广西小城镇建设的实践与思考

广西小城镇建设的实践与思考 从总体上看，我国当前已进入以工促农，以城带乡的发展阶段， 进入着力破除城乡二元结构、形成城乡一体化发展新格局的重要时 期，城乡面貌正发生重大而深刻的变化。在新的发展形势下，广西 要实现以工促农、以城带乡，关键是要坚持城乡统筹发展，加快农 村小城镇建设，从而增强小城镇的辐射力和带动力。因此，如何全 面加快小城镇建设步伐，已成为广西统筹推动城乡一体化发展的一 个重要课题。 一、近年来广西小城镇建设的主要实践与成效 近年来，广西依托当地资源优势和区位优势，在小城镇建设中坚 持以经济建设为突破口，以市场为导向推进各项改革，以政府为主 导促进城乡一体化和城乡综合协调发展，全力建设在中国东盟自 由贸易区、大湄公河次区域、泛珠三角区域、南贵昆经济带等区域 有较强吸纳人流、物流、资金流、技术流和信息流能力的小城镇体 系，实现了城乡经济整体实力不断增强，城镇化水平快速提高，城 乡社会事业的快速发展。其主要做法有： 1、坚持规划先行，城镇化规划水平不断提高。2008 年 9 月 5 日， 广西通过了广西北部湾经济区城镇群规划纲要（以下简称规 划纲要）。规划纲要的内容涉及城镇职能协调发展、都市区 和非都市化地区协调发展、生态建设和环境保护、综合交通体系、 能源发展规划、地域文化与城市风貌建设、区域防灾减灾等 16 个方 面。根据规划纲要，到 2020 年，北部湾城镇群形成特大城市、 大城市、中等城市、小城市和小城镇共同构成的格局。另外，北流、 东兴、凭祥 3 个县级市，及宾阳、容县、博白、横县、武鸣 5 个县 城，建设成为中等规模城市；建成小城市 29 个，其中县城 14 个， 南宁的吴圩等 15 个重点镇的人口规模，将达到小城市的标准；建成 小于 5 万人口的小城镇 272 个。 2、着力打造中国与东盟的区域性经济中心，城镇化建设进入加速 期。近年来，广西按照因地制宜、节约资源、集约发展、合理布局 的原则，坚持城镇化与工业化、农业产业化良性互动，城镇化水平 得到了明显提高，城镇化速度明显加快。2006 年 3 月份，广西启动 北部湾（广西）经济区的规划与建设，计划以南宁、北海、钦州、 防城港城市群为依托，努力将该区域打造成为中国与东盟的区域性 经济中心。以城镇人口占总人口比例这一通用指标来衡量，2005 年 广西城镇化达到了 335，而从发展速度上来看，“十五”期间 广西城镇化水平提高了约 535。北部湾（广西）经济区将有望 成为中国继珠三角、长三角、环渤海湾之后的第四增长极。 3、全面加强城镇设施建设，小城镇发展潜力开始逐渐显现。近年 来，广西用于小城镇建设的资金不断加大，在完善配套道路、供水、 排水、通信、电信、电网、市场、绿化、美化等基础设施建设方面 作出了不懈努力。特别是小城镇交通、能源、通讯基础设施建设取 得新成绩。全区近 5 年来新开工城镇(规模以上)项目 2.88 万个，计 划总投资 4828 亿元。共实施重大项目 578 项，完成投资 1710 亿元， 占全社会投资的 30.5%，小城镇发展潜力逐渐显现出来。 4、大力引导非农产业逐渐向重点镇集聚，高度集约发展的新优势 得以初步形成。为鼓励农民从事非农产业增加收入，广西工商等部 门实施了“红盾护农”行动，规定从事农副产品运销行业的农民自 开业之日起半年内免交个体工商户管理费用，使广西小城镇建设呈 现可持续快速发展的良好态势。据统计，目前全广西已有数以百万 的农民转移到乡镇企业就业，小城镇集聚度得到进一步提高。 二、当前小城镇建设存在的问题分析 1、一些地方对小城镇建设的认识不深、重视不够，导致规划滞后、 建设粗放。当前，广西小城镇建设总体上来说，规划起点还处于比 较低级的水平，建设比较粗放，往往是只有总体规划，没有专项规 划和详细规划。在相当长的时期内，一些地方的党政干部对“经营 城镇”的理念淡薄，小城镇建设思路不宽，对小城镇的长远发展缺 乏深层次的思考；少数地方还没有能把小城镇建设摆上突出位置， 在认识上缺乏主观能动性，在规划上缺乏前瞻性。同时，不少地方 对原有的一些制约城镇化发展的政策措施没有及时加以调整，对已 经出台行之有效的政策措施没有很好地加以落实。许多地方对城镇 建设的详细规划、特色设计还不重视，致使街景规划设计、重要地 段和重要建筑物规划设计与小城镇总体规划设计不相协调，显得孤 单而缺乏灵气，风格品味不高。不少地方的小城镇建设普遍存在发 展不快，规模偏小，区域分工不明确，合作协调机制不完善的问题， 大部分小城镇依然是农务管理和贸易集市职能，优势不明显，特色 不鲜明，缺乏具备一定规模，能带动区域经济发展的重点镇。此外， 规划管理工作薄弱，城镇管理人员紧缺，普遍存在规划管理难，规 划执行不到位的问题，直接导致了城镇建设的规划滞后、建设粗放。 2、小城镇的经济总量还不够雄厚，城镇积聚力和影响力有待于进 一步提高。小城镇只有达到一定规模才能产生一定的聚集效应。而 广西许多重点中心镇，在聚集企业、劳动力和经济总量等方面能力 也较弱，缺乏优势产业尤其是第二产业的强力支撑。中心城区规模 的偏小导致城市积聚力和影响力还明显不足，难以发挥辐射力带动 全区城镇化的发展。 3、学有效的投资机制尚未形成，小城镇建设资金严重不足。资金 问题向来是困扰小城镇发展的大问题。从广西来看，小城镇建设的 投融资机制虽然呈现出了多样化的特点，但很明显的是还没有走出 一条充分运用市场机制筹措小城镇建设资金的道路，政府投入的资 金仍然占较大比重，尤其在小城镇公共基础设施建设方面更是如此。 在目前不少乡镇的财政还属“吃饭财政”的情况下，乡镇政府建设 小城镇筹措资金主要采取“以地生财”、“筹资建镇”和“借资建 镇”三种办法。一些乡镇政府甚至不可能也无能力拿出很多资金来 建设小城镇，以致小城镇建设筹资困难。同时，基础设施和产业基 础薄弱，发展支撑力明显不够。目前，广西不少地方尚处于城镇化 的初级阶段，小城镇基础设施薄弱，缺乏相应的水、电、路、气和 环卫等配套设施。基础设施和公共设施建设明显滞后于当地经济发 展，生产、生活区混杂，道路、商贸区混杂，镇容镇貌改观不大。 由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，一些城 镇主要是靠工业化来带动城镇化的快速发展，生产要素市场发育不 足，使小城镇在人才、项目引进，产品技术更新，产业升级等方面 受到很大的限制，以致小城镇建设的经济支撑力不足，发展后劲普 遍偏弱。 三、进一步加快广西小城镇建设的对策 1、加快各类规划编制进度，进一步修编完善小城镇规划体系。规 划是小城镇建设的龙头。小城镇发展要以人为本、科学规划、合理 布局，必须高度重视对小城镇规划体系的修编完善工作。因此，要 按照科学发展观的要求，统筹配置城乡资源，整体安排城乡布局， 完成新一轮的县城和镇的总体规划，要进一步完善小城镇重点地段、 主要街道、居住小区和产业园区、公用公益设施、园林绿化及其他 专业规划，努力实现全市城镇总体规划和重要专业规划全覆盖，逐 步实现城镇体系规划和村庄建设规划全覆盖。要进一步确立小城镇 总体发展思路和产业布局，明确功能定位和发展方向，组织编制城 镇的控制性规划、专项规划和村庄建设规划，完善镇区及周边村庄 工业、商贸、住宅、办公、文化、卫生等设施布局，构建起县域一 体、城乡一体的规划框架。在小城镇总体规划修编完善的基础上， 注意通过科学合理的规划及设计，充分突出不同地方小城镇建设的 风格与特色，确保规划的合理性。 2、坚持以点带面，全面加强重点中心镇建设，增强城镇的辐射集 聚能力。目前广西的小城镇很多，如果均衡用力，同步发展，既不 科学，也不现实。建议坚持确保重点、优先发展的战略，在进一步 调整行政区划的基础上，打破行政区域的限制，按照区位优势、规 模、经济实力和所起的作用等要素，重新确定一批重点中心镇。要 通过区域中心城镇的建设和发展，延伸城市功能，以城带乡，直接 带动新农村建设，吸纳农民向城镇转移。当前，重点是要加快重点 中心镇的建设，制定好发展目标和配套政策措施，切实加快重点中 心镇的经济发展速度，提高重点镇的首位度，把优先发展的重点镇 建设成为产业优势强、人口集聚度高、人居环境优、辐射带动功能 强、特色鲜明的小城镇，使其充分发挥规模效益高、建设和管理水 平高、非农产业比较发达、吸收劳动力能力强、对区域经济带动作 用明显、城镇功能比较强等方面的优势，发挥重点中心镇的示范作 用。 3、坚持产业兴镇，发展高效特色产业，壮大小城镇经济实力。小 城镇建设的基础是发展特色经济、培育支柱产业，只有了具备特色 的支柱产业，小城镇的发展才具有充足的活力和后劲，否则小城镇 建设就成为无源之水、无本之木。为此，在建设小城镇的同时，必 须把发展特色经济、培育支柱产业摆到突出的位置。要把小城镇发 展与农村工业化结合起来，立足自身区位优势、资源优势、产品优 势，合理确定主导产业，拉长产业链，形成产业集群优势，发展各 具特色的产业型小城镇。要因地制宜，立足本地资源优势和条件来 确定产业发展的重点和建立主导产业，如农业资源优势强、经济实 力弱的小城镇，可以确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村 服务业为重点的产业格局。要以农业龙头企业和农产品市场为依托， 大力发展相关商贸流通业。引导发展小城城镇房地产业，鼓励引导 城镇居民向现代化住宅消费模式转变，建立起小城镇发展的支柱产 业优势。 4、强化城镇设施建设力度，全面提高小城镇建设水平。城镇化的 水平最直观反映在基础设施的建设上。因此，要加快镇村道路建设， 推进镇区路网向周边村庄延伸，形成镇村连接、道路畅通的交通网 络。要加快城乡人居工程建设，对符合条件的村纳入镇区建设统一 规划，同时积极引导农民在规划区域内集中兴建住宅小区。要要加 大以集中治理“脏、乱、差”为重点的小城镇创卫力度，综合整治 城乡环境卫生，积极引导广大群众养成良好的卫生习惯，切实解决 镇村“脏、乱、差”现象。要加快社会公共设施建设，特别是要加 强村镇敬老院、卫生院、文化娱乐中心、学校、幼儿园等重点公共 设施的建设，切实增强社会公共设施的服务功能。要建立和完善农 村社会保障制度，鼓励农民离土离乡，加快农村人口向中心城区、 县城和重点镇集中，促进农村人口城镇化。要进一步创新和完善土 地管理制度，鼓励农村承包土地依法流转，发挥产业的集聚效益， 全面提高小城镇建设水平。 5、着力拓宽投融资渠道，构建多渠道筹措小城镇建设资金的机制。 在小城镇建设中，应充分运用市场机制，更多地发挥民间投资的作 用，建立以政府投入为导向，国家、集体、个人和民间资本共同投 资建设的多元化投资机制。在当前，要充分发挥市场筹资功能，拓 宽城建投融资渠道，推进小城镇土地资产经营和基础设施市场化建 设，促进投资主体多元化发展。政府部门要发挥宏观调控作用，切 实维护市场秩序，保障城镇化和小城镇建设健康有序发展。要坚持 按照“谁投资，谁受益”的原则，动员单位、企业和个人投资建设 小城镇基础设施和公共设施；四是在小城镇征收的城市建设维护费 应全额返还乡镇用于小城镇建设，撬动民间