我国新型农村合作医疗制度的建设面临的问题及其对策

我国新型农村合作医疗制度的建设面临的问题及其对策 摘要：新型农村合作医疗制度是政府针对当前农村居民“看病难、看病贵”的现状而制 定的一项惠民政策，这对缓解农村居民“因病致贫、因病返贫”的状况是一项有力举措， 目前这项制度的实施还存在一系列的问题，比如制度方案欠合理，农民受益程度低，农 村合作医疗资金风险还很大等。解决这些问题，必须加强宣传，加强制度建设，增加投 入，以利于这项制度的完善，从而在实施中取得好的效果。 关键词：新型农村合作医疗制度；面临问题； 对策 On the problem of the construction of new rural cooperative medical system and its countermeasure Sun Tingting (School of Politics and Public Administration HuaiyinNormalUniversity Jiangsu Huaian223300) Abstract: The new rural cooperative medical care system is a good policy that government drew for the residents of rural areas, according to the situation “medical treatment is difficult and expensive” ,which is a strong initiative for alleviating the situation of “Poverty caused by illness”, the current implementation of this system a series of problems still exist, such as system programs due to reasonable benefit from the low level of farmers, rural cooperative medical care funds such as the risk is still very great. To resolve these issues, we need to strengthen advocacy, strengthen institutions, increase investment, So as to help improve this system to achieve good results during implementation. Key words: New-type rural cooperative medical care system; problems; countermeasures 新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和 政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度， 2 是中央政府为解决农民“因病致贫、因病返贫”的重要举措，胡锦涛总书记在十七大的 报告中强调:“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。全面推进城镇职工基本医疗 保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。强化政府责任和投入，完 善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体 系、医疗保障体系。人人享有基本医疗卫生服务” 。这表明党中央对新型农村合作医疗制 度给予了高度重视。 一 、 建 设 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 现 状 及 意 义 在 相 关 经 济 政 策 保 障 下 ， 我 国 经 济 持 续 、 快 速 的 增 长 ， 普 通 百 姓 的 生 活 发 生 了 巨 大 的 变 化 。 在 此 基 础 之 上 ， 我 国 的 医 疗 卫 生 水 平 也 有 了 较 大 提 高 。 但 在 医 疗 卫 生 提 高 的 同 时 也 产 生 了 很 多 的 问 题 ， 尤 其 是 偏 远 山 区 和 经 济 欠 发 达 地 区 ， 问 题 更 加 突 出 。 据 有 关 部 门 调 查 ， 我 国 农 村 有 40% 60%的 人 没 钱 看 病 ， 导 致 农 村 贫 困 人 口 比 例 攀 升 。 在 西 部 地 区 ， 60% 80%的 患 病 农 民 死 于 家 中 ， 无 法 得 到 良 好 的 救 治 。 “小 病 拖 ， 大 病 躺 ”的 现 象 在 农 村 普 遍 存 在 。 农 民 看 病 难 是 新 时 期 我 国 农 村 医 疗 事 业 中 面 临 的 一 个 难 题 ， 因 病 致 贫 、 因 病 反 贫 ， 成 为 我 国 农 民 绕 不 开 的 怪 圈 。 2002 年 ， 党 中 央 、 国 务 院 下 发 了 关 于 进 一 步 加 强 农 村 卫 生 工 作 的 决 定 ， 提 出 了 建 立 以 大 病 统 筹 为 主 要 内 容 的 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 ， 对 贫 困 农 民 实 行 医 疗 救 助 。 2003 年 初 ， 国 务 院 办 公 厅 转 发 了 国 家 卫 生 部 等 部 门 关 于 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 意 见 的 通 知 。 之 后 ， 全 国 各 地 的 新 型 农 村 合 作 医 疗 工 作 全 面 展 开 ， 并 取 得 了 很 大 的 成 绩 。 2006 年 ， 中 央 “一 号 文 件 ”又 提 出 了 到 2008 年 在 全 国 农 村 基 本 普 及 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 目 标 。 根 据 国 家 统 计 局 公 布 的 数 据 ， 截 至 2007 年 底 ， 全 国 2448 个 县 (市 、 区 )开 展 了 新 农 合 工 作 ， 参 合 农 民 达 713 亿 1。 当 前 ， 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点 已 经 表 现 出 一 些 带 有 普 遍 性 、 规 律 性 的 经 验 ， 预 示 了 我 国 农 村 医 疗 保 障 制 度 发 展 的 基 本 方 向 。 有 必 要 对 这 些 经 验 和 做 法 进 行 进 一 步 归 纳 ， 形 成 相 对 统 一 的 稳 定 模 式 ， 通 过 法 律 将 其 定 型 化 、 制 度 化 ， 然 后 结 合 各 个 地 区 、 不 同 类 型 农 村 的 具 体 情 况 ， 由 点 及 面 地 推 广 ， 逐 步 实 现 新 型 农 村 合 作 医 疗 的 规 范 化 和 法 制 化 。 因 此 ， 加 强 农 村 卫 生 工 作 ， 完 善 农 村 合 作 医 疗 ， 对 于 建 设 社 会 主 义 新 农 村 具 有 十 分 重 要 的 意 义 ： 1. 农 民 群 众 根 本 利 益 的 直 接 体 现 。 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 已 经 成 为 社 会 主 义 新 农 村 建 设 的 重 要 内 容 和 社 会 目 标 ， 被 列 入 我 国 “十 一 五 ”发 展 规 划 ， 它 直 接 关 系 中 国 几 亿 农 民 的 健 康 和 利 益 。 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 框 架 及 运 行 机 制 基 本 形 成 ， 从 全 国 情 况 来 看 ， 这 项 工 作 已 从 试 点 阶 段 顺 利 转 向 全 面 推 进 阶 段 。 在 新 型 农 村 合 作 医 疗 推 行 的 过 程 中 ， 始 终 坚 持 了 “为 民 是 目 的 ， 利 民 是 核 心 ， 便 民 是 关 键 ”的 原 则 ， 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 对 农 民 健 康 的 保 障 作 用 逐 步 显 现 。 在 开 展 新 型 农 村 合 作 医 疗 工 作 的 地 区 ， 农 民 医 疗 负 担 有 所 减 轻 ， 淮阴师范学院毕业论文 3 看 病 就 医 率 有 了 明 显 提 高 ， 小 病 拖 、 大 病 捱 的 情 况 有 所 减 少 ， 因 病 致 贫 、 因 病 返 贫 的 状 况 有 所 缓 解 ， 广 大 参 合 农 民 得 到 了 实 实 在 在 的 好 处 ， 真 正 体 现 了 广 大 农 民 群 众 的 根 本 利 益 。 2. 落 实 科 学 发 展 观 、 构 建 和 谐 社 会 的 重 大 举 措 。 党 的 十 六 届 三 中 全 会 明 确 提 出 坚 持 以 人 为 本 ， 树 立 全 面 、 协 调 、 可 持 续 发 展 的 科 学 发 展 观 ;党 的 十 六 届 四 中 全 会 明 确 提 出 建 设 社 会 主 义 和 谐 社 会 重 要 思 想 。 这 一 系 列 方 针 政 策 对 于 深 化 农 村 卫 生 改 革 ， 改 善 农 村 医 疗 卫 生 状 况 ， 提 高 农 民 的 医 疗 健 康 水 平 具 有 深 远 的 指 导 意 义 。 从 可 持 续 发 展 观 来 看 ， 人 的 健 康 与 经 济 状 况 有 着 密 切 的 联 系 。 胡 锦 涛 总 书 记 在 十 七 大 报 告 中 明 确 提 出 ， 加 快 建 立 覆 盖 城 乡 居 民 的 社 会 保 障 体 系 ， 保 障 人 民 基 本 生 活 ， 到 2020 年 要 建 立 一 个 人 人 享 有 基 本 医 疗 卫 生 服 务 的 制 度 。 推 进 社 会 体 制 改 革 ， 扩 大 公 共 服 务 ， 完 善 社 会 管 理 ， 促 进 公 平 正 义 ， 努 力 使 全 体 人 民 学 有 所 教 、 劳 有 所 得 、 病 有 所 医 、 老 有 所 养 、 住 有 所 居 ， 推 动 建 设 和 谐 社 会 。 3. 完 善 社 会 主 义 市 场 经 济 体 制 的 必 然 要 求 。 社 会 保 障 制 度 是 市 场 经 济 体 制 的 基 本 框 架 之 一 。 较 为 完 善 的 社 会 保 障 体 系 是 市 场 经 济 制 度 的 安 全 网 。 各 国 市 场 经 济 体 制 建 立 的 理 论 和 实 践 都 表 明 :必 须 建 立 包 括 健 康 保 障 在 内 的 社 会 保 障 体 系 来 调 节 社 会 分 配 ， 维 护 社 会 公 平 ， 稳 定 社 会 秩 序 ， 促 进 市 场 经 济 发 展 。 医 疗 保 障 是 社 会 保 障 的 重 要 组 成 部 分 。 农 村 人 口 占 整 个 社 会 人 口 的 大 多 数 ， 农 村 社 会 保 障 是 社 会 保 障 的 大 头 ， 是 全 国 范 围 的 社 会 保 障 体 系 的 主 要 构 成 要 素 。 近 年 来 ， 一 些 地 方 由 于 农 民 收 入 水 平 低 、 医 疗 费 用 高 ， 农 民 因 病 致 贫 、 因 病 返 贫 现 象 有 所 增 加 。 实 行 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 不 仅 能 够 保 证 广 大 农 村 社 会 的 稳 定 和 发 展 ， 同 时 也 会 为 农 村 市 场 经 济 的 发 展 提 供 可 靠 的 安 全 保 障 ， 是 农 村 社 会 保 障 制 度 的 重 要 组 成 部 分 。 4. 实 现 全 面 建 设 小 康 社 会 目 标 的 必 要 条 件 。 从 长 远 看 ， 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 关 系 到 农 村 经 济 发 展 的 大 局 ， 所 以 中 央 政 府 给 予 了 高 度 重 视 ， 温 家 宝 总 理 、 吴 仪 副 总 理 就 明 确 把 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 与 全 面 建 设 小 康 社 会 联 系 起 来 。 当 前 和 今 后 一 个 时 期 ， 不 改 变 大 多 数 农 民 无 法 充 分 享 受 医 疗 保 障 的 现 实 ， 就 无 法 保 证 农 民 都 能 够 得 到 基 本 的 医 疗 服 务 ， 从 而 就 不 可 能 解 决 城 乡 健 康 公 平 问 题 ， 势 必 影 响 到 全 面 建 设 小 康 社 会 目 标 的 实 现 。 因 此 ， 加 大 对 农 民 健 康 保 障 的 支 持 力 度 ， 使 其 有 同 等 的 就 医 机 会 、 适 宜 的 医 疗 保 障 水 平 ， 是 全 面 建 设 小 康 社 会 的 必 要 条 件 。 社 会 主 义 和 谐 社 会 和 全 面 建 设 小 康 社 会 目 标 从 根 本 上 说 是 一 致 的 ， 新 型 农 村 合 作 医 疗 有 利 于 实 现 农 村 小 康 ， 同 样 有 利 于 建 设 和 谐 的 农 村 社 会 。 二、新型农村合作医疗制度存在的问题 建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具 体体现。由于此项工作尚处于起步阶段，各项管理制度和实施方法还不尽完善，在实际 运行过程中还面临诸多困难与问题。 4 1. 宣传不到位，农民参合意识不强。 新型农村合作医疗的参加对象是农民，农民对合作医疗的认识和接受程度至关重要。 因此，如何通过宣传使农民从思想上意识到参合的重要性便成为一大问题。在农村经济 条件还不宽裕的地区，农民希望有合作医疗，但对医疗消费又存在着侥幸心理，与吃饭、 穿衣、孩子上学等刚性支出相比，看病花钱是次要、随机的，对潜在的医疗风险缺乏足 够认识，没有一种固定的医疗消费投入意识。再加之部分农村基层干部对政策缺乏深度 认识，工作方法简单，对合作医疗缺乏积极性和主动性，导致许多农民产生不满情绪， 担心重蹈覆辙，对制度存在一定的信任危机。加上种种不合理现象的发生，农民变得怀 疑、谨慎，产生了理性农民在合作医疗中的“不理性行为” ，以致影响了此项工作的效应。 2. 农村医疗条件落后。 目前，我国农村医疗条件虽然有了较大的改善，但有些地区仍存在医疗设备简陋， 布局不合理，卫生人员素质不高的现象。 1 政府投入资金不足，基础设施简陋。由于资金的投入不足，农村基础设施建 设相对滞后，大部分基础设备损坏无力维修，医疗设备使用率较低，不能满足卫生医疗 的需要。严重影响地方卫生部门的工作进度。 2 卫生资源的布局和结构不合理。就农村与城市卫生资源的配置来说，城市占 据了大量的卫生资源;而农村配置的比例极少，造成农村卫生基础薄弱、基层卫生机构服 务水平低下、质量偏低、部分贫困地区缺医少药，有些地区由于乱办医、盲目扩张地方 医疗机构，使资源闲置和浪费的问题突出。 3 基层卫生队伍素质参差不齐。据有关部门调查，乡镇卫生院的卫生技术人员 中，中级以上职称所占比例为 11.5%，专科以上学历为 19.3%。在大多数的农村卫生队伍 中，简单的跟师学徒仍存在于基层卫生室，就是在县级卫生院工作的医务人员中，仍存 在着一些没有过硬技术的医务人员，而这些医务人员根本没有进修学习的机会，医务人 员的专业素质得不到农民的认可，基层卫生人员素质令人担忧。 3. 资金筹集和管理存在不足。 由于我国农村地区发展不平衡，每个地方的情况不一样，因此合作医疗资金在筹集 以及管理方面也存在一些问题，例如： 1 新型农村合作医疗资金筹集困难。由于农村群众对新型农村合作医疗的认识 不够、理解不透彻，再加上农村居民比较分散，乡镇人员采用挨家挨户上门收费的方式， 在收费困难的同时，也增大了工作量。在筹资原则上新型农村合作医疗坚持个人投入为 主、集体扶持、政府财政适当支持为辅，但部分地方财政新型农村合作医疗制度的专项 医疗拨款迟迟未见。最终，合作医疗资金就落到了本来不富裕的农民身上，农民成了新 淮阴师范学院毕业论文 5 型农村合作医疗的筹资主力。 2 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 资 金 使 用 监 管 不 力 。 目 前 ， 合 作 医 疗 的 监 管 在 乡 一 级 的 工 作 主 要 是 由 乡 卫 生 院 承 担 ， 日 常 监 管 只 能 靠 卫 生 院 的 自 我 约 束 ， 这 很 容 易 给 合 作 医 疗 管 理 带 来 隐 患 ， 影 响 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 良 性 运 行 。 因 此 ， 各 级 政 府 要 切 实 加 强 资 金 的 管 理 和 监 督 ， 严 肃 财 经 纪 律 ， 严 格 资 金 运 作 ， 建 立 健 全 各 项 财 务 会 计 制 度 ， 形 成 对 合 作 医 疗 经 费 实 施 有 效 的 管 理 和 监 督 。 4. 无 法 避 免 农 民 的 “逆 向 选 择 ”， 不 利 于 建 立 可 持 续 的 筹 资 机 制 。 在 “新 农 合 制 度 ”设 置 的 自 愿 原 则 下 ， 无 法 避 免 农 民 “理 性 ”的 “逆 向 选 择 ”， 从 而 不 利 于 建 立 可 持 续 的 筹 资 机 制 。 由 于 信 息 不 对 称 ， 使 不 同 的 参 合 者 所 面 临 的 疾 病 风 险 和 预 期 损 失 程 度 不 同 ， “新 农 合 制 度 ”所 能 分 担 的 社 会 风 险 有 效 性 大 为 降 低 2 。 如 ， 高 风 险 者 的 参 加 意 愿 非 常 强 烈 ， 反 之 ， 低 风 险 者 的 参 与 积 极 性 就 很 低 (因 为 发 生 重 大 疾 病 的 概 率 较 小 ， 这 会 降 低 参 合 者 的 预 期 收 益 ) 。 实 践 中 ， 农 民 “逆 向 选 择 ”的 客 观 存 在 与 制 度 设 置 的 目 标 产 生 了 一 定 矛 盾 。 此 外 ， 在 所 谓 “政 绩 ”的 “潜 规 则 ”制 约 下 ， 为 追 求 较 高 的 农 民 参 合 率 (减 低 农 民 的 逆 向 选 择 发 生 率 ) ， 一 些 地 方 政 府 不 惜 事 先 动 用 财 政 资 金 予 以 垫 支 ， 之 后 再 向 农 民 收 取 费 用 。 如 此 一 来 ， 既 违 背 了 该 制 度 的 “坚 持 自 愿 原 则 ”与 “反 对 强 迫 命 令 ”的 精 神 ， 也 阻 碍 了 “新 农 合 制 度 ”的 有 效 运 行 。 5. 地区实施差异大。 现在为止，有不少镇合作医疗人口覆盖率还低，没有达到制定的发展目标要求，有 个别的村甚至刚刚启动。欠发达的村镇，地方政府扶持力度低，农民的收入增长指数小 于医疗费用的上涨指数。据有关数据显示，19901999 年，农民平均纯收入由 686.31 元 增加到 2210.34 元. 增长了 2.2 倍。而平均每人次门诊费用和住院费用，分别从 10.9 元和 473.3 元增加到 79 元和 2891 元，增长了 6.2 倍和 5.1 倍 3。农民收入的缓慢增长跟不上医 疗费用的快速增加，缴费能力就低。开展比较好的乡镇绝大多数也是靠近市区经济条件 较好的乡镇。 6. 制度不完善。 农村合作医疗制度不够完善，各地各村合作医疗形式多样，做法很不统一，各地 方没有形成完整的制度体系。具体表现为： 1 缺乏科学的管理机制。新型农村合作医疗是在市场经济竞争激烈的社会背景 下产生的，这就要求合作医疗管理及工作人员必须适应新形势下的市场经济，把握好市 场经济的规律，做好合作医疗的管理。然而，在新型农村合作医疗的管理中，没有完全 应用科学管理程序，不少地方政府缺乏高素质的人才及管理验。 2 以 大 病 为 主 的 医 疗 补 偿 政 策 存 在 缺 陷 。 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 不 同 于 传 统 的 合 作 医 疗 ， 两 者 有 一 定 的 联 系 ， 其 最 大 不 同 是 传 统 合 作 医 疗 立 足 于 预 防 、 保 健 生 活 中 的 多 发 6 病 、 常 见 病 ， 而 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 立 足 于 大 病 保 险 ， 以 大 病 统 筹 为 主 。 政 府 、 社 会 和 个 人 的 筹 资 都 是 用 于 补 助 大 额 医 疗 费 用 或 住 院 费 用 。 重 点 放 在 了 大 病 治 疗 上 。 这 在 多 发 病 普 遍 存 在 的 农 村 似 乎 有 些 不 太 合 适 。 7. 立 法 不 完 善 。 我 国 至 今 还 没 有 出 台 一 部 专 门 规 范 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 法 律 ， 现 有 的 只 是 一 些 行 政 法 规 、 部 门 规 章 及 地 方 性 法 规 和 规 章 。 如 2003 年 卫 生 部 、 财 政 部 等 部 门 联 合 发 布 的 关 于 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 意 见 、 关 于 中 央 财 政 资 助 中 西 部 地 区 农 民 参 加 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 补 助 资 金 拨 付 有 关 问 题 的 通 知 以 及 2004 年 发 布 的 关 于 进 一 步 做 好 新 型 农 村 合 作 医 疗 试 点 工 作 的 指 导 意 见 等 。 以 上 各 项 零 散 颁 布 的 决 定 、 意 见 、 通 知 等 对 建 立 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 起 到 了 不 可 或 缺 的 重 要 作 用 ， 但 总 的 来 说 ， 它 们 的 立 法 效 力 层 次 较 低 ， 权 威 性 不 高 ， 约 束 力 不 强 ， 相 互 之 间 缺 乏 协 调 ， 有 的 甚 至 还 相 互 冲 突 ， 并 且 它 们 大 多 是 在 推 进 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 建 设 过 程 中 出 现 问 题 时 所 采 取 的 应 急 性 、 过 渡 性 措 施 ， 缺 乏 整 体 性 、 综 合 性 和 前 瞻 性 ， 并 不 能 有 效 保 障 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 稳 定 持 久 发 展 。 三、完善新型农村合作医疗制度的对策 1. 加强宣传引导，转变观念。 正确引导农民自愿出资参加合作医疗是推行合作医疗的基础性工作。各级政府不仅 在财政投入上要采取更积极的态度，还要营造有利于合作医疗发展的社会环境。必须加 大宣传力度，借助电视台、广播电台等宣传媒介，开辟专题栏目，宣传新型农村合作医 疗的相关政策，使制度深入人心，让农民切实感受到好处，培养和提高他们的健康风险 意识，自主、自愿地参加合作医疗。另一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权， 提高农民对合作医疗的信任程度，增强农民的互助、风险及健康意识。只有各级政府高 度重视，广大农民相信制度，才能提高参加合作医疗的积极性。 2. 改善农村医疗条件。 改造医疗用房、更新医疗设备、提高人员素质，使广大农民能享有更好的基本卫生 服务。 1 增加农村卫生投入，完善医疗基础设施。加大政府对农村医疗卫生投入度， 改善农村医疗卫生基础设施是吸引农民参加农村合作医疗的有效途径。一方面，加强农 村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全镇(街道)、村级医疗卫生服务体系。加强疾病预防 控制中心建设，重点加强乡镇卫生院建设;另一方面，要对各个医疗卫生室的基本医疗设 备进行整修、翻新、补充。 淮阴师范学院毕业论文 7 2 调 整 优 化 卫 生 资 源 。 根 据 地 区 需 要 ， 扩 建 或 合 并 一 些 不 合 理 的 医 疗 机 构 ， 调 整 服 务 功 能 、 优 化 组 合 ， 实 现 优 势 互 补 ， 解 决 资 源 闲 置 和 浪 费 的 问 题 ， 以 发 挥 卫 生 资 源 的 最 大 效 益 。 3 加 强 医 疗 队 伍 建 设 。 可 采 取 适 当 的 激 励 措 施 鼓 励 优 秀 的 高 素 质 专 业 人 员 参 与 到 农 村 卫 生 服 务 和 制 度 管 理 中 来 ， 充 实 技 术 力 量 ， 同 时 加 强 对 现 有 医 务 人 员 的 培 训 、 进 修 ， 提 高 医 德 和 医 疗 水 平 ， 创 造 留 住 人 才 的 从 医 环 境 。 3. 重视资金的管理。 合作医疗资金筹集上来后，即成为广大农民的“保命钱” ，其是否得到科学管理和合 理使用是合理开支和提高资金运营效率的关键，直接关系到参保农民医疗保障程度和受 益幅度。 1 注重把握资金的来源渠道。建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制，是保证 合作医疗正常运行的前提。目前，新型农村合作医疗基金的筹集渠道主要包括:参合人交 费、集体扶持、政府资助和其他收入。与以往的合作医疗相比，新型农村合作医疗有了 政府财政的资助。政府成为合作基金的筹资者，这就要求各级政府财政应当配备等额数 量的专项资金作为合作医疗的启动资金，逐步加大对农村合作医疗发展的投入力度。另 外，新型农村合作医疗在资金的筹集上，更加注重了对社会闲散资金的筹集。在各地区 设立了合作医疗基金会，发动社会各界知名人士为新型农村合作医疗筹资。 2 合 理 高 效 地 使 用 资 金 。 首 先 ， 建 立 、 完 善 新 型 农 村 合 作 医 疗 基 金 筹 集 、 管 理 和 使 用 制 度 ， 并 设 立 专 门 账 户 储 存 ， 专 款 专 用 。 其 次 ， 因 地 制 宜 确 定 与 当 地 医 疗 情 况 相 适 应 的 补 偿 标 准 ， 探 索 简 便 可 行 的 报 销 方 式 ， 新 型 农 村 合 作 医 疗 管 理 员 会 应 根 据 筹 资 总 额 和 该 地 区 各 种 疾 病 、 常 见 病 、 多 发 病 的 发 生 概 率 ， 进 行 科 学 预 测 ， 确 定 科 学 、 合 理 的 医 疗 补 偿 标 准 ， 并 根 据 农 民 的 具 体 情 况 ， 对 部 分 无 经 济 来 源 的 孤 寡 老 人 、 伤 残 者 进 行 适 当 的 医 疗 费 用 减 免 。 3 增 强 资 金 使 用 的 透 明 度 ， 强 化 监 督 机 制 。 增 强 资 金 使 用 的 透 明 度 ， 在 很 大 程 度 上 可 以 减 少 腐 败 ， 从 而 能 够 更 好 地 让 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 造 福 百 姓 。 首 先 ， 要 加 强 法 律 保 障 ， 合 作 医 疗 制 度 是 农 民 医 疗 保 障 的 重 要 组 成 部 分 ， 必 须 通 过 立 法 来 规 范 ， 用 法 律 保 障 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 的 顺 利 实 施 。 其 次 ， 要 建 立 高 效 的 监 督 主 体 ， 不 仅 要 包 括 政 府 ， 而 且 还 要 包 括 审 计 机 构 、 农 民 自 治 组 织 的 监 督 机 构 。 再 次 ， 要 在 各 级 合 作 医 疗 的 组 织 中 建 立 惩 罚 机 制 ， 对 违 反 基 金 管 理 的 行 为 ， 必 须 进 行 有 效 的 惩 罚 。 4. 政 府 应 加 大 财 政 支 持 力 度 ， 变 “新 农 合 制 度 ”中 的 “自 愿 原 则 ”为 “强 制 原 则 ”。 当 前 ， “新 农 合 制 度 ”的 根 本 问 题 是 制 度 的 定 性 (自 愿 原 则 )与 政 府 目 标 (使 广 大 农 民 获 得 制 度 施 行 的 实 惠 )不 一 致 ， 从 而 影 响 了 “新 农 合 制 度 ”的 健 康 运 行 和 可 持 续 发 展 。 这 从 一 些 地 方 政 府 不 遗 余 力 地 为 降 低 农 民 的 “逆 向 选 择 ”而 采 取 大 量 的 应 对 措 施 中 可 见 一 斑 。 这 8 增 添 了 行 政 成 本 的 耗 费 ， 满 足 了 地 方 官 员 的 利 益 驱 动 ， 但 无 助 于 农 民 应 有 的 实 惠 。 由 于 逆 向 选 择 的 客 观 存 在 ， 破 坏 并 最 终 导 致 一 个 建 立 在 “自 愿 ”选 择 基 础 上 的 社 会 医 疗 保 障 政 策 的 失 效 。 换 言 之 ， 逆 向 选 择 的 发 生 折 射 出 医 疗 保 障 制 度 “失 灵 ”。 这 就 需 要 政 府 摆 正 与 回 归 其 “社 会 契 约 ”意 义 上 为 民 谋 福 利 的 “代 理 人 ”的 应 有 定 位 。 政 府 应 明 确 定 位 其 主 导 责 任 而 非 引 导 责 任 ， 并 积 极 加 大 公 共 财 政 的 支 持 力 度 。 因 为 “新 农 合 制 度 ”已 具 备 了 一 般 意 义 上 社 会 保 险 制 度 的 “再 分 配 性 ”和 “政 府 主 导 性 ”的 主 要 特 征 ， 透 过 政 府 强 制 性 的 “制 度 供 给 ”方 式 ， 不 仅 有 助 于 杜 绝 上 述 各 种 弊 端 及 防 止 未 来 不 可 知 的 “制 度 成 ”的 出 现 ， 也 将 使 农 民 得 以 在 更 为 广 泛 的 农 村 社 会 范 围 内 分 散 风 险 而 获 得 实 惠 。 因 此 ， 从 近 期 来 看 ， 应 采 取 的 有 效 措 施 是 建 立 政 府 主 导 的 “强 制 性 保 障 制 度 ”。 也 就 是 说 ， 政 府 应 变 “新 农 合 制 度 ”中 的 “自 愿 原 则 ”为 “强 制 原 则 ”， 以 走 出 “制 度 失 灵 ”的 困 境 4 。 5. 加强制度建设。 中国式的农村医疗保险制度，要适合中国的国情，要适应中国农村经济和社会发展 的水平，要适应农民群众的觉悟程度。特别要适合不同地区的不同情况，实事求是，区 别对待，不搞“一刀切” 。 1 加强科学管理，取信于民。一是加强药品市场管理，建立药品管理制度，实 行政府主导、逐级把关、社会监督，增强按章办事的管理意识。二是在对各乡镇新型农 村合作医疗领导干部的选用上，应投入大量的精力，对每个领导的选拔都要经过专业的 考核，要求领导人员具有较强的综合素质。同时要对每个乡镇的领导者进行统一的专业 技能培训，并在一定的间隔时间之内，要求对自己的工作情况进行总结，各个乡镇领导 之间要经常相互学习、交流。三是注重对新型农村合作医疗优点的宣传。四是在医疗费 用的报销等手续上要使群众知道详细的流程，尽量简化报销的程序，缩短报销费用到账 的时间。 2 因 地 制 宜 ， 完 善 医 疗 制 度 。 政 府 在 制 定 新 型 农 村 合 作 医 疗 制 度 时 ， 应 从 多 方 面 深 入 考 虑 。 利 用 与 当 地 农 民 谈 心 的 方 式 ， 了 解 各 地 的 医 疗 卫 生 条 件 、 经 济 状 况 、 农 民 健 康 状 况 、 居 民 就 诊 的 意 向 、 群 众 医 疗 保 健 的 意 识 、 多 发 病 及 常 见 病 的 类 型 ， 要 摸 清 底 数 ， 在 此 基 础 上 进 行 测 算 ， 制 定 和 完 善 科 学 的 制 度 。 6. 加 强 政 府 立 法 。 “社 会 保 障 水 平 与 经 济 增 长 二 者 呈 现 正 向 的 交 互 关 系 ” 5 ， 解 决 农 民 的 医 疗 保 障 问 题 ， 必 要 的 政 府 财 力 支 持 是 关 键 。 以 往 受 限 于 社 会 经 济 发 展 水 平 ， 我 国 政 府 财 政 收 入 不 足 ， 长 期 制 约 了 政 府 对 社 会 福 利 与 保 障 体 系 的 建 设 ， 致 使 我 国 社 会 保 障 制 度 始 终 处 于 “低 保 费 、 低 保 额 与 低 保 障 ”的 “ 三 低 ”状 态 。 近 年 来 ， 国 家 财 力 明 显 增 强 ， 为 新 农 合 制 度 的 完 善 奠 定 了 坚 实 的 基 础 。 因 此 ， 进 一 步 增 加 该 部 分 的 支 出 规 模 和 比 重 完 全 可 能 。 2007 年 ， 我 国 国 内 生 产 总 值 达 2417 万 亿 元 ， 上 升 至 世 界 第 四 位 ， 财 政 收 入 达 511 万 亿 元 ， 外 汇 储 备 超 过 淮阴师范学院毕业论文 9 115 万 亿 美 元 。 然 而 ， 各 级 政 府 并 未 妥 善 尽 到 “代 理 人 ”的 职 责 ， 以 使 “委 托 人 ”皆 能 享 受 到 应 有 的 “免 于 匮 乏 ”的 社 会 制 度 保 障 。 根 据 中 国 社 会 科 学 院 发 布 的 2006 年 :中 国 社 会 形 势 分 析 与 预 测 蓝 皮 书 的 显 示 ， 我 国 有 近 66%的 人 没 有 任 何 形 式 的 医 疗 保 险 ， 大 约 有 近 25%的 受 访 者 表 示 ， “无 力 支 付 高 昂 的 医 疗 费 用 而 放 弃 接 受 相 关 医 疗 ” 6 。 另 外 ， 一 个 不 可 否 认 的 事 实 是 ， 长 期 以 来 ， 我 国 高 昂 的 行 政 管 理 成 本 已 与 社 会 保 障 支 出 形 成 强 烈 对 比 。 行 政 管 理 支 出 从 1986 年 的 220 亿 元 增 长 到 2005 年 的 651 亿 元 ， 20 年 间 增 长 30 倍 ， 年 均 增 长 率 高 达 1915%。 而 近 年 来 我 国 公 共 财 政 投 入 社 会 保 障 的 比 重 却 不 足 13% ， 且 每 年 公 共 卫 生 资 源 的 总 支 出 不 到 GDP 的 5%。 一 些 发 达 国 家 ， 社 会 保 障 支 出 往 往 是 其 公 共 财 政 支 出 的 最 重 要 部 分 。 如 ， 美 国 约 有 1 /3 的 公 共 财 政 用 于 社 会 保 障 ;西 欧 、 北 欧 国 家 ， 公 共 财 政 的 50%以 上 被 用 于 社 会 保 障 和 福 利 支 出 ， 从 而 确 保 弱 势 群 体 急 需 的 “免 费 医 疗 ”制 度 得 以 运 行 。 可 见 ， 只 要 政 府 对 现 行 的 公 共 财 政 支 出 进 行 必 要 的 “存 量 调 整 ”， 完 全 可 以 节 省 大 量 的 资 金 用 来 建 立 与 我 国 生 产 力 发 展 水 平 相 适 应 的 、 惠 及 全 体 国 民 的 社 会 保 障 制 度 。 建 设 一 个 能 解 除 国 民 后 顾 之 忧 的 健 全