20090618_银行业改革对城投公司发展的借鉴意义_大岳咨询

银行业改革对城投公司发展的借鉴意义 2009-06-18 城投公司出现伊始，被定位成地方城市建设的投融资平台，与金融业特别 是银行业一直保持了十分密切的关系。回顾银行业改革的历史和城投公司发展 所处的历史阶段，可以看到银行业改革对城投公司发展具有多方面的借鉴意义。 改革开放至今，中国商业银行历经 30 年变革，完成了从专业银行到商业银 行的转变。 从 1978 年经济体制改革开始到上世纪 90 年代初，中国的银行业受到高度 政府计划指令和经济体制探索阶段特征的影响，银行业市场化程度较低，大量 信贷资金投向政策性的领域，其中有一部分在地方政府的干预下投向城建领域。 1993 年 11 月，党的十四届三中全会出台了中共中央关于建立社会主义 市场经济体制若干问题的决定 ，提出加快金融体制改革，以创建真正的银行为 指导思想，通过建立政策性金融体系推进国有专业银行向商业银行进行转化。 1995 年八届人大三次会议通过了中华人民共和国商业银行法 ，确立了产权 清晰、权责明确、政企分开、建立完整的体系和流程并长期强化持续的改革目 标，为四大国有专业银行转型为真正的商业银行发展订立了更加明确的规则导 向。 在各种规则被明确后，银行的旧有历史问题暴露得更加明显，截至 2002 年 底，四大国有商业银行按五级分类口径的不良资产余额高达 1.6 万亿元左右， 平均比例占到 25%。不良资产的形成原因比较复杂，主要可以概括为三方面： 一是政策因素，包括原有投资体制的弊端，地方政府对银行的行政干扰等；二 是银行因素，银行自身的产权，公司治理结构和经营管理不善，损害了国有银 行的资产质量；三是企业因素，包括投资决策失误造成的亏损、改制过程中银 行债务的悬空和逃废等。从本质上看，国有商业银行的不良资产主要是由于对 国有企业发放的带有隐性财政补贴性质的贷款造成的，这与城投公司经过多年 发展后形成的大量没有能力偿还的债务在根源上具有高度相似性。 1998 年至 2004 年间，我国通过成立资产管理公司剥离了银行业不良资产， 财政部发行特别国债及注资等方式，提高了银行的资本充足率，使其满足了银 行股份制改革、资本充足率和上市的要求。主要商业银行纷纷进行了财务重组 与公开上市等股份制改革，银行业的市场化程度越来越高。 回顾银行业改革历史，我们把过去的一系列改革行为抽象成两点特征：一 是银行的坏账剥离和国家的注资行为以及逐步用银行利润积累消化不良资产， 在一定程度上承认了改革探索过程中由于体制不清造成的损失；二是通过建立 市场化规则，推动银行从政企不分的体制中分离出来。 从银行业与地方政府城建体制的关系可以发现与城投公司有几点非常相似， 为城投公司的改革提供了借鉴： 一是在银行业建立相对清晰的商业机制前，受到地方政府的行政干预，资 金投向了许多不具有效益的项目。建立相对清晰的商业模式后，地方政府对地 方支行的干预能力大大降低，地方政府少了一个“金库“，于是城投公司作为政 府实现行政目标的资金来源主体填补了银行的缺失（当然还有投资体制改革、 财税体制改革等多方面的因素，在以前的文章中已有论述，此处不赘述） 。 二是银行呆坏账有相当一部分投向了没有盈利前景的项目，目前城投公司 面临还款高峰，缺少还款能力，也是由于资金大量投向了没有盈利前景的城市 基础设施项目，这与银行业过去兼有政策性和商业性业务十分相似。 三是在改革之前的银行由于商业规则的不明确，缺少自我管理机制，而现 在的城投公司，虽然名义上按照公司法设立，但是在行政指令对业务领域的干 预下，同样无法按照章程规定自负盈亏经营，无法建立现代企业管理机制。 二者的区别在于：过去的银行对于地方政府而言是一个资金的直接提供者， 而现在的城投公司对于地方政府而言是一个融资平台，成为了地方政府和资本 市场之间的纽带。 从二者的相似性我们可以透过银行改革为城投公司的良性发展找寻一条可 行的道路： 首先，地方政府需承认城投公司承担行政指令而作出的投资行为为其承担 了诸多的财政职责。地方政府没有权利发行货币，不能够通过注资等方式一次 性解决城投公司的债务问题，也不应该由银行或中央财政来承担这些历史问题， 3 但是应对城投公司的债务来源进行摸底，将承担纯公益性项目产生的债务纳入 地方财政的债务体系，逐步消化。长期而言对提高地方财政安全和经济体系健 康发展有正面作用，但在短期内将对地方经济增长带来一定的制约，这可能需 要在二者之间寻求一种平衡。 之后，地方政府需要在各城建领域，深入推进市场化改革，争取为城投公 司各项业务都建立市场化的运作模式。即使不具有运营前景的项目，也通过公 共服务采购等方式，或与地方政府的合同关系为城投公司建立商业模式，逐渐 将城投公司从政企不分的体制中分离出来，间接帮助地方政府建立起整合市场 资源的新模式。 从上面