成都：在统筹城乡中加快经济发展方式转变

四川省成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区， 积极推进城乡一体化建设，在实践中不断探索并总结经验， 取得了显著成效 成都：在统筹城乡中加快经济发展方式转 变 加快调整城乡结构，加快推进城镇化，是转变经济发展 方式的重要方面。2007 年 6 月获批全国统筹城乡综合配套改 革试验区的四川成都市，立足于大城市带大郊区、城乡二元 结构特征突出的基本市情，深入贯彻落实科学发展观，因地 制宜对区域发展模式进行了全方位改革调整，坚持不懈、全 面系统地实施以“三个集中 ”、“六个一体化”、农村工作“ 四大 基础工程” 为主要内容的 统筹城乡发展措施，推进城乡一体 化工作。这既是转变经济发展方式的生动实践，又为进一步 加快转变经济发展方式奠定了良好基础。为此，本报特邀三 位专家，解读成都统筹城乡发展的实践。 特约嘉宾 蔡昉：中国社科院人口与劳动经济研究所所长 周其仁：北京大学国家发展研究院院长 叶裕民：中国人民大学城市规划与管理系主任 “三个集中” 统筹城乡的重要方法 转变发展方式的重要路径 记者：“三个集中 ”一直是成都 统筹城乡发 展、推进城乡 一体化的重要方法和基本原则。成都把以前分散的 116 个开 2 发区整合为 21 个工业集中发展区，目前工业集中度达到了 70，城镇化率达到了 63.6，土地规模经营面积达到农村 土地流转总面积的 68.5。2009 年农民人均纯收入达到 7129 元，比 2002 年增长 111.1。怎样看待这“三个集中” ？ 叶裕民：聚集是城乡发展的本质，没有聚集就没有发展。 “三个集中 ”本身就是聚集利用 资源最有效的方式之一。集 约 地利用土地，集约地使用公共基础设施，完全符合生产生活 方式转变的大方向。 发展方式的转变，要以物质投入转向以创新投入作为主 要动力。创新总体上有 3 个来源。第一个是来源于政府的创 新，政府为所在地的企业发展和居民的生活创造更好的氛围。 第二个是来自企业的创新。第三个是企业、产业的空间分布 形态，即我们说的集群发展。集群发展可以带来创新成本的 下降，带来新的市场机会。 成都的产业集中、集约、集群化发展，优化了要素资源的 配置和利用，提高了工业化水平和质量。成都引导农民向城 镇和新型社区集中，妥善解决征地农民和进城务工农村劳动 者的就业、居住、子女教育等问题，推动农民转变生产生活 方式。这有利于推动农民的市民化进程，引导农民向城镇和 新型社区集中，建立与城市完全一样的设施，这是形成市民 社会非常重要的路径。 同时，农民向城镇集中，向新型社区集中，意味着农民的 购买力向城镇集中，意味着城镇和新型社区购买力增加、服 务业发展，有利于推动城镇产业结构转型。土地适度规模经 营，也是一个非常重要的集中。这是推动农业转型的重要路 3 径，是由传统农业走向现代农业必要的路径。 链接一 成都的“三个集中 ”是指工 业向集中发展区集中、 农民向 城镇和新型社区集中和土地向适度规模经营集中。 工业向集中发展区集中，走集约、集群发展道路，以工 业化作为城乡协调发展的基本推动力量，推动城镇化进程， 带动二、三产业发展，为农村富余劳动力的转移创造条件；农 民向城镇和新型社区集中，聚集人气和创造商机，促进农村 富余劳动力向二、三产业转移，为土地规模经营创造条件；通 过土地向适度规模经营集中，进一步转变农业生产方式，推 动了现代农业发展。这使成都城乡经济社会连年保持又好又 快的高增长，2008 年地区生产总值增长了 12.1，2009 年增 长 14.7，达到 4502.6 亿元，万元地区生产总值能耗和主要 污染物排放总量均下降了 20以上。城乡收入差距从 2002 年的 2.66:1 缩小至去年的 2.62:1。 世界现代田园城市 推进城乡一体化，迈向更高水平 记者：成都市最近提出了建设世界现代田园城市的历 史定位和长远目标，您认为这与转变发展方式、城乡一体化 是什么样的关系？ 叶裕民：发展方式转变涉及经济增长方式的转型、社会 结构的转型以及制度转型。世界现代田园城市的目标定位为 世界级城市，经济发达，以创新为动力，社会和谐。以世界级 城市为目标，本身就要以发展方式转型为手段去实现。因此， 建设世界现代田园城市的内涵与加快转变发展方式的内涵 4 是高度契合的。 成都的城乡一体化经过多年的实践，取得了较好的成效， 为下一步加快转变经济发展方式奠定了坚实的基础，形成了 独有的优势。成都在发展过程中，出现了中心城区发展快， 农村发展慢的问题，迫切需要协调发展、共同繁荣，缩小城 乡差距，建设世界现代田园城市是一个更高水平的城乡一体 化的体现。 链接二 2009 年底，成都市立足于城乡一体化实践基础和成都平 原都江堰自流灌溉区这一生态基础与历史文化基础，确立了 建设世界现代田园城市的历史定位和长远目标，着力深化城 乡规划设计、建设国际性城市功能、推动三次产业追赶型跨 越式发展、促进社会公平正义、推进资源节约和环境友好、 加快基础设施现代化和智能化建设，将成都建设成为一座城 乡一体化、全面现代化、充分国际化的区域枢纽和中心城市。 “六个一体化” 创新共创共享机制，加快城乡全面现代化 记者：在实践中，成都做了一系列打破城乡二元体制、构 建新型城乡关系的探索，形成了“六个一体化” 。您认为这对 于破除城乡二元体制、构建新型城乡关系、加快城乡全面现 代化有怎样的价值？ 蔡昉：要实现城乡一体化，我认为有两个层面。第一个层 面是城乡市场的一体化，包括产品市场和生产要素市场。第 二个层面是公共服务的一体化和公共管理的一体化。成都的 5 “六个一体化” ，就是将 这两个层面的内容具体化了，通 过转 变政府职能，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素 在城乡之间自由流动，形成了城乡经济社会发展一体化新格 局。其中，城乡公共资源的均衡配置、公共产品的均等供给， 直接体现政府的职责。公共产品是指这种产品在使用中不具 有排他性，更广义一些解释，凡是涉及财政支持的服务项目， 统称为公共产品。 过去，在服务的供给数量上、质量上，城乡产生了比较 大的差别。我们很长一段时间关注的是城乡收入差距，但是 后来我们逐渐发现城乡在公共服务上的差距实际上更大。收 入差距可以通过市场调节，而公共服务归根结底是政府的职 责，收入的差距很大程度源于公共服务的差距。 记者：刚才您谈到了政府的行为，成都一直强调城乡群 众的主体地位和作用，群众民主参与决策，共享改革发展成 果，主体性、积极性充分发挥起来了，形成一种共创共享的 机制。比如通过新型村级治理机制，民主选出村民议事会来 决定公共事务。这方面您有怎样的看法？ 蔡昉：这正好把基层民主的这种要求和统筹城乡的发 展结合起来了。通过“ 六个一体化” 中市 场化、公平化、民主化 的有机结合，共同推动城乡统筹发展，共享城乡统筹发展的 成果。 链接三 成都市通过推进城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、 城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务 一体化、城乡管理体制一体化等“六个一体化” ，全方位构建 6 城乡统筹、科学发展的体制机制。按照城乡一盘棋的理念， 对城乡发展进行统一规划，形成了城乡一体、配套衔接的规 划体系和执行监督体系，实现了规划编制、实施和监管的城 乡满覆盖，直到村组。市政公用、交通、财政、农业、水利等 30 多个部门进行归并调整，实行城乡统筹的“大部制” 。公共 财政的阳光也普照城乡，建立起财政支农稳定增长机制。 2009 年市县两级财政对“三农” 投入 192.3 亿元，相比 2002 年增长 26 倍，6 年来累计投入 594.8 亿元。推进了城乡就业、 社保、教育、医疗等基本公共服务均等化。市政公用设施向 乡村覆盖，率先在西部实现了县县通高速、村村通水泥路， 农村客运通村率达到 98，实施城乡水电气供应以及污水、 生活垃圾处理一体化。为劳动力、资本、技术等生产要素在 城乡自由流动、优化配置创造了条件，促进了城乡统一的市 场体制的形成，赋予了农民相对完整的市场主体地位。 “四大基础工程” 抓基层、打基础，全面推动农村现代化 记者：这几年，按照统筹城乡发展的思路，成都实施了 农村工作“ 四大基础 工程” 。这些工作的 “基础性”您认为是如 何体现的？ 叶裕民：这是成都在城乡统筹发展中做得非常细致非 常扎实也是农村受益人口很普遍的一个典型领域。 “四大基础 工程” 的根本作用就是推动农村生产生活方式的转变以及农 村治理方式的转变，打基础、管长远，化解基层矛盾，推动科 学发展，从经济、政治、文化、社会的建设上全面推动农村现 代化。 7 记者：成都的农村产权制度改革，有哪些制度创新和突 破？ 周其仁：成都的产改，首先最重要的一个方面就是“还 权赋能”，确 权就是明确 财产是集体的所有权，然后承包给农 户。成都自从提出农村产权确权以来，已经有两年时间了， 坚持在实际工作中做到地、账、证、合同、耕保基金“五个一 致” ，确 实权 ，而不是确虚 权。我了解到，大概在今年 6 月底， 成都将完成区域内的确权。 记者：“四大基 础工程 ”是一个配套的系 统工程，它们之 间的关系如何理解？ 周其仁：成都在农村产权制度改革之外的其他改革，比 如农村新型基层治理机制建设的出现不仅能够确权，而且也 为村级公共管理、村级公共事务搭建了良好的平台。村级公 共服务，是成都统筹城乡工作的另外一个重要方面。社会保 障的基本想法就是，通过一个社会的筹资过程，给每一个可 能遇到生存问题的公民以保障。 记者：推进城乡一体化，是一项复杂艰巨的系统工程， 也会碰到大量观念的、习俗的、利益的、体制的、历史遗留的 问题。成都除了通过体制机制的改革，还扎扎实实抓基层、 打基础，使大量矛盾解决在村组基层，总体上推进比较有效。 成都的基层基础工作，对我们有何启示？ 叶裕民：万丈高楼从地起。抓好基层基础工作，对成功 推进城乡一体化举足轻重。成都的“四大基础工程” ，做得非 常扎实。比如，确权做到实测，做到“五个一致” ，通过大量具 体细致的工作做到确实权而不是确虚权。农村产改奠定了农 8 村、农业进入市场体系的微观基础。村级公共服务，每个村 20 万元，每年财政要投入 7 亿元左右。一个 20 万元不难，难 在年年投入 20 万元，难在村村投入 20 万元。这是一个均衡 的增长过程，缓解了大幅度的传统城市化时代城乡公共服务 严重割裂的状态，为农村居民的发展提供了和城市一样的起 点。农村治理机制民主化，这 20 万元怎么用村民说了算，村 民最需要做什么就做什么，解决了他们最急切的生产和生活 中的需求。因此，这是基层治理结构的根本性变革，这种公 众参与的治理就是现代城市治理模式。实际上是以现代城市 治理模式来统筹治理城市与乡村，推进城乡现代化的一个过 程。 链接四 近年来，成都市实施农村产权制度改革、农村新型基层 治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综 合整治“四大基 础工程 ”。 2008 年 1 月 1 日，成都市启动农村产权制度改革，为农 民承包地、宅基地、房屋开展确权、登记和颁证，并建立市、 县两级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制， 使农民成为市场主体，农民可以平等地参与生产要素的自由 流动。这项改革的核心是还权赋能、保护耕地，目标是建立 归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权 制度。成都市在全国创造性地设立了耕地保护基金，市县两 级财政每年将投入 26 亿元，为有效保护耕地的农户每年分 别按基本农田每亩 400 元、一般耕地每亩 300 元的标准发放 耕保金，用于补贴农民购买养老保险，确保耕地总量不减少、 9 粮食生产能力不下降。 从 2008 年开始，成都市推广探索村民议事会、监事会制 度。截至 2009 年，成都市所有村和涉农社区成立议事会，构 建起党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执 行、其他经济社会组织广泛参与的新型村级治理机制。 2008 年