工业园一级开发市场化的利弊

工业园区一级开发市场化利与弊 文/郭百利 河北冀港律师事务所 副主任 一、工业园区一级开发的概念 此处所说工业园区一级开发是指依法确立的开发企业或单位，对依法定条 件和程序批准的工业园区内的国有建设用地(毛地)或已批准征收的农民集体土 地(生地)，进行征地清场、筹措资金、实施“七通一平”基础设施、市政配套 设施建设，使开发的土地达到二级开发市场的出让条件(熟地) 的投资管理经营 活动。 二、工业园区一级开发市场化是经济发展的必然 1、从法律、政策的演变来看 2002 年 7 月 1 日起施行的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定规定， 商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌 方式出让 ，必须是净地才能上市交易。特别是自 2007 年 9 月 21 日修改招标 拍卖挂牌出让国有土地使用权规定以后，包括工业用地的全部国有土地出让 必须采取招标方式进行，净地出让已经成为土地出让招牌挂的基本条件，所以 孕育了土地一级开发市场。 二七年十一月十九日实施土地储备管理办法第十六条：“对纳入 储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对 储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发 进行融资等活动。 ”、第十九条 ：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排 水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过 公开招标方式选择工程实施单位。 ”规定是土地一级开发的依据,也是第一次以 法规的方式规定一级开发要达到净地标准，间接规定土地出让需达到净地水平。 2010 年 9 月 10 日以前土地一级开发市场仅有国土部门的直接设立的事业单 承担，控制了公平竞争市场的形成。2010 年在 9 月 10 日，国土部明确提出： 2011 年 3 月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务 的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一 级市场开发。土地一级市场开发走形市场化，工业园区一级开发属于土地一级 开发的重要组成部分，其市场化开发进程与之是相同。 2、工业园区建设发展过程来看 1984 年 9 月，国务院批准成立的第一个开发区大连经济技术开发区，开发 区、工业园区想雨后春笋般迅速发展，在工业园区开发初期尚未明确提出“一 级开发”的概念。土地储备工作主要停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。 土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协 议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，土地一级开发和房 地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。 1999 年至 2002 年，工业园区在全国迅猛膨胀发展阶段，园区开发也开始 走向正规的发展过渡阶段。土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确 定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一 级开发工作未能达到理想的效果。 2002 年至今，尤其是 2003 年国家开始对工业园区、开发区的设立审批开 始清理整顿。地方政府为规范土地一级开发，满足经济发展和城市建设用地需 求，各地陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、 项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市 2002 年出台 的北京市土地一级开发管理暂行办法 ，规定土地储备机构和政府以招标方式 选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之 后以公开方式向社会供应。北京市出台的一些土地一级开发文件推动了全国的 土地一级开发。 目前，依据国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见 （国发 201013 号，简称新 36 条）第（十）条：“鼓励民间资本参与土地整治和 矿产资源勘探开发。积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦 等工程建设，。 ”、第（十一）条：“鼓励民间资本参与市政公用事业建设。 支持民间资本进入城市供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、城市 园林绿化等领域。鼓励民间资本积极参与市政公用企事业单位的改组改制，具 备条件的市政公用事业项目可以采取市场化的经营方式，向民间资本转让产权 或经营权。 ”、第（十二）条规定：进一步深化市政公用事业体制改革。积极引 入市场竞争机制，大力推行市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建 3 立健全市政公用事业特许经营制度。改进和完善政府采购制度，建立规范的政 府监管和财政补贴机制，加快推进市政公用产品价格和收费制度改革，为鼓励 和引导民间资本进入市政公用事业领域创造良好的制度环境。 ”的规定，民营企 业和资本准许进入土地一级开发市场。 二、进行工业园区一级开发风险与弊端 工业园区一级属于开发土地一级开发的组成部分，属于一种经营活动，因 此应认真分析各项风险的存在因素，从目前我国工业园区一级市场现状和法律 状态考察，存在如下法律风险： 1、规范性政策稳定性风险 与法律相比较，政策具有纲领性、不确定性的特点，因此稳定性风险伴随 工业园区一级开发过程，属于一级法律风险。或许由于一任领导的更迭，或许 由于上级出台与该政策相冲突的文件，或许由于利益的驱使导致政府不诚信等， 都会导致作为土地一级开发合同依据的政策的变化，或者导致土地一级开发合 同项下某些利益的丧失。由此，土工业园区一级开发合同开发商的利益就得不 到相应的保障。 2、与相关法律法规或政策相冲突的风险 目前工业园区一级开发并没有统一的法律规范，各地一级开发协议不尽一 致，土地出让收益分成成为一级开发较为重要的利润来源，而现实中往往企业 分成比例约定过高，与相关法律法规或政策相冲突，导致该部分合同利益得不 到实现。 3、征地与拆迁困难的风险 工业园区一级开发往往会涉及到征地与拆迁安置等相关事项，征地特别是 农用地的征用涉及到政府的审批，而拆迁安置又是土地一级开发较大且不可预 知的风险。征地最终能否得到政府的审批，拆迁安置是否能顺利实施，尤其是 “钉子户”的多少，将是土地一级开发合同履行的又一大风险。 4、工业园区一级开发融资难风险 与二级开发相比较，工业园区一级开发存在难以融资的风险。在二级开发 中，房地产开发商可以土地设定抵押直接融资，也可以预售房屋、厂房抵押融 资；但在一级开发期间，开发商不享有该幅国有土地的使用权，不可能利用该 项目的标的物（土地）予以融资，开发商存在融资难及资金回笼的风险。 5、资金链断裂风险 工业园区一级开发商垫资时间比较长，征地、拆迁安置需要大笔资金，在 这种情况下，开发商若没有雄厚的资金保障或有较强的融资能力，势必面临资 金链断裂的风险。在资金获取困难的情况下宁愿降低利润也要由政府解决征地、 拆迁阶段的资金