(3)集体林权流转制度之不足与完善

集体林权流转制度之不足与完善 【摘要】林权的归属与林权的流转为集体林权制度改革的实质内容，其中林权流转是改 革成败的关键。然而，我国现行的森林法及森林法实施条例对林权流转的规定 却远远滞后于林业政策及地方性法规，无法达到规范林权流转的目的。因此，加快森 林法及森林法实施条例中集体林权流转相关规定的修改步伐，对顺利实施集体林 权流转制度具有重大意义。 【关键词】集体林权制度改革；林权；集体林权流转 【abstract】the ownership and the forest for forest circulation of collective forest right system reform, including the essential contents of the forest right transfer is crucial to the success of the reform. However, Chinas current the forestry law and the regulations for the implementation of the forestry law of the provisions of the forest right circulation lags far behind forestry policies and local regulations, cannot achieve the purpose of regulating forest right circulation. Therefore, accelerate the forestry law and the regulations for the implementation of the forestry law of the relevant regulation of the collective forest right circulation to modify pace, smooth implementation of collective forest right transfer system is of great significance. 【 keywords 】 of collective forest right system reform; Forest right; The Collective forest right circulation 目 录 前 言 1 集体林权流转概述 1.1 集体林权流转的概念 1.2 集体林权流转的特征 2 集体林权流转制度的发展情况 2.1 我国集体林权流转制度的历史沿革及现状 2.2 国外集体林权流转制度的历史沿革及现状 2.3 我国集体林权流转制度现状的分析 2.3.1 可取之处 2.3.2 不足之处 2.4 国外集体林权流转制度对我国林权制度建设的借鉴意义 3 集体林权流转的必要性和可行性 3.1 集体林权流转的必要性 3.1.1 集体林权流转是促进农民增收的重要途径 3.1.2 集体林权流转是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求 3.1.3 集体林权流转是推进林业现代化的强大动力 3.1.4 集体林权流转是建设生态文明的重要内容 3.2 集体林权流转的可行性 4 集体林权流转制度的完善 4.1 集体林权规章制度的完善 4.2 林权流转的配套制度 结语 参考文献 前 言 在全球社会经济迅速发展的同时，全球变暖、森林资源锐减、土地荒漠化、物种加 速灭绝等生态环境问题也接踵而来，已经严重威胁到了人类的生存与发展，而林业发展 在解决此类环境问题中起着至关重要的作用。因此，转变林业发展的任务，最大限度发 挥林业的生态效益和经济效益，实现森林资源的优化配置，确保林农的合法权益，成为 目前我国集体林权制度改革的目标，而集体林权的流转又是实现这一目标的关键。 1 集体林权流转概述 1.1 集体林权及其流转的概念 理论学界对林权的概念存在多种观点，但笔者认为，林权是指权利主体依法对森林、 林木与林地所享有的权利，具体包括森林、林地的使用权及林木的所有权。 在我国，集体林权包括国有林权与集体林权。国有林权是指国家对其所有的森林、 林木与林地等森林资源依法所享有的占有、使用、收益、处分的权利；集 体 林 权 是 指 在 坚 持 集 体 林 地 所 有 权 不 变 的 前 提 下 ， 依 法 将 林 地 使 用 权 和 林 木 所 有 权 落 实 到 户 ， 明 晰 山 林 权 属 ， 落 实 经 营 主 体 ， 放 活 林 业 经 营 ， 落 实 处 置 权 、 保 障 收 益 权 ， 重 新 确 定 集 体 林 地 的 生 产 关 系 ， 实 行 以 家 庭 承 包 经 营 为 主 、 多 种 经 营 形 式 并 存 的 集 体 林 管 理 体 制 ， 充 分 调 动 农 民 经 营 林 业 的 积 极 性 ， 进 一 步 解 放 和 发 展 林 业 生 产 力 ， 集 体 林 权 具 体 包 括 林地承包经营权、林地使用权、林木所有权和林木使用权。 对林权流转的概念，理论学界也存在不同的观点。有观点认为，林权流转是林权的 分离、导动和转移，从而使林权权利人能灵活处分所有权和经营权，盘活既有资产，实 现森林资源价值的最大化。1（1 徐丰果,周训芳 .论集体林权制度改革中的林权流转制度J. 林业经济问题,2008, 28(4).）另有观点认为，林权流转泛指因各种原因所引起的林权权利主 体的变更。2（2 陈远树.我国林权流转制度研究D.重庆:重庆大学硕士学位论文,2005，10.） 从上述关于林权流转的概念出发，笔者认为，集体林权流转是指集体林权权利主体 通过合法的形式和程序，将自己所拥有的林权部分或全部让渡给其他主体。集体林权流 转的性质属于林业物权的变动，且属于不动产、动产物权的变动。从本质上讲，林权属 于物权，具有物权的一切属性，集体林权流转需要办理林权变更登记、交付手续，而登 记、又交付是不动产、动产物权变动的公示方法。因此，集体林权流转属于不动产、动 产物权的变动。 1.2 集体林权流转的特征 3 集体林权流转制度的发展情况 2.1 我国集体林权流转制度的历史沿革及现状 我国是世界上森林资源最贫乏的国家之一，人均森林面积和蓄积面积分别为世界的 1/5和1/8，森林覆盖率居世界的第130位，针对我国森林资源相对匮乏需求量又较大的现 实情况，森林资源的可持续发展是我国林业发展应遵循的一项重要原则，在可持续发展 的基础上建立与市场经济相适应的林业产权制度，是我国林业发展的一项长远目标。自 上世纪80年代初期以来，我国已经历了多次集体森林资源产权制度改革，每一次改革均 以发展林业与社会经济为目标，但结果常于初衷相悖，产权主体虚位、权责模糊、流转 不规范、各类产权冲突频繁发生等都成为重新界定产权并进行改革的主题。2003年6月25 日发布的中共中央国务院关于加快林业发展的决定指出，进一步完善森林资源产权 制度是调动社会各方面造林积极性、促进林业更好更快发展的重要基础，要依法严格保 护森林资源产权所有者的权责利，维护其合法权益。修改后的森林法及2007年颁布 的最新修改的物权法 ，都为集体森林资源产权的各项权责界定提供了重要的法律依据。 1 （1 董红,孙万里,李亚男.国内外集体林权制度研究综述J.中小企业管理与科技,2009, 5.） （未完尚待论述） 2.2 国外集体林权流转制度的历史沿革及现状 2.3 我国集体林权流转制度现状的分析 2.3.1 可取之处 建国以来以来，尤其是改革开放以来，随着农村土地改革的顺利完成，国家又推行 集体林权制度改革，鼓励、支持、引导社会各方面积极投资、发展林业产业，各种资本， 包括资金、技术、政策、人力，迅速进入林业产业，林业产业得到长足的发展，集体林 权制度改革任务顺利、提前完成，集体林林改中的关键环节林权流转也已接近尾声，且 取得了巨大的成绩。据初步统计，截至2010年底，通过各种途径流转给大户、企业或者 其他组织的集体林地已超3亿亩，还有联户承包的0.8亿多亩，加起来已超过集体林地总 面积27.4亿亩的13.87%。目前集体林权流转所取得的成绩主要表现在以下几方面： 1、已经初步确定了集体林权流转制度。（尚待展开论述） 2、集体林权流转制度已基本得到贯彻落实。（尚待展开论述） 3、集体林权流转取得了巨大的效益。（尚待展开论述） 集体林权流转吸引了社会各种生产要素向林业产业聚集，推动了各种资源的优化配 置，促进了林业生产力的发展。集体林权流转是不仅促进农民了林农的经济收入、稳定 和完善农村的基本经营制度、推进了林业的现代化，而且还为建设生态文明做了重大贡 献，林业产业的经济效益、生态效益、社会效益得到体现。 2.3.2 不足之处 虽然集体林权改革制度已在全国各地确立，各地林权权利归属、确认，明晰产权的改 革任务已基本完成，林权流转正在改革中，但是，许多林权流转遗留的历史问题尚未得 到妥善解决，新的问题又不断凸现出来，在集体林权流转过程中存在的问题主要体现在 以下三方面： 1、林业法律法规仅对集体林权流转作了原则性规定。虽然森林法及森林法实 施条例对集体林权流转作了原则性的规定，农村土地承包法 也对农村土地承包经 营权的流转作了规定，为规范集体林权的流转奠定了初步的法律基础。但是，集体林权 流转的相关配套制度尚未建立起来，部分现行法律法规规定也已再不符合现代林业改革 发展的实际需要。 2、集体林权流转改革的积极后果仅体现在局部地区。虽然走在集体林权制度改革前 列的江西、福建、云南、湖南等省份已率先颁布实施了规范集体林权流转的地方性法规 或者规章，但是，这些规范仅仅是适用于局部地区，全国范围内的存在集体林权流转中 存在的问题始终未得到解决。 3、集体林权流转改革中的配套设施不到位。虽然集体林权流转以改革许多年，但其 改革中的配套制度在林改的一些关键环节( 如采伐和税费政策的调整、森林资源流转、 森林资源资产评估、林权抵押贷款等) 随着集体林权改革的推进，林业产业的经济利益、生态效益、社会效益已凸显出来， 尤其是林农的林权权利意识空前提高，要求建立一整套健康有序集体林权流转体系规范 已迫在眉睫，如果不能及时、不能妥善解决集体林权流转中的问题，将直接损害到林农 的合法权益，继而可能会降低林农经营林地的积极性、引发大规模的群体性事件，还会 阻碍集体林权的改革进程，影响到全国现代化林业的发展。 为了能够积极有效的推进全国集体林权改革的进程，发挥现代林业产业经济利益、生 态效益、社会效益的优势，有必要在总结现有集体林权流转中实践经验的基础上，根据 森林法及森林法实施条例、农村土地承包法等有关规定，制定出台国家层 面的调整集体林权流转的规范性文件，在坚持农村土地承包经营制度的基础上，鼓励集 体林权规范有序地流转，保护依法形成的流转关系和双方当事人的合法权益。 2.4 国外集体林权流转制度对我国林权制度建设的借鉴意义 3 集体林权流转的必要性和可行性 3.1 集体林权流转的必要性 3.1.1 集体林权流转是促进农民增收的重要途径 集体林权流转是促进农民增收的战略举措。林业为农业的一大支柱产业，对提高农 民收入、发展农村经济、破解“三农”等问题起着重要作用。通过林木所有权、林地使 用权流转，让农民获得更多的生产资料，可以提高农民经营林地、发展林业的积极性， 使其加大对林地的投入力度，精心照管、合理采伐、有偿转让。如此，不仅可以增加其 收入，帮助其脱贫致富，破解“三农”问题，推进社会主义新农村建设，还可以充分利 用土地地资源、绿化土地，实现经济利益、生态效益、社会效益的和谐统一。 3.1.2 集体林权流转是巩固和完善农村家庭承包经营体制的重大变革 以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是农村的基本经营制度。集体 林权制度改革是国家继农村土地家庭承包经营制度改革后的又一重大改革，集体林权流 转，是将农村家庭承包经营制度从耕地向林地的延伸，农户通过集体林权流转这一方式， 将自身的林地使用权和林木所有权转让给其他适格经营主体，这样，不仅可以促进农民 增收，还可以进一步完善农村的土地经营制度，解放与发展农村的生产力。 3.1.3 集体林权流转是推进林业现代化的强大动力 在集体林权制度成功改革之前，可以说不少地方的林权产权主体是不明确的，林权 产权主体的权、责、利是不协调的，加之林业的生长周期长，小户经营，缺乏利益驱动 力等因素，无法调动农户经营林地、发展林业的积极性，最终导致林业经营管理模式粗 放，浪费土地资源，致使集体林权改革在很长一段时期内无所作为。在集体林权制度成 功改革之后，尤其是确立集体林权流转制度后，农户及其他林地经营主体的积极性空前 提高，林业、林地得到了长足的发展，经济效益、生态效益、社会效益显著提高。集体 林权的流转，可以提升林地、林木经营主体的积极性，加大对发展林业的投入力度，吸 引各种资本进入林业产业，营林护林显著，提高了森林覆盖率，保护了森林资源，使林 业的经济利益、生态效益、社会效益得到明显体现，因此，可以说集体林权流转是推进 林业现代化的强大动力。 3.1.4 集体林权流转是建设生态文明的重要内容 经营、发展林业的首要、首要任务是建设生态文明、维护生态安全。实行集体林权 制度改革，建立责权利明晰的林业经营、流转制度，调动广大林地经营主体营林、护林 的积极性，在提高农民收入的基础上，有利于提高森林的覆盖率，增加森林的数量、种 类，提升森林、林木的质量，突显林业生态效益的特点，促进人与自然和谐发展，推动 经济、环境的可持续发展。 3.2 集体林权流转的可行性 4 集体林权流转制度的完善 4.1 集体林权规章制度的颁布实施 4.1.1林木和林地权属登记管理办法的颁布实施 集体林权制度的改革的两大核心问题：林权权属与林权流转，林权权属是基础，林 权流转是关键。集体林木和林地权属登记解决了集体林权流转的基础性问题，确保了集 体林木和林地权权利主体适格，为集体林权的有序安全流转提供了条件。 具体来讲，林木和林地权属登记包括如下几个方面的登记内容：初始登记、变更登 记、注销登记、其他登记（承租权和转包权的他项权利登记、更正登记、异议登记、抵 押登记） 。建立统一的林木和林地权属登记管理的规章制度。 4.1.2集体林权流转管理办法的颁布实施 集体林权流转是集体林权改革制度的关键，集体林权的安全有序流转可以促进集体 林权制度的顺利实施。通过集体林权流转管理办法明确集体林权流转的主体、流转内容、 流转范围、流转方式，加强集体林权流转管理，消除林权流转的法律障碍，在坚持和稳 定家庭承包经营制度的基础上，平等保护林农和其他流转当事人的合法权益，为林业改 革发展创造良好的法律环境。 1、集体林权流转的当事人资格。流转当事人的适格条件，要求“流转双方应当是具 有民事行为能力的公民、法人和其他组织”。在原则上，流转双方当事人基本上不受身 份、地域等限制，只在第十三条要求流入方具备林业生产经营能力。流转双方应当是具 有民事行为能力的单位或者个人。【当事人平等协商和接受监管】 流转方式、期限和具 体条件，由流转双方平等协商确定。流转双方应当遵守国家有关法律、法规和政策，接 受林业主管部门的监督。【流出方权利】 流出方有权自主决定其依法享有的林权是否流 转、流转对象和流转方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍流出方依法流转其享有的 林权。流出方有权依照约定获得流转收益，在流转合同期满后收回相关林权。【委托流 转】 流出方可以委托他人流转其林权。委托方与受托方应当签订书面委托合同，并由委 托方出具书面委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人签名或 者盖章。受托方不得超越委托方的授权，不得损害委托方和第三人的权益。【流出方义 务】 流出方应当确保流转的林权真实、有效、合法、准确，依照合同约定向流入方转移 林权。【流入方资格】 流入方可以是承包农户，也可以是其他按照有关法律及有关规定 允许从事林业生产经营的单位或者个人。【流入方权利】 流入方有权按照法律规定和合 同约定，自主开展林业生产经营活动，并获得相应收益。流入方有权对其林权依法进行 再流转，并获得流转收益，原流转合同另有约定的除外。【流入方义务】 流入方应当履 行流转合同约定，及时支付流转金。流入方应当依法保护和合理利用林地资源，履行法 律规定的防火和防治病虫害等义务。【林地投入补偿】 流入方在流转期间因投入而提高 林地生产能力的，因流转合同到期等原因由流出方依法收回林地时，流入方有权获得相 应的补偿。具体办法可以在合同中约定或者双方协商解决。 2、集体林权流转的范围。 【允许流转范围】 流出方有权处分的林地承包经营权、林地使用权、林木所有权和 林木使用权，可以依法流转。 公益林采取转让方式流转的，应当经公益林区划界定机关批准。 上述森林、林地内的野生动物、矿藏、埋藏物、水域不得流转。 【禁止流转范围】 下列集体林地、林木不得流转： （一）山林权属不清或者有争议的； （二）无林权证的； （三）被司法机关查封、冻结的； （四）已经抵押的； （五）属于国防林的； （六）划入自然保护区核心区、缓冲区内的； （七）法律、法规禁止流转的其他林地、林木。 3、集体林权流转的方式。 【流转方式】 林权可以采取转让、互换、出租、转包、入股、抵押或者其他符合有 关法律或者国家政策规定的方式进行流转。【家庭承包获得的集体林权的流转】 通过家 庭承包获得的林权采取转让方式流转的，应当经发包方同意；发包方应当自收到承包方 申请后 30 日内答复；逾期不答复的，视为同意。采取转包、出租、互换或者其他方式流 转的，流出方应当自流转合同签订之日起 30 日内将流转合同及相关资料报送发包方备案。 【家庭承包获得的集体林权的流转】 通过家庭承包获得的林权采取出租、转包方式流转 的，流出方与发包方的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。【其他方式 获得的林权的流转】 通过招标、拍卖、公开协商等承包方式获得的林权的流转，应当征 得发包方同意。【集体统一经营的林权的流转】 集体经济组织将其统一经营的林地、林 木流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，应当在本集体经济组织内提前 30 日公 示，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报经乡（镇）人 民政府批准。【林权的再流转】 流入方有权依法将其林权实行再流转。流入方再流转 其通过转包、出租方式获得的林地、林木，未取得林木所有权证的，应当取得原流出方 的同意。 【林权及其流转方式的界定】 本办法所称的集体林权包括林地承包经营权、林地使 用权、林木所有权和林木使用权。 转让是指经流出方申请和发包方同意，将部分或者全部林地承包经营权转移给流入方， 由流入方履行相应林地承包合同的权利和义务。转让后，原林地承包关系自行终止，原 承包方承包期内的林地承包经营权部分或者全部灭失。 互换是指承包方之间为方便林业生产经营或者各自需要，对属于同一集体经济组织的 承包地块进行交换,同时交换相应的林地承包经营权。互换后，原有的发包方与承包方的 关系，变为发包方与互换后的承包方的关系，双方的权利义务同时也相应调整。 出租是指流出方将部分或者全部林地承包经营权或者林地使用权以一定期限租赁给流 入方从事林业生产经营。出租后，原林地承包关系不变，流出方继续履行原林地承包合 同规定的权利和义务。流入方按出租时约定的条件对流出方负责。 转包是指流出方将部分或者全部林地承包经营权以一定期限转移给同一集体经济组织 的其他农户从事林业生产经营。转包后原林地承包关系不变，原承包方继续履行原林地 承包合同规定的权利和义务。流入方按转包时约定的条件对转包方负责。 入股是指流出方与他人为发展林业经济，将林权折合成股权，联合从事林业合作生产 经营，或者入股组成股份公司或者合作社等，从事林业生产经营。 抵押是指债务人或者第三人不转移对林地林木资产的占有，将该林地林木资产抵押给 债权人，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权 依法以该林地林木资产折价或者以拍卖、变卖该林地林木资产的价款优先受偿的一种法 律制度。抵押后，原承包经营关系不变。但是，抵押使作为抵押物的林权将处于不稳定 的状态，在实现抵押时原承包经营关系可能改变。 4、集体林权流转的期限。集体林权的流转期限由流转双方平等协商确定，但不得违 反农村土地承包法第二十条关于林地承包经营期限的规定，即流转期限不得超过林 地承包期的剩余期限。集体经济组织流转其统一经营的林地、林木的，其流转期限最长 不得超过 70 年。流入方再流转其林权的，不得超过原流转合同的剩余期限。 5、集体林权流转的流转合同。 【流转合同】 流转当事人应当在协商一致的基础上签 订书面流转合同。流转合同一般包括下列内容：（一）流出方和流入方的名称或者姓名 和住所；（二）流转的林地、林木的林地类型、坐落位置、面积及四至界线地形图、林 种、树种、林龄、蓄积量、株数等；（三）流转期限和起止日期；（四）流转方式； （五）流转林地的用途；（六）流转价款及支付方式；（七）合同到期后地上附着物及 相关设施的处理；（八）双方当事人其他权利和义务；（九）违约责任；（十）解决争 议的方法。林权流转合同文本格式由省级人民政府林业主管部门确定。 【合同鉴证】 流 转当事人可以向县级人民政府林业主管部门申请合同鉴证。县级人民政府林业主管部门 不得强迫流转当事人接受鉴证。 6、集体林权流转的流转管理 【流转备案制度】 流出方提出转包、出租、互换或者其他方式流转其林地承包经营权、 林地使用权和林木所有权的，发包方应当及时办理备案，并报告县级林业主管部门。 【流转登记制度】 林地采取转让、互换、入股、抵押等方式流转的，流转双方应当到林 地所在地县级林业主管部门进行变更登记。未经登记，不得对抗善意第三人。林地采取 转包、出租流转的,流转双方要求对林木所有权进行变更登记的，按照国家有关林权登记 管理规定办理。 【变更登记受理】 县级林业主管部门应当自收到申请材料之日起，按照有关规定限期进 行审查。对经审查符合条件的，进行变更登记，国家规定需要公示的，从其规定；不符 合条件的，应向申请人说明理由。 【变更登记补办】 本办法实施前已流转的林权，未办理登记的，双方当事人按照本办法 的规定，向县级林业主管部门提出申请，经审查符合条件的，应当补办林权变更登记； 不符合条件的，应向申请人说明理由。 【流转信息系统建设】 县级林业主管部门应当建立集体林权流转登记册和信息系统，及 时准确记载林权流转情况。 【流转档案管理】 县级林业主管部门应当加强对流转合同签署的指导。 县级林业主管部门应当对林权流转合同及有关文件、文本、资料等依法归档，妥善保管。 【流转收益管理】 集体经济组织统一经营的林地、林木的流转收益，归集体经济组织内 部成员共同所有，由集体经济组织负责管理，用于内部成员分配和公益事业支出。 其他单位或者个人依法取得的流转收益，全部归其所有。 【流转评估要求】 集体经济组织流转其统一经营的林地、林木时，应当进行森林资源资 产评估。其他单位或者个人流转其林权的，由当事人自行确定。法律、法规另有规定的 除外。 【评估机构】 森林资源资产评估应当以具有相应资质的森林资源调查机构调查的森林资 源实物量为基础，进行价值评估