我国公共医疗卫生体制改革问题初探

目录 摘要 .2 一、我国公共医疗卫生体制的现状 .2 1、城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理 2 2、药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制不完善 4 3、政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，个人负担过重 6 财政卫生支出规模直接影响到卫生发展的速度 6 政府财政卫生投入缺乏有效的制度保障 6 财政卫生投入监督管理机制有待加强 6 政府卫生筹资模式单一 .7 各省市财政卫生支出的增长速度不平衡 7 各省市人均财政卫生支出存在较大的差距 7 财政卫生投入所占财政支出的比例有待提高 8 二、我国公共医疗卫生体制改革的必要性 8 三、我国在深化医药卫生体制改革进程中的探索 9 四、我国公共医疗卫生体制改革建议的初探 13 1、全面加强公共卫生服务体系建设 13 2、进一步完善医疗服务体系 14 3、加快国家药品政策改革 17 4、建议加强医疗保障制度建设 18 5、建立稳定与可持续的财政卫生投入机制 20 五、总结 20 参考文献 21 我国公共医疗卫生体制改革问题初探 摘要: 新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国医药 卫生事业取得了显著成就，覆盖城乡的医药卫生服务体系 基本形成，疾病防治能力不断增强，医疗保障覆盖人口逐 步扩大，卫生科技水平迅速提高，人民群众健康水平明显 改善，居民主要健康指标处于发展中国家前列。但同时应 该看到，当前我国医药卫生事业发展水平与人民群众健康 需求及经济社会协调发展要求不适应的矛盾还比较突出;城 乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不合理;药品 生产流通秩序不规范;医院管理体制和运行机制不完善;政 府卫生投入不足，医药费用上涨过快，个人负担过重等问 题还在阻碍我国公共医疗卫生体制的进步。因此，本文采 用探索性研究方法，通过对我国公共医疗卫生体制的现状、 改革的必要性及改革的建议等三部分，对我国公共医疗卫 生体制改革问题进行初步探索。 一、我国公共医疗卫生体制的现状 1、城乡和区域医疗卫生事业发展不平衡，资源配置不 合理。我国的省级、地市级等大型公立医院与乡镇级基层 医院的资源配置及其不合理，差距甚大。省级、地市级等 大型公立医院资源丰富，有经验、有技术的医护人员丰沛， 有些医院的病人甚至超负荷；而相比较下，基层医院的资 源匮乏，医护人员短缺，有些医护人员甚至没有从业资格 3 证书或者根本没有读过医科学校，医院门可罗雀，病人很 少。这其实是一个恶性循环，好的资源都集中在省级、地 市级等大型公立医院，造成全国各地的病人都向这些医院 集中，而资源匮乏的基层医院则去的人越来越少，这种情 况又反过来导致省级、地市级等大型公立医院的资源更加 丰富、医护人员水平更加高超，而基层医院的资源更加匮 乏，医护人员得不到锻炼水平更差。由于基层医疗卫生资 源状况很难在短期内全面提升，而人们对优质医疗服务的 追求正日益强烈，这都继续推动了医疗资源的集中。调研 数据表明：目前约有 60%的农民患病后跳过乡镇卫生室直接 去县医院，甚至直接到大城市的大医院看病，造成北京、 上海、广州等城市的大医院门庭若市，乡镇医院门可罗雀。 从各类医疗机构病床数的增幅来看，医院的病床增加力度 远远大于基层医疗机构。例如北京儿童医院、北京儿研所 每天的病人严重超负荷，一号难求，而西安建立的希望工 程基层医疗救助站则过半数都空置无人问津。 另一方面，现有医疗资源不仅过于集中在大医院，且 过于集中在公立医院。由于对行业资源的行政性垄断经营 直接造成部门管理的主要精力是经营部门资产，而非全社 会的行业管理。政府强化公共服务的正确决定被一些公共 服务管理部门曲解为进一步扩大公立医院供给。倡议和鼓 励民营医院同公立医院竞相发展，但实际做法的效果仍然 是一如既往。2010 年公立医院诊疗人次 18.7 亿人次（占医 院总数的 91.7%） ，民营医院 1.7 亿人次（占医院总数的 8.3%） 。2010 年公立医院的病床使用率达 90%，而民营医院 仅 59%。同时，公立医院不断扩张特需的非基本医疗服务项 目，挤占社会资本进入空间。由于公立医院包揽了基本和 非基本医疗服务，且缺乏竞争，导致高标准、个性化的医 疗资源缺乏，制约了以提供优质医疗服务的医疗产业的发 展。 2、药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机 制不完善。药品市场监管力量和力度不够、地方保护主义 和区域市场垄断，阻碍了药品统一市场的形成。此外，监 管部门执法力量薄弱和政策法规滞后，导致假劣药泛滥和 无证销售药品等行为有机可乘。 现实市场是信息不完全的，主要表现为信息不对称， 即信息在买方和卖方之间分布是不均匀的。药品市场不同 于一般的商品市场，医生与患者之间、药品的生产流通企 业与患者之间存在着严重的信息不对称。信息不对称情况 下，通过损害他人利益而获利的企图变为现实，所谓的 “机会主义”行为便有可能发生。医疗行业是一种高度异 质性的行业，相关主体（医药行政当局、药品生产企业、 药品经营企业、医疗机构、医生）都具有某种程度的信息 垄断优势，因而在交易过程中，都可能利用信息不对称来 5 牟取高额利润。 市场信息不对称对药品生产流通秩 序影响的另一表现是“逆向选择” ，大量价廉有效药品被淘 汰出局，而高价药品却被大量批发和使用。目前医疗机构 仍然是药品销售的主要渠道，在药品流通中处于“双重垄 断”地位。医疗机构的药品收入占比很大，购进药品时偏 重药品差价和利润，轻视药品的性能、质量和价格的合理 性，从而导致药品生产领域生产结构不合理，供求关系畸 形。这就是造成人民在看病时医药费用昂贵，但药效却不 一定出众的怪相的罪魁祸首。目前药品市场机制和医院补 偿机制不健全，医药合业、以药养医的机制扭曲了药品市 场行为，是药品生产流通秩序混乱的根本原因。其他的药 品市场政策也存在或多或少的问题，例如药品集中招标采 购政策存在盲目投标、程序复杂、手续繁多、标准不合理 等问题；招标过程中地方保护主义严重，招标操作不透明。 我国药品生产企业低水平重复建设严重；政府定价的 药品在成本价格核定时虚高，自主定价药品存在垄断攀升， 不良竞争拉动药品成本，假、伪劣药品充斥市场；零售药 店网点分布不合理、管理 水平低。企业制度、企业内部治 理结构以及企业伦理等素质要素，也对市场秩序存在直接 影响。药品生产和流通企业的行为是药品市场秩序状态的 直接表现。药品流通企业管理水平普遍不高，缺乏对环境 变化的应变能力，药品物流、信息流、资金流技术落后， 药品流通效率低下，相关的质量监督、检查环节缺失严重。 3、政府卫生投入不足，医药费用上涨过快，个人负担 过重。虽然财政卫生投入及结构已按公共财政的要求在逐 步的调整，但是，其规模与速度仍不能满足我国卫生发展 的需要，当前还面临着一些需要解决的问题与挑战，如体 制与机制尚不完善、投入总量还相对不足、分配的不均衡 现象还比较突出等，比较集中的问题在以下几个方面。 财政卫生支出规模直接影响到卫生发展的速度：财 政卫生投入的绝对数虽逐年上升，但是其占国家财政支出 的比重并没有明显增加，为 110120)，长期固化 的财政支出并未得到明显改善，财政支出和财政卫生支出 的结构性问题容易被财政支出规模的不断增大所掩盖，有 可能会影响到财政卫生支出在绩效与质量改善方面的促进 作用。 政府财政卫生投入缺乏有效的制度保障：缺乏制度 保证的政府卫生投入机制很难以形成稳定与可持续性发展， 在一个分权的财政体制中，由于缺乏相关的法律与政策来 规范各级政府在卫生领域所承担的责任，难以形成稳定的 财政卫生投入机制；同时，随着中央和省级政府转移支付 力度的逐步加大，地方财政投入往往处于被动配套，甚至 7 出现资金难以到位的尴尬局面，受到地方财政能力的制约， 作为财政投入的主体其积极性难以有效发挥。 财政卫生投入监督管理机制有待加强：随着财政卫 生投入的不断增长，财政卫生投人的监控体系还不完善， 相关部门管理人员的能力和素质也跟不上发展的需要，这 也成为保障经费的利用绩效、经费及时足额到位所面临的 主要问题；同时，在中央与省级政府加大转移支付力度后， 如何保证地方政府本应投入卫生的资金不被挤出等措施也 有待完善，财政卫生投入绩效有待进一步提升。 政府卫生筹资模式单一：尽管政府主导和增加财政 卫生投入能够解决卫生领域的主要问题，但是，单一的税 收筹资模式与财政卫生投入难以保障卫生事业的可持续发 展，这需要政府进一步拓展筹资渠道。 各省市财政卫生支出的增长速度不平衡：人均财政 卫生支出较低的省市其增长速度较快，其增长幅度远远高 于两个“逐步提高”所提出的增长幅度，基于其人口数量 较大的因素，将对财政卫生支出总量产生明显的影响；而 人均财政卫生支出较高的省市其增长速度则较慢，其增长 幅度难以持续实现两个“逐步提高”的目标，财政卫生支 出的结构与优先领域需要进一步拓展，政府财政卫生投入 面临稳定发展与可持续增长的挑战。 各省市人均财政卫生支出存在较大的差距：受到地 方经济发展水平和财政能力的制约，各省市人均财政卫生 投入的基尼系数一直徘徊在 050 的水平，尽管在 2008 年 已经下降到 0487，但是仍然超出了其警戒水平，并在一 定程度上出现了两级分化的趋势；这对实施与实现基本卫 生服务的均等化产生了明显的负面影响，也成为了影响公 共服务均等化的主要因素。 财政卫生投入所占财政支出的比例有待提高：基于 国际卫生领域的相关经验，以及我国财政收入增长的速度 与规模，我国财政卫生支出规模所占 GDP 与财政支出的比 例仍处于比较低的水平，增加政府财政卫生投入的潜力还 有存在较大的空间，这也需要采取相关措施来保障财政卫 生支出的不断增加。 二、我国公共医疗卫生体制改革的必要性 目前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，人民生活 水平不断提高，居民消费模式也跨上了新的台阶，健康需 求快速增加，“无病早预防、有病早治疗、防止伤病残“， 已经成为广大人民群众最关注、最迫切、最现实的利益问 题。群众对改善医药卫生服务提出了更高的要求。深化医 药卫生体制改革，一是缓解群众反映强烈的“看病难、看病 贵“问题，减轻群众的疾病负担，实现全体人民“病有所医 “，维护群众的健康权益;二是应对工业化、城镇化、人口 老龄化、疾病谱变化和环境变化等，给医药卫生工作带来 9 的新挑战;三是解决医药卫生领域长期以来形成和积累的深 层次矛盾，推动医药卫生事业持续健康发展;四是逐步建立 符合国情的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫 生服务，不断提高人民健康水平。 医疗卫生问题是百姓最关注的问题之一，关系着亿万 人民的健康，关系着千家万户的幸福，是重大的民生问题。 深化医药卫生体制改革，加快医药卫生事业发展，适应人 民群众日益增长的医药卫生需求，不断提高人民群众健康 素质，是贯彻落实科学发展观、促进经济社会全面协调可 持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民生 活质量的重要举措，是全面建设小康社会和构建社会主义 和谐社会的一项重大任务。 深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、难度大的社 会系统工程。我国人口多，人均收入水平低，城乡、区域 差距大，长期处于社会主义初级阶段的基本国情，决定了 深化医药卫生体制改革是一项十分复杂艰巨的任务，是一 个渐进的过程，需要在明确方向和框架的基础上，经过长 期艰苦努力和坚持不懈的探索，才能逐步建立符合我国国 情的医药卫生体制。因此，对深化医药卫生体制改革，既 要坚定决心、抓紧推进，又要精心组织、稳步实施，确保 改革顺利进行，达到预期目标。 三、我国在深化医药卫生体制改革进程中的探索 2006 年 6 月 30 日，国务院第 141 次常务会议决定成立 以国家发展改革委和卫生部牵头，财政部、人力资源社会 保障部等 16 个部门参加的深化医药卫生体制改革部际协调 工作小组。在此后两年多的时间里，工作小组深入各地进 行了大量实际调研，专题研究有关重点难点问题，广泛听 取各方意见，并委托世界卫生组织、北京大学等国内外知 名机构，开展独立平行研究，还在网上公开征集建议方案。 在此基础上，起草了关于深化医药卫生体制改革的意见 。 2008 年 2 月 29 日和 9 月 10 日国务院两次召开常务会议对 意见进行审议。 党中央、国务院高度重视医改方案的制定。2006 年 10 月 23 日，胡锦涛总书记在中央政治局第三十五次集团学习 会上发表重要讲话，强调了坚持公共医疗卫生的公益性质， 为深化医药卫生体制改革指明了方向。温家宝总理于 2008 年 4 月中旬主持召开了两个深化医药卫生体制改革工作座 谈会，分别听取了医务工作者、专家学者、企业负责人、 企业职工、城镇居民、农民、农民工等各界代表的意见， 提出医改要做到让老百姓得到实惠、让医务人员受到鼓舞、 让监管人员易于掌握。李克强副总理亲自深入基层调研， 多次主持会议研究意见的修改完善，提出了近期五项 重点改革的方向和工作要求。 按照国务院的部署，2008 年 9 月医改意见(征求意见稿)再 11 次征求社会意见，并于 10 月 14 日11 月 14 日，全文向社 会公布，问计于民，引起各方面积极反响。随后，工作小 组对各方反馈意见进行了认真梳理，本着尽可能吸收的原 则对意见进行修改，共修改 190 余处。与此同时，国 务院决定，围绕群众最为关切的问题，对近期重点改革的 目标和主要措施，进行了深化研究和测算，形成了关于 医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009?2011 年) 。 2009 年 1 月 21 日，国务院第 26 次常务会议再次进行审议， 2 月 5 日，中央政治局常委会进行了审议，党中央、国务院 原则通过了意见和实施方案 。3 月 5 日，温家宝总 理在政府工作报告中郑重向全国人民代表大会报告了 医改工作。 到 2011 年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基 本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步 健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取 得突破，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居 民就医费用负担，切实缓解“看病难、看病贵”问题。 “十二五”期间，居民个人卫生支出占卫生总费用的比 重由 2010 年的 35.29%下降到 2014 年的 31.99%，为近 20 年来的最低水平，年内有望实现降至 30%以下的目标。主要 成效包括四个方面：一是全民医保体系基本建立。我国已 经织起了世界上最大的基本医疗保障网，2015 年，城镇职 工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作 医疗 3 项基本医疗保险参保人数超过 13 亿，参保率保持在 95%以上，较 2010 年提高了 3 个百分点。2015 年新农合、 城镇居民医保人均筹资增加到 500 元左右，其中政府补助 标准提高到 380 元，比 2010 年（120 元）增长了 2.2 倍。 2014 年 3 项基本医疗保险住院费用政策范围内报销比例均 达到 70%以上。实施城乡居民大病保险，全面建立疾病应急 救助制度。 二是公立医院改革步伐明显加快。省级层面，我们确 定江苏、福建、安徽、青海 4 省为综合改革试点省，将公 立医院改革作为核心任务部署推进。市级层面，国家级联 系试点城市从 34 个增加到 100 个。县级层面，已有 75%的 县（市）和 76%的县级公立医院启动了县级公立医院综合改 革，年内将实现全覆盖目标。在改革过程中，坚决破除以 药补医机制，建立科学补偿机制，积极探索现代医院管理 制度，稳步推进编制、人事分配制度改革。 三是基本药物制度和基层运行新机制得到进一步的巩 固完善。基本药物价格比改革前平均下降 30%左右，建立短 缺药品供应保障机制，基本保障了儿童用药。目前，所有 政府办乡镇卫生院和 86%的村卫生室全部配备基本药物并实 行零差率销售。基层医疗卫生机构的硬件建设、软件建设、 服务能力都有了明显改善，乡村医生待遇持续提高，从 13 2014 年开始连续 2 年将人均基本公共卫生服务补助资金新 增部分全部用于村医。 四是大力推进社会办医和健康服务业。在医疗卫生服 务体系规划中为社会办医预留了空间，着力消除阻碍社会 办医发展的政策障碍。对非公立医疗机构提供的医疗服务 实行市场调节价。截至 2014 年底，民营医院达到 1.25 万 个，比 2010 年增加了 5478 家，占医院总数的 48.5%；非公 立医疗机构的诊疗人次数达到 16.8 亿，占全国总诊疗人次 数的 22%，提前实现 20%的规划目标。 我国规划预计到 2020 年，覆盖城乡居民的基本医疗卫 生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系 和医疗服务体系。 四、我国公共医疗卫生体制改革建议的初探 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题 的决定提出:“坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗 卫生体制改革，强化政府责任，严格监督管理，建设覆盖 城乡居民的基本卫生保健制度，为群众提供安全、有效、 方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。“指明了深化医疗 卫生体制改革的原则和方向。 1、全面加强公共卫生服务体系建设。公共卫生服务体 系建设应遵循公平优先、政府主导、需要导向的原则。 建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神 卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公 共卫生服务网络，完善以基层医疗卫生服务网络为基础的 医疗服务体系的公共卫生服务功能，建立分工明确、信息 互通、资源共享、协调互动的公共卫生服务体系，提高公 共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置能力，促进城乡 居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务。 确定公共卫生服务范围。明确国家基本公共卫生服务 项目，逐步增加服务内容。鼓励地方政府根据当地经济发 展水平和突出的公共卫生问题，在中央规定服务项目的基 础上增加公共卫生服务内容。 完善公共卫生服务体系。进一步明确公共卫生服务体 系的职能、目标和任务，优化人员和设备配置，探索整合 公共卫生服务资源的有效形式。完善重大疾病防控体系和 突发公共卫生事件应急机制，加强对严重威胁人民健康的 传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的监 测与预防控制。加强城乡急救体系建设。 加强健康促进与教育。医疗卫生机构及机关、学校、 社区、企业等要大力开展健康教育，充分利用各种媒体， 加强健康、医药卫生知识的传播，倡导健康文明的生活方 式，促进公众合理营养，提高群众的健康意识和自我保健 能力。深入开展爱国卫生运动。将农村环境卫生与环境污 15 染治理纳入社会主义新农村建设规划，推动卫生城市和文 明村镇建设，不断改善城乡居民生活、工作等方面的卫生 环境。 2、进一步完善医疗服务体系。坚持非营利性医疗机构 为主体、营利性医疗机构为补充，公立医疗机构为主导、 非公立医疗机构共同发展的办医原则，建设结构合理、覆 盖城乡的医疗服务体系。 大力发展农村医疗卫生服务体系。进一步健全以县级 医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫 生服务网络。县级医院作为县域内的医疗卫生中心，主要 负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇 卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训； 乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊 疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导； 村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等 工作。有条件的农村实行乡村一体化管理。积极推进农村 医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院， 并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生 室建设，使每个行政村都有一所村卫生室，大力改善农村 医疗卫生条件，提高服务质量。 完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务 体系。加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市，社区 卫生服务网络。完善服务功能，以维护社区居民健康为中 心，提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多 发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。转变社区 卫生服务模式，不断提高服务水平，坚持主动服务、上门 服务，逐步承担起居民健康“守门人”的职责。 健全各类医院的功能和职责。优化布局和结构，充分 发挥城市医院在危重急症和疑难病症的诊疗、医学教育和 科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。有条 件的大医院按照区域卫生规划要求，可以通过托管、重组 等方式促进医疗资源合理流动。 建立城市医院与社区卫生服务机构的分工协作机制。 城市医院通过技术支持、人员培训等方式，带动社区卫生 服务持续发展。同时，采取增强服务能力、降低收费标准、 提高报销比例等综合措施，引导一般诊疗下沉到基层，逐 步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。整合城市卫生资 源，充分利用城市现有一、二级医院及国有企事业单位所 属医疗机构和社会力量举办的医疗机构等资源，发展和完 善社区卫生服务网络。 充分发挥中医药（民族医药）在疾病预防控制、应对 突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。加强中医临床研 究基地和中医院建设，组织开展中医药防治疑难疾病的联 17 合攻关。在基层医疗卫生服务中，大力推广中医药适宜技 术。采取扶持中医药发展政策，促进中医药继承和创新。 建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度。发 达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗 卫生事业。城市大医院要与县级医院建立长期稳定的对口 支援和合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、 设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。在改 革中应处理好公平与效率、政府与市场、基本卫生服务范 围、公立医疗体系规模等问题。 3、加快国家药品政策改革。国家药品政策改革的目标 是建立以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系， 保障人民群众基本用药和安全用药，涵盖三个基本内容:第 一，建立国家基本药物制度，保障药品生产供应，提高药 物的可获得性；第二，完善药品质量监管体系，促进药品 临床合理使用，保证用药安全;第三，完善“新药创制制度“ 和科技创新体系，促进医药产业可持续发展，提高医药供 给能力和国际竞争力。 “基本药物“的概念，是世界卫生组织于上世纪 70 年代 提出的，指的是能够满足基本医疗卫生需求，剂型适宜、 保证供应、基层能够配备，国民能够公平获得的药品，主 要特征是安全、必需、有效、价廉。我国要建立国家基本 药物制度，是党中央、国务院为维护人民群众健康、保障 公众基本用药权益，而确立的一项重要的国家医药卫生政 策，是国家药品政策的核心和药品供应保障体系的基础。 主要内容包括合理确定基本药物品种，完善基本药物的生 产、供应、使用、定价、报销等政策，保障群众基本用药。 建立国家基本药物制度有利于整顿药品生产流通秩序、 规范医疗行为、促进合理用药、减轻群众负担，实现人人 享有基本医疗卫生服务。同时，有利于维护人民群众的基 本医疗卫生权益，促进公平、公正。我国幅员辽阔，城乡、 地区发展差异大，在全国范围内建立基本药物制度，有利 于提高群众获得基本药物的可及性，从而保证群众基本用 药的需求，保障居民基本医疗卫生权益。建立国家基本药 物制度对于推动卫生事业发展，也具有十分重要的意义。 基本药物遴选应坚持防治必需、安全有效、价格合理、 使用方便、中西药并重的原则，结合我国用药特点，参照 国际经验。首先要与我国公共卫生、基本医疗卫生服务和 基本医疗保障水平相适应;要符合我国疾病谱的特点，能够 满足基层医疗卫生机构常见病、多发病和传染病预防、治 疗的需求;应是临床首先选择使用的，基层医疗卫生机构能 够配备、并能够保证可及供应;要经国家药品监督管理部门 批准正式上市、不含有国家濒危野生动植物药材等要求。 基本药物遴选程序包括:根据药品安全性等信息，按照专家 19 咨询评价、多方征求意见、多方论证并经专家委员会审核、 审定的程序，科学公正遴选国家基本药物。 4、建议加强医疗保障制度建设。探索有效规范医疗机 构行为的措施，制定区域性卫生发展规划，以实现卫生事 业的健康协调发展。加快建立和完善以基本医疗保障为主 体，其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充， 覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。建立覆盖城乡居民 的基本医疗保障体系。城镇职工基本医疗保险、城镇居民 基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助共同组 成基本医疗保障体系，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就 业人口、农村人口和城乡困难人群。坚持广覆盖、保基本、 可持续的原则，从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延 伸，提高保障水平。建立国家、单位、家庭和个人责任明 确、分担合理的多渠道筹资机制，实现社会互助共济。随 着经济社会发展，逐步提高筹资水平和统筹层次，缩小保 障水平差距，最终实现制度框架的基本统一。进一步完善 城镇职工基本医疗保险制度，加快覆盖就业人口，重点解 决国有关闭破产企业、困难企业等职工和退休人员以及混 合所有制、非公有制经济组织从业人员和灵活就业人员的 医疗保险问题；加快推进城镇居民基本医疗保险试点，到 2009 年全面推开，重视解决老人和儿童的基本医疗保险问 题；全面实施新型农村合作医疗制度，逐步提高政府补助 水平，适当增加农民缴费，提高保障能力。完善城乡医疗 救助制度。对困难人群参保及其难以负担的医疗费用提供 补助，筑牢医疗保障底线。有条件的地区要采取多种方式 积极探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理体系。 做好城