，即:要考虑其内部成分的价值而不是 整体价值”。被征 税的化学材料是用于生产最终产品的原料。对以体现在进口最终产品中的投入 所征收的环境税可以以 BTA 形式征收。这意味着 BTA 可以应用于制造进出口 冰箱的氟立昂（CFCs）和其他损耗臭氧层物质的征税。 （3）在 GATT/WTO 中，对产品征收资源使用税是有问题的，GATT 对在生产 过程中消耗掉的物质（如，电能）的 BTA 的规定是含糊的。GATT 第 3 条对此 没有规定，第 2 条（2 ） （ a）似乎排除了 BTA，因为它仅允许对第 3 条中的进 口产品和相同的国内产品的“成分，组成”征税，而没有考虑“在什么物质的帮助 下”才形成了这种产品。因此，很明显不能对进口产品征收能源税，因为能源已 经被消耗掉了，在生产过程中也没有完全转移到产品当中。 此外，根据 GATT 规则，边境调节税只包括产品税等间接税而不含直接税。 对资源使用征收的环境税费不属于间接税，因为不是对产品征收的，尽管它与 产品的制造有紧密联系。GATT 明确这些税费是直接税，不能作为 BTA 征收。 这个问题与近年来在 WTO 中争论得颇为激烈的 PPM（production process method 生产与加工方法）问题有关，也可以说本质上就是一个 PPM 问题。 而 PPM 的合法性虽然在海虾-海龟案中有所进展，但是并没有取得正式的合法 地位。而且，我们必须注意到，发展中国家对 PPM 问题尤其反感和反对，许 多著名 WTO 专家也指出了将 PPM 引入 WTO 的严重后果，但是，如果不能对 产品在生产和加工过程中消耗掉的能源征收边境调节税，边境调节税在执行 京都议定书中的作用就会大打折扣，甚至基本不起作用，因为高能源消耗 产品如钢铁等是发挥边境调节税在执行京都议定书中作用的主要目标。在生产 过程中被消耗掉的能源物质在税收上应该怎样对待和处理是关键问题。 京都议定书缔约国履行减少温室气体排放的义务很可能导致对碳化物及 其他能源征税。如果能源税这一提议在政策上被接受，那么许多利害关系都要 被考虑，比如对社会较贫困阶层的影响，税收收入如何使用，对国家的国际竞 争力的影响等。环境税在某种程度上会影响到国家竞争力，这是西方国家最关 心的问题之一。 为了缓和这方面的不利影响，各国已采取或正在考虑采取如下一些措施： （1）对特定行业、部门提供税收减免。如对能源密集型企业减免能源税或碳税， 以减轻这些行业的负担；（2）征收边境调整税。即对进口商品征收国内税和对 出口商品退还国内税，以抵消国内税对竞争力的影响；（3）提高税收门槛。如 对能源和水资源的初始消费提供免税，与此同时，提高一定消费水平之上的税 收；（4）返还税款 ；（5）改革营业税中能源成本的计算方法 ；（6）进行国 际协调等。 西方国家通过边境调节税建立新的贸易保护机制的企图也不容忽视，特别是 打着环境保护旗号的绿色非关税壁垒。20 世纪 80 年代以来，援用 GATT 第 20 条一般例外的次数大大增加，援用者基本为发达国家缔约方，西方国家以该条 为由采取的国内措施多数涉及环境与资源的保护。随着西方国家和发展中国家 环境税差异的加大，西方国家以该条为由在税收领域采取国内措施如征收边境 调整税、绿色反倾销税，对发展中国家高施加更大的压力的可能性也必将增加。 西方国家会积极利用现有的双边和多边机制，协调各国的税收差异，对低税率 国家施加压力，逐步缩小差距水平。 西方国家曾力主将环境问题纳入 WTO 谈判，希望在更广泛的范围协调这方 面的问题，环境税的差异可能会列入议事议程。因而，广大发展中国家面临的 压力和挑战将会增加。一旦欧盟和欧盟国家对美国出口产品征收边境调节税， 根据非歧视原则，也同样会对我国出口到欧盟国家的产品征税。我国企业和产 品的能耗高，效率低，按含碳量计算纳税可能要高于美国产品。价格会随之上 升。这可能对我国构成新的绿色壁垒，非常不利于我们的贸易和出口。这一点 我们也必须看到，在制定我国的能源和贸易政策和法律中也必须考虑到。 中国正融入世界经济的主流，西方国家环境税制的发展不可能不对我国产生 影响。中国也应充分利用环境税来保护环境，节约能源。目前中国并不存在纯 粹法律意义上的环境税，但是，中国的税收中已经包含了一些与环境资源有关 的税种。在中国现行税制下，自然资源税、消费税、城市土地税和耕地占有税 一般被认为是环境税。中国现行税制的“绿色化”程度不高，大部分税种的税目、 税基和税率选择大多没有从环境保护或可持续发展的角度来考虑。对一些与环 境“ 不友好 ”的产品（如高硫煤） ，没有利用税收手段或高税率手段来抑制它们的 需求，而那些与环境“友好”的产品（如清洁煤和集中供热）又没有享受税收优 惠政策。 （三）出口边境调节税 出口边境调节税是当本国实行气候税时使本国产品在国际市场保持竞争力的 一种手段。除了作为边境调节税的一种，受到 WTO 有关规则调整以外，还受 WTO 的反补贴协议（SCM）调整。反补贴协议要求退还或免除出口税与出口 表现无关。对例如增值税这样的间接税允许退税，只要退税额不大于国内生产 和销售类似产品时实际征收的税额。比如，假设退税额不大于在国内消费的类 似产品所实际征收的碳税，该产品在出口时其在国内生产中所消耗的化石燃料 所缴纳的碳税或能源税就可以退还。在出口时允许免除或退还在产品上征收的 气候税，假设税收调整并不过分，不构成出口补贴。 碳税和能源税这样的气候税，越来越多地被用来解决气候变化问题。各国出 于各种原因，可能以进口和出口调节税的形式实行边境调节。SCM 协议适用于 出口边境调节税。只要气候税的退税额不大于对在国内市场消费的相同产品所 征收的税额，就允许进行出口边境税收调节。但是，调整生产型（PPM）气候 税的情况就比较复杂，规则很模糊。生产型气候税涉及对产品生产过程投入的 生产资料所征收的气候税，适用于国内产品和类似的进口产品。但对并未以物 质形式出现在出口产品中的投入（主要是能源）实行出口边境税收调节（实际 上主要是退税） ，很可能与 WTO 补贴规则不一致。 根据 SCM 协议，与消费有关的出口边境调节税通常会被允许，而并未实质 性出现在最终产品中的投入有关的出口边境调节税存在争议，成员方可能为了 避免其相关的边境调节税措施在 WTO 争端解决机构被提起诉讼的现实的或可 能的风险，在征收气候税时往往比较谨慎和犹豫。 三、遏止气候变化措施与反补贴规则 与贸易有关的气候措施与 WTO 补贴规则之间存在兼容性问题。 补贴被定义为给予被补贴者利益的政府财政资助，补贴可以表现为对接受补 贴者的（产品的）任何形式的价格支持或收入支持。补贴是政府行为，补贴可 以作为经济激励措施，提高燃料和能源效率，可以作为限制温室气体排放的手 段。通过补贴，可以促进气候友好技术的使用和发展，促进可再生能源的消费， 刺激绿色电力生产以及转用热电联产技术等等。 为了履行遏止气候变化的义务，许多国家已经采用了与气候有关的补贴。有 些遏止气候变化的措施同 WTO 补贴规则有关。WTO 与补贴有关的主要规则是 补贴与反补贴措施协议（SCM 协议） ，它规定了补贴的合法使用和消除补贴 负面效应的方法。补贴协议的调整范围仅限于货物贸易。 补贴与反补贴措施协 议中区分了专项性补贴与非专项性补贴。 “专项性”指的是补贴明确地或隐含地 局限于某些企业或产业。专项性补贴被认为是歧视性的并扭曲贸易。非歧视性 补贴不针对特定的企业或产业，一般来讲，非专项性补贴是允许的。 另一种分类方法是将补贴分为禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。依靠出 口表现的出口补贴被认为是专项性的受到禁止的补贴。大多数其他专项性补贴 是可以诉讼的。不可诉补贴是不具有专项性的补贴，以及支持研究与开发、给 予不发达地区的和改善环境的补贴。只要不造成负面效应，可诉补贴不会受到 禁止。但如果该补贴确实造成了负面效应，在专门的调查程序结束后，如果发 现受到补贴的进口确实对国内生产相同产品的产业造成了损害，就可以追究其 责任，施加反补贴税。也可以在磋商结束后，向 WTO 争端解决机制提交申诉。 如果争端解决机构认为一项可诉补贴造成负面效应的事实存在，败诉方必须采 取适当的措施在六个月内消除补贴造成的负面效应。如果败诉方未能做到这一 点，争端解决机构可以授权遭受损害的当事方采取与判决中确定的负面效应相 匹配的对等措施。如果补贴的获得和数量有明确的标准或条件，不针对特定企 业，即有所谓的客观标准，则该补贴可以被看作是非专项性补贴。但是这种假 设和非专项性是可以挑战的，尤其是当补贴给其他成员方的利益造成了负面效 应时。 当补贴导致下列情况时，可以视为给其他成员的利益造成了负面效应： 对另一成员方的国内行业的损伤； 抵消或损害其他成员方根据 GATT 享 有的利益； 严重损害其他成员方的利益。 当另一成员方的相同产品 在本国、补贴国或第三国市场上受到歧视或严重损害时。 与 GATT 不同，SCM 协议有“相同产品”这个概念的定义。相同产品是指完全 相同的产品（与在审查中的产品在所有方面都相同） ，或者，如果这样的产品确 实不存在，则指与审查中的产品特征极为相似的产品。 WTO 补贴规则的目的是为成员方的国内产业提供一个公平竞争的平台。但是， WTO 补贴规则可能限制成员方使用与贸易有关的气候措施。例如，对排放许可 的分配就可能包含补贴，这可能导致排放权交易体系与 WTO 规则相冲突。适 当补贴（Subsidies proper）被工业化国家作为能源政策的工具而广泛使用。它 曾经为保护作为主要能源形式的化石燃料做出过贡献。然而取消对化石燃料的 补贴，可能并不足以使新技术和可再生能源变得有竞争力。在开始阶段，新技 术和可再生能源需要财政上的支持。补贴是最有力度，易行，易有效的办法。 SCM 协议不禁止气候补贴。但是如果气候补贴是专项性的，并给其他成员方 的利益造成了负面效应，这类的补贴也是可诉的。一项补贴的效果是很重要的。 遏止气候变化补贴不应损伤另一成员方的产业，导致另一成员方的利益受到严 重伤害，也不应抵消或损害其他成员方根据 GATT 享有的利益。 为了避免气候补贴受到挑战或质疑，以下几个问题也必须考虑到：首先，由 于禁止出口补贴，补贴计划适用的对象只能是国内的产业，而不应考虑补贴对 象的国外市场。这样做，保证补贴既不会被看作是专项性的，也不会被认为是 出口补贴。第二，补贴的潜在影响也需要考虑。不应该使来自外国的相同产品 遭受歧视。第三，补贴的使用必须透明。 协议要求成员方每两年将所有授予 的或维持的专项性补贴公布一次。还要求提交相关的细节信息，对其他成员方 提出补充细节的要求也必须予以答复。没有这类补贴的成员方应当将此情况通 知 WTO。不可诉补贴