我国开发区管理体制类型及其比较

我国开发区管理体制类型及其比较 作者： 杨玉杰 作者单位:聊城大学网络学院 制度建设 2010 年 第 9 期 字号：【大 中 小】 中图分类号：F127.9 文献标识码：A 内容摘要：本文解释了开发区管理体制的含义，分析了我国开发区管理体制的类 型，即政府主导型、企业主导型和政企混合型，并探讨了三种管理体制的共性和区别。 关键词：开发区 管理体制 类型 比较 开发区管理体制的含义 “在人类历史上，自从有了有组织的活动，就有了管理活动” ，而在“有组织”的 活动中，必然需要一定的活动规则以约束、规范成员的行为，体制也就应运而生，所以， “体制是社会游戏的规则，是人们创造的约束其行为规范的框架” 。管理与体制的结合构成 管理体制，它是指管理活动发展到一定阶段后，通过对管理经验总结归纳，并排除某些细 节做出的理论抽象和制度建构的基本框架、特征的概括及其主要运行原则的总和。 具体到开发区来说，由于开发区建设离不开政府、开发区管委会、企业和一些社 会中介服务机构，所以，从参与主体的角度界定，开发区管理体制就是指参与开发区建设 的政府、开发区管委会、企业和各种中介服务机构等组织在领导体制、运行机制、组织机 构、管理权限、法规制度等方面相互关系的总和。 我国开发区管理体制的类型 根据开发区管理体制的参与主体，尤其是政府和企业的参与程度，可以将其分为 政府主导型管理体制、企业主导型管理体制和政企混合型管理体制三种类型。 （一）政府主导型管理体制 所谓政府主导型管理体制，就是由开发区所在地政府或政府的职能部门对开发区 进行管理，强调政府在开发区管理过程中的重要作用。根据政府权力的强弱，又可以分为 政府直管型管理体制和政府授权型管理体制。 1.政府直管型管理体制。政府直管型管理体制就是由开发区所在城市的政府全面、 直接负责开发区的各项管理工作。虽然所在城市政府设置开发区管委会或开发区办公室， 但其职责只是负责各部门之间的协调工作，组织有关部门处理开发区的重大问题，监督各 部门的日常工作，审查监督建设规划的制订、实施及政策的执行情况，并不直接参与开发 区的管理。开发区的各种管理仍由原行业或主管部门负责。 由于这种管理体制只是旧体制下管理模式向开发区的延伸，因此有利于城市政府 的宏观调控，使开发区的发展格局与城市的整体经济发展保持一致。但正由于它基本上还 是采用原来政府组织管理体制中的条块管理模式，开发区管委会的权力较少，不利于开发 2 区的创新和试验，有悖于建立开发区体制创新的初衷。 2.政府授权型管理体制。政府授权型管理体制是由所在城市的人民政府授权组建 专门的派出机构开发区管委会，由开发区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受 所在城市的市级各管理部门权限。开发区管委会受所在城市人民政府委托，对新区的行政、 经济等事务进行全面综合管理；在开发区内的城市规划、土地审批、建设项目审批、劳动 人事、财政税务、工商行政、出国审批等方面享受市级管理权限，全面实施对开发区的管 理。尽管管委会对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受原市政府各行业主管部门 的指导。 这种管理体制与政府直管型管理体制相比，最大特点在于开发区管委会的权力不 同。在政府直管型管理体制中由于开发区管委会由各部门主要负责人组成，因而具有很强 的政府功能，但也因此事实上削弱了这一组织的功能，相应地各职能部门依然把持着对开 发区的有效管理。而开发区管委会是市政府的派出机构，受政府的委托或授权从事开发区 的建设与管理，拥有相对独立的地位和管理权限，有利于开发区的整体规划和发展；各职 能部门避免了双层领导的局面，也避免了各部门之间的推诿扯皮，从而有助于办事效率和 工作效率的提高。但由于开发区的相对独立地位，使原城市主管部门对其控制力相对减弱， 开发区有可能脱离原城市的发展规划而独立发展。这一方面加重了因其只能依靠自身积累 而起步建设的困难；另一方面也可能导致新区与原城市争夺资源、人才，导致新区扩张而 旧城区衰落。 （二）企业主导型管理体制 企业主导型管理体制又称无管委会管理体制或公司型管理体制。这种管理体制主 要是以企业作为开发区的发展者与管理者，通过设立独立的经济贸易开发总公司来具体规 划和管理开发区。经济贸易开发总公司作为经济法人，其职能一是组织区内的经济活动， 二是承担部分政府协调职能，如土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和 规划管理等职能。由于开发总公司作为经济法人，不具备社会管理职能，所以开发区的各 种社会性和行政事务仍由城区政府统一负责管理，其他管理事务还是由政府的相关职能部 门来行使，开发总公司直接向所在地政府负责。 企业主导型管理体制的最大特点是开发区管委会由一个具有经济法人资格的实体 担任。这一实体名义上有管理权，但实际上并不能行使完全的行政管理，仅在其中起一定 的协调作用，其主要职能在于对一个区域进行开发和经济管理，开发区的行政管理、社会 管理的职能则由原城区政府的相关职能部门行使。 这种管理体制因机构精简，有利于降低管理成本，提高工作效率，增加管理机构 对市场信息的敏感度；有利于管理机构按照市场机制的要求，运用经济杠杆进行开发区的 建设与管理，并承担相应责任，减轻政府的经济负担；有利于开发机构通过资本积累扩大 经营规模及领域。但由于开发机构作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，从而影响管 理能力的发挥；由于开发机构是一个企业，其目的在于追求利润最大化，它会利用各种手 段达到这一目的，因此可能偏离开发区应有的定位和职能，使这种体制作用的发挥有一定 局限。 （三）政企混合型管理体制 政企混合型管理体制是介于政府主导型和企业主导型之间的一种管理体制，也可 以说是采用政府和企业相结合的方式来运作的一种管理体制。根据开发区管委会与发展总 公司的关系，政企混合型管理体制又可以分为政企合一型与政企分离型两种具体的管理体 制。 1.政企合一型管理体制。政企合一型管理体制就是在开发区管委会下设立一个发 展总公司，管委会负责决策和其他服务性职能，发展总公司负责区内的基础设施建设。虽 3 然发展总公司是经济实体，但管理上仍具有很强的行政性质。管委会和发展总公司在人员 的配置上相互混合，管委会主任和发展总公司总经理通常是一人兼任。这种管理体制下， 管委会的管理具有双重性，不但行使审批、规划和协调等职能，还负责资金的募集、开发 建设等具体经营性事务，发展总公司很少有决策权。 这种管理体制的设立有助于发挥开发区管委会的行政职能及发展总公司的经济职 能，在开发区建立初期对开发区的发展有较强的推动作用。但由于发展总公司基本上没有 自主决策权，随着开发区的进一步发展，开发区管委会不但负责宏观的决策，还要负责具 体的微观管理，权力的过分集中降低了管理效率，也容易造成政企不分，使总公司不能发 挥应有的作用。 2.政企分离型管理体制。政企分离型管理体制就是管委会作为地方政府的派出机 构来行使政府管理职能，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，而把重点放在协调和 监督方面；开发区的总公司和专业公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理， 从而使政府的行政权和企业的经营权相互分离。这种管理体制，又可以分为管委会与总公 司并存、管委会与专业公司并存、管委会与联合公司并存、管委会与中外合资公司并存等 四种类型。 这种管理体制体现了“小政府、大企业”的原则，有利于充分发挥政府的行政职 能，也可以借助企业的资金和管理经验来弥补开发区本身的不足，发挥企业的经济职能， 这两者相互促进，有利于开发区的经营、建设和管理。但这种管理体制不适合在开发区初 建时使用，因为政企分离，就很难集中有限的人、财、物用于开发区的建设；且在开发区 初期阶段，在开发区管理手段不科学、配套机制不完善的情况下，政企分离的管理体制难 以摆脱旧体制的束缚，易于分散开发区的建设力量。 我国开发区管理体制类型的比较 （一）三种管理体制的共性 1.各管理体制都离不开政府。可以说，任何一种管理体制都是在政府的指导、重 视下形成的，因此政府的作用不可忽视。虽然在实施过程中，政府介入各类管理体制的程 度有深有浅，但开发区的建设，包括管理体制自身建设从来就没有离开过政府的指导。 2.在各管理体制运作中，都需要一个强有力的具体实施机构。这一机构是开发区 的重要实施者，开发区的规划、建设、项目招标、管理等都需要它作出决策，只是具体实 施者因管理体制类型不同而有所差异。 3.各管理体制所承担的使命基本相同。开发区建设的目的，一方面是通过招商引 资，引进技术，扩大外向型经济，增加出口创汇能力；另一方面是进行体制创新，探索出 一条不同于传统经济体制、传统政治体制的新路。 （二）三种管理体制的区别 1.政府作用的程度不同。按政府在实施中的作用由大到小排列，政府主导型管理 体制中政府的作用最大，其次为混合型管理体制，最后为企业型管理体制。当然即使在政 府主导型管理体制中，由于存在政府直管型管理体制和政府授权型管理体制，所以政府在 具体操作层面上也存在较大差异：前者直接是政府的开发活动，是政府各职能部门工作在 开发区的延伸，虽设有开发区管委会，但它仅起协调、监督作用，并无实质性的权力；后 者则是由政府的派出机构开发区管委会直接行使在开发区的规划、建设、招标等职能， 具有实质性权力。在企业主导型管理体制中，政府的作用不在于开发区经济事务，而在于 行政、社会性事务。在混合型管理体制中，政府的作用则由于政企合一或政企分离而不同。 4 2.开发实施的主体不同。政府主导型管理体制中，政府的各职能部门是开发主体， 尤其在政府直管型管理体制中，各职能部门开发责任责无旁贷。在政府授权型管理体制中， 实施的主体是开发区管委会。在企业主导型管理体制中，实施开发职能的是开发机构（经 济法人） ；而在政企混合型管理体制中，管委会、开发公司都在起作用，只是存在着二者对 经济管理和行政事务管理的分与合的不同管理而已。也就是说，当开发区的发展已度过最 初的招商引资、发展经济的初步阶段后，随人口的增加，行政管理、社会事务管理应运而 生，相应的行政管理、社会 服务等职能增加时，需要有关主体的参与，而不同管理体制中的具体实施主体不同。 3.实施效率不同。开发区的建设效率决不能否定政府的作用，也决不能认为只要 政府参与就降低了效率。这需要具体分析。在建设效率上，尤其在开发区建设初期，政府 各职能部门的参与事实上为开发区的快速建设、发展起到了重大促进作用。但当开发区建 设已步入其运行轨道后，这种结构必然由于老城区政治体制的局限而阻碍效率的提升，也 不利于体制的创新。与此相反，在实施企业主导型管理的类型中，从其发展轨迹看，由于 一开始就按照市场机制的要求，发挥其“看不见的手”作用，所以，人员、机构精简，有 利于效率的提升。但当开发区建设达到一定规模，相应地行政管理、社会管理事务就不是 一个企业力所能及的事情，这也不利于效率的提升。 4.建设的条件不同。在开发区建设中，之所以可以由一个公司成功运作，其前提 是开发区一般离老城区较近，开发面积不大，甚至就是老城区内的一块“飞地” 。在靠近老 城区的局部