工业园区开发的顶层设计

工业园区开发的顶层设计 为响应国家关于以产业带动地方经济发展的政策导向，国内各地政府投资建设各类工 业园区的热情逐步高涨，但由于在决策阶段缺乏整体的系统性研究，使园区在后期建设过 程中面临种种难题，制约了园区的经济增长。如果能在园区开发时精心做好顶层设计，将 会大大减少后期的问题。怎么做？笔者将结合自身在园区开发中积累的实践经验谈几点看 法。 现存问题梳理 主体职责边界不清。园区建设项目涉及园区管委会和管委会下属的政府部门、城投公 司、产业投资商、各种公共服务设施投资商等多个主体。由于涉及的利益主体较多，如果 各主体的角色定位或职责边界划分不清，就会造成部分主体越位或缺位的状况，出现权利、 义务、责任及风险不匹配，导致项目建设难以顺利实施，甚至导致项目实施过程中监管的 遗漏和缺失，从而增加项目的建设经营风险。 投入产出机制不明。园区管委会在园区开发发展过程中，对资金的来源、使用和回收 方式等没有设定清晰的模式，造成财政、社会投资人、金融资本无法判断风险大小，从而 会降低社会资本投入和参与园区建设的热情和信心。 开发建设时序不完整。园区建设的资金是有限的，先期投入的启动资金应当起到种子 基金的撬动作用，如果整个园区并未形成整体的开发和建设时序，那么往往会造成建设项 目与园区发展的需求脱节，同时也不能满足园区整体发展的诉求，园区就很难实现稳定持 续发展。 可供借鉴理念 管委会统筹顶层设计。顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或 者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。 以投融资规划指导建设。投融资规划是“以城市规划为基础，以城市开发所涉及的土 地储备、供应及各类基础设施和公共服务设施的投资、融资、建设工作为统筹对象，以政 策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制、分工机制、建设时序等为输出”的城市开 发建设管理方法。针对工业园区定位和发展的特殊性，从投融资规划角度，通过对园区建 设的管理体制、可利用资源、开发建设时序、开发模式、盈利模式及融资模式等进行系统 性研究和分析，并对投入资金和未来收益动态模拟，进而理顺园区的投入产出关系，进而 保证园区开发建设工作有序进行。 设立良性滚动开发目标。首先要研究清晰的运作模式，支持不同属性资产顺利落地； 其次要安排合理的开发策略，指导整体建设、引资时序；再其次，应探索适宜的招商策略， 吸引龙头产业，打造产业集群；最后还要改善政策环境，实现竞争优势。 解决思路建议 有了理念如何落地？从成功完成的项目看，可以采用如下的方式： 管理体制设计和项目谋划。首先，管委会应统筹盘整未来 3 5 年各类可为园区建设资 金所利用，并能够为园区发展提供造血机制的种子资源。通过对这些种子资源的分析、研 究和定位，将各类资源包装成具体可实施的项目。其次，针对各类资源包装后的项目，理 顺各类项目相关主体的权利和义务关系，明确各类项目在投资决策、设计、建设、运营和 监管等环节上的相关责任方和工作协调流程。最后，本着投资建设、风险承担、经营受益 主体统一的原则，选择园区种子资源注入及规划建设项目的承接主体，明确其权利与责任。 项目梳理及盈利模式分析。园区管委会从完善规划区域的主要功能和落实规划的角度， 应梳理园区的建设任务，对项目类型进行划分。此后，再结合园区的发展定位和自身特点， 按照项目类型及所处阶段，对项目的盈利方式及盈利周期进行分析，同时从政府角度对园 区的财政税收进行分析，最终在项目的开发周期、资金平衡的基本条件及收益水平等方面 形成结论。 开发时序研究。谋划和分析过后，应结合园区的发展定位和自身特点，提出项目开发 分期原则、分期建设目标及注意事项，在整体开发时序及各期的主要建设内容等方面形成 结论。在整体开发时序的研究中，需要统筹考虑园区发展现状、产业发展、基础设施和公 共服务设施建设节奏等因素，在评估各类因素的内在相互影响以及市场可行性的基础上， 制定具体的开发时序，包括各类配套设施的分年度建设时序、产业年度引入时序等。 招商策略研究。梳理园区在招商引资方面的现行做法及主要政策，分析园区产业开发 涉及的各类建设及运营主体类型，研究主要的合作方式及利益诉求，针对招商策略提出合 理建议。 融资模式研究。根据园区开发可能存在的资金缺口，分析未来若干年的融资规模。同 时，根据各建设项目的特性进行项目包装，分析项目的边界条件，设计合理的融资模式。 在融资模式的设计中，应深刻分析当前的宏观金融政策，吸收国内外其他产业园、工业园 等类似地区一些先进的融资手段和融资经验，提出可行的融资模式。 通过上述工作，工业园区的发展可实现以下目标：通过管理体制设计，可以理顺各类 建设项目相关主体的权利义务关系，实现建设项目的投资建设和监督管理职能的分离，规 避项目实施过程中存在的风险，从而保证建设项目的顺利实施，实现园区的可持续发展； 通过梳理投资项目、分析项目盈利模式以及开发时序研究，在整体开发时序的基础上，将 分年度的投入与产出相配比，可以模拟出未来若干年规划区域的现金流状况，包括资金投 入情况、收入情况、资金缺口等，从而得知总体资金平衡情况以及年度开发资金缺口，以 更好地指导园区的建设；通过