论法治视野下民事检察监督时效制度之构建

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 论法治视野下民事检察监督时效制 度之构建 摘要时效制度是关于一定事 实状态经过法定期间而产生相应法律效 果的法律制度，普遍m 用于民事、行 政、刑事法律，既用于限制公民私权利 的行使，也用于对国家公权力加以制约。 民事诉讼检察监督权时效制度的缺失， 造成司法实践中的困境。构建民事检察 监督时效制度既有坚实法理基础，也有 现实必要。在完善社会主义法治下的检 察制度过程中，应当构建民事检察监督 时效制度并辅之以相应配套制度，最终 实现社会公平与正义。 中国论文网 /4/view-12924781.htm 关键词民事检察监督；时效 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 制度；检察监督时效；既判力；制度建 构 中图分类号DF84文献标识 码A文章编号1000-4769（2017） 03-0075-05 时效制度是各国立法普遍适用的 法律制度之一。所谓时效，是指“某一 事实状态存在于一定法律期间内，并产 生法律效果的一种法律制度。 ”1时 效制度的实质，就是要通过设置一定的 期限，对权利的保护和权力的行使加以 时间上的限制。新的民事诉讼法修改和 完善了民事检察监督制度，强化了民事 诉讼中检察监督权的作用，却未对民事 检察监督权的行使时限加以规定，理论 上也鲜见学者关于民事检察监督时效制 度的论述。本文拟从新民事诉讼法实施 中检察监督工作的现实困惑出发，对构 建我国民事检察监督时效制度作一探讨。 一、问题的提出 李某曾系某私企老板，与他人发 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 生经济纠纷经人民法院审理终结并已执 行后，于 2002 年向区人民法院提出申 诉，区人民法院再审判决仍然维持原判。 2006 年，李某再次向市中级人民法院申 请再审，法院以超过法定期限为由驳回 其再审申请。2013 年，李某向检察机关 提出监督申请，要求检察机关就其 2002 年生效的民事再审判决进行抗诉，理由 是对于人民法院的错误民事生效判决， 检察机关随时都可以提出抗诉，法律并 没有规定当事人申请检察监督的时限， 而其已经向人民法院申请再审并被人民 法院驳回，符合新民事诉讼法第 209 条 规定的申请监督条件。 面对这起对 11 年前的生效民事 裁判提出的申请监督案件，检察机关应 否受理？如果不予受理，法律依据何在？ 如果受理并启动监督程序，那法律关于 当事人向人民法院申请再审的 2 年期限 还有意义吗？ 二、问题的解析：构建民事检察 监督时效制度的法理基础与现实必要 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 （一）时效制度的法律意义及其 普遍适用 1.时效制度的法律构成及其意义 学者研究表明，时效制度应由三 个法律要素构成：一是存在一定的事实 状态，如权利未行使、违法行为未被发 现等；二是这种事实状态经过了法律规 定的期限；三是要据此产生一定的法律 后果，如权利丧失、责任不再追究等。 2各国立法实践表明，时效制度的 法律意义体现为两个方面：一是它关系 到权利人的权利是否丧失、能否受到法 律保护，二是它关系着违法行为还受不 受法律追究。各国立法实践表明，法律 对权利的保护主要通过两种层面来实现。 一方面，人们享有法律规定的权利，行 使权利的效果与对权利的处分都受到法 律的确认与保护。但是由于经济社会的 不断发展，人们的社会关系处于相互影 响不断变化之中。法律对权利的保护不 能是无期限的，必须为权利的行使规定 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 合理的期间，否则不利于社会关系的稳 定。另一方面，法律保护权利人的权利， 是通过追究侵权人的违法责任来实现的。 一旦违法侵权行为发生，权利享有者 （个人或国家）就享有通过法定程序追 究违法者责任的权利（权力） 。这种责 任追究权在多长时间内行使，则意味着 违法者在多长时间内都存在被追责的可 能。这种违法追究权的存在，无疑会使 违法侵权者时刻处于不安状态。为了避 免让被追究者长期处于面临追责危险的 不确定状态，尽快使其回归正常的社会 秩序之中，也应当对权利人的追责权加 以时间限制。 立法者之所以建立时效法律制度， 目的在于从上述两方面对权利与权力加 以限制，督促权利享有者及时行使权利， 让处于不确定状态的社会关系尽快确定 下来，以促进社会秩序的安定。 2.时效制度在我国立法中的普遍 适用 时效制度作为一项基本法律制度， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 广泛适用于我国民事、行政、刑事法律 之中。时效制度在民法上的主要体现就 是诉讼时效制度与除斥期间制度学理上 将民法上的期间制度分为诉讼时效与除 斥期间，并从两者的客体、构成要件、 中止中断等方面加以区分。关于二者的 区别，参见孔文超浅析诉讼时效与除 斥期间的异同 ， 法制与社会 ，2010 年 11 月（下） ，267 页。 ，我国民法通 则规定了三种诉讼时效期间：普通诉 讼时效期间为 2 年，特殊诉讼时效期间 为 1 年，最长诉讼时效期间为 20 年。 这是运用时效制度从法律对民事权利的 保护期限上对权利加以限制，促进权利 人在法律规定的期限内行使权利。而我 国合同法第 47 条关于法定代理人 追认权的规定和第 75 条关于债权人撤 销权的规定，则是以除斥期间制度从权 利的行使和存续期限上对权利加以限制， 超过法定期间当事人不再享有追认权或 撤销权。时效制度不仅在民事实体法上 有规定，我国民事诉讼法上关于当事人 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 提出上诉、申请再审、申请执行的期间 规定，也都是时效制度在民事法律中的 运用。时效制度在行政法上的体现最主 要的是行政处罚时效制度。 中华人民 共和国行政处罚法第 29 规定，违法 行为在 2 年内未被发现的，不再给予行 政处罚。法律另有规定的除外。 中华 人民共和国治安管理处罚法第 22 条 规定，违反治安管理行为在 6 个月内没 有被公安机关发现的，不再处罚。 中 华人民共和国税收征收管理法第 86 条规定，违反税收法律、行政法规应当 给予行政处罚的行为，在 5 年内未被发 现的，不再给予行政处罚。上述法律规 定表明，我国的行政处罚时效制度主要 是从行政机关对违法行为的责任追究时 效方面加以限制，过了法定的追究时效 期间，即使违法行为事实清楚、证据确 实，行政机关也不得再追究违法者的行 政责任。时效制度在刑事法律上的体现 最为典型的是追诉时效制度，根据中 华人民共和国刑法第 87 条之规定， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 我国刑法区别犯罪行为法定刑的不同而 规定了 5 年、10 年、15 年、20 年等不 同的追诉时效期限，同时保留了特殊情 况下对于超过 20 年追诉期限的犯罪行 为经最高人民检察院核准仍可追诉的权 力。除了刑法关于追诉时效的规定外， 刑事诉讼法关于公安机关不服不批准逮 捕决定提出复议和复核的期限、当事人 对不起诉决定提出申诉的期限、不服一 审判决裁定而提出上诉或抗诉的期限等 规定，都是时效制度在刑事法律中的体 现。 上述法律规定表明，时效 制度在我国立法上得到了广泛适用，不 仅用于私法I 域对民事权利加以限制， 还在公法领域对国家公权力加以制约。 （二）构建民事检察监督时效制 度的法理基础 1.民事检察监督的目的：公平正 义本身的时效要求 我国民事诉讼检察监督制度的最 终价值追求是促进司法公正，实现社会 正义。人们常说：“ 迟来的正义就是非 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 正义”。这说明正义本身也是有时效的。 学者研究指出， “期待、期待的法律依据 以及期待的及时满足，这三项构成正义 的完整内涵，缺一不可。 ”3满足人 们对正义的期待，至少应符合“承接主 体尚存”与“补救可现实挽回 ”两个条件。 如果当事人遭遇一个违法错误的判决， 在长期期待正义裁判无果而精神失常或 身故后，法院作出再审判决对错误判决 予以纠正，这样的正确判决对其来说已 经没有任何正义的价值。同样，如果当 事人与对方发生债权纠纷而被错误判决 从而丧失挽回财产损失的机会，若干年 后发现该判决错误而纠正，但对方早已 无任何财产履行债务，这样迟来的判决 不能带给当事人任何正义。要实现真正 的正义，就必须让已经发生的错误裁判 能得到及时纠正，以满足人们对正义的 合理期待。因此，检察机关及时行使检 察监督权，发现并监督人民法院尽早纠 正确有错误的裁判，是实现检察监督目 的、促进司法公平正义的必然要求。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 实践中有人认为检察建议是不 带强制性的监督，个别地方人民法院对 检察机关提出的检察建议不予采纳也不 说明理由，这与新民事诉讼法的精神是 相悖的。2.制约与平衡：民事检察监督 与民事裁判既判力的冲突与协调 民事诉讼检察监督是国家法定监 督，具有法律上的强制力，检察机关民 事检察监督权的行使，必然启动相应的 诉讼程序，使人民法院已经发生法律效 力的民事裁判面临重新审判的并加以变 更的可能，这也是民事检察监督应有的 法律效力。然而，人民法院作出的生 效裁判是国家审判权行使的结果，本身 是具有权威性与既判力的。 “既判力是指 确定判决对诉讼标的之判断对法院和当 事人产生的约束力，一旦通过正当程序 产生确定的判决，则除非法定事由及法 定程序，此确定判决已解决纠纷不得处 于悬而未决状态，不得随意被提交司法 机关重新审查。 ”4民事检察监督权 的行使，必然对人民法院生效裁判的既 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 判力造成冲突。不论是为了确立并维护 司法权威，进而稳定社会经济秩序，还 是为了实现法的安定性，进而及时有效 解决纠纷，在法律制度上都应该最大限 度地维持人民法院生效裁判的既判力。 为了最大限度地维护法院裁判的既判力， 就必须保持民事检察监督权的谦抑性， 对非确有必要纠正的案件，尽可能不启 动监督程序，不去动摇审判权威。而对 于确有纠正必要的案件，则应当尽早地 提出监督意见，尽快地消除裁判的不确 定性，最大限度地保持既定社会秩序的 稳定性。解决民事检察监督权与人民法 院民事生效裁判既判力的冲突，以时效 制度对民事检察监督权加以限制，就具 有正当的必要性。让人民法院生效裁判 经过法定的期限后不再受到检察监督权 的动摇，尽快确定其最终效力，应是裁 判既判力本身的要求。 3.民事检察监督的效果：对象特 征决定监督的时效性 民事检察监督是国家检察权对国 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 家审判权的监督制约，监督对象是人民 法院在民事诉讼中的违法行为或错误裁 判。就具体个案而言，检察监督必须在 违法行为发生或者错误的裁判发生法律 效力后才能进行，由此决定了检察监督 的滞后性特征。就审判过程和执行程序 中的违法行为而言，由于各程序环节在 时间上的前后相继与时间上的不可逆， 一些违法行为一旦发生就无法补救（如 审理超期） ，一些违法行为虽然可以补 救，但需要耗用时间与资源（如应当回 避而未回避，可换人后重新审理） 。对 这些违法行为的监督，越是及时就越能 将违法行为造成的损失减少到最小，而 案件结束或进入下一阶段后，再提出检 察监督往往已无法纠正或无实际价值。 就错误裁判结果而言，当事人基于生效 裁判确立了新的权利义务关系，这种新 的权利义务关系随着时间的推移而逐渐 成为新的事实状态被人们接受。时间越 长，新的法律关系越稳，改变起来难度 与成本就越大。同时，撤销错误裁判将 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 当事人的权利义务恢复至裁判前状态， 本身也是需要一定客观条件的，在诸如 案件标的已经毁损等情形下，即使撤销 错误裁判也无法再恢复之前状态。民事 检察监督对象的这些特征，决定了检察 监督权必须在一定的期限内行使，否则 事过境迁，造成已经无法纠正的境地， 再行使检察监督权已经失去实际意义， 也就无法达到检察监督的应有效果。 4.民事检察监督与违法责任追究： 追责时限的统一与协调 根据新的民事诉讼法的规定，民 事检察监督的内容不仅包括对事的监督 （审判行为与结果、执行行为与结果） ， 而且包括对人的监督（审判人员与执行 人员职务行为的合法与廉洁） ，因此检 察监督的结果不仅包括对违法行为和错 误裁判的纠正，还包括对审判人员和执 行人员违法责任的追究。对于那些无法 纠正的违法行为，检察监督的意义主要 在于对审判人员的责任追究，防止以后 再次发生类似违法行为，这种监督预防 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 与刑罚的特殊预防作用功能相似。如果 审判人员的严重违法行为已经构成犯罪， 则将被追究刑事责任。同样是民事诉讼 过程中的违法行为，既然对违法程度更 为严重的犯罪行为追究责任都要受到追 诉时效制度的制约，那么对一般的违法 行为，就更不能无期限地追究责任。从 法律制度的协调考虑，行政法领域内的 违法行为被追责要受到行政处罚时效制 度的限制，而民事诉讼违法行为却无任 何的时效限制，必将造成制度上的失衡。 就这个意义上说，用时效制度对民事诉 讼检察监督权加以限制，也是十分必要 与正当的。 三、构建民事检察监督时效制度 的现实必要 （一）构建民事检察监督时效制 度是促进检察机关及时监督、提高诉讼 效率的需要 根据民事诉讼法的规定，民事检 察监督权是检察机关的法定职权，只要 检察机关发现人民法院存在符合法律规 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 定的情形，就应当予以监督。而检察机 关的“发现”并不仅限于当事人向检察机 关提出监督的申请。因此，尽管民事诉 讼法第 209 条规定了检察机关应当在当 事人提出申请后 3 个月内作出决定，这 也只是一个办案期限的要求，并不妨碍 检察机关在 3 个月以后的更长时间内 “自行发现”而提出监督意见。这种法律 对检察监督权期限规定的缺失，造成民 事检察实践中不确定的情形时有发生。 个别地方检察机关出于与人民法院关系 的考虑，故意将已经发现的应当监督案 件推迟到下一年度内进行监督。如有的 法院认为当年被抗诉的案件已经较多， 为了不影响目标考核而要求检察机关将 监督案件推迟至下一年，而检察机关出 于自身目标考虑或者与人民法院的工作 配合，也会将应当监督的案件压下推后。 这种做法不仅有损检察监督的严肃性， 也严重妨碍司法效率的提高。 （二）构建民事检察监督时效制度是协 调检察监督与当事人申请再审时限制度 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 的需要 按照新民事诉讼法的规定，人民 法院有三种路径启动案件再审：一是人 民法院院长发现本院作出的生效裁判确 有错误经审判委员会决定再审；二是当 事人提出再审申请符合法律规定的条件； 三是检察机关提出抗诉或者检察建议。 司法实践中，人民法院启动再审的案件 大量来自当事人的申请和检察机关的抗 诉或检察建议，而自行发现启动再审的 案件少之又少。在后两种启动再审的路 径下，当事人向法院申请再审是有明确 的时限的，并且新的民事诉讼法将原来 的 2 年时限缩短为 6 个月，充分体现了 立法者督促当事人及时行使权利、尽快 让生效裁判所确立的法律关系趋于稳定 的立法意图。与之比较，法律对检察机 关提出监督意见则没有任何的时间限制 规定。正是由于民事诉讼法对两种启动 再审渠道的不同规定，使实践中大量当 事人在超过法定期限向人民法院申请再 审被驳回后，转而向检察机关申请监督。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 由于向检察机关申请监督同样是没有时 间限制的，检察机关对申请不得拒绝， 只得受理并予以审查。这种司法现实， 使法律关于当事人申再审的时限规定 形同虚设，同样也使立法者的修法目的 落空。为了解决这种现实问题，也有必 要建立检察监督权时效制度，使之与当 事人申请再审时限制度相协调。 （三）构建民事检察监督时效制 度是集中精力解决当前现实问题、维护 公平正义的需要 新的民事诉讼法对当事人申请再 审与申请检察监督程序的规定，使检察 监督成为当事人寻求权利救济的最后程 序，造成实践中向检察机关申请监督的 案件数量大增据高检 2014 年工作报告 统计，新民事诉讼法实施一年来，全国 检察机关受理的各类民事行政申请监督 案件达 97310 件。参见曹建明最高人 民检察院工作报告 ， 检察日报2014 年 3 月 18 日。 ，使检察机关民事检察部 门长期存在的案多人少矛盾更加突出。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 在司法资源极为有限的情况下，集中力 量解决当前的诉讼纠纷是检察机关的现 实问题与必然选择。对于时间久远、事 隔多年的陈年老案，有必要从制度上将 其排除在检察机关的办案范围之外。建 立检察监督时效制度，正是解决这一突 出矛盾的应然选择之一。 四、问题的解决：构建民事检察 监督时效制度的基本构想 由前述分析可知，构建民事检察 监督时效制度既有深刻的法理基础，也 有现实的必要。民事诉讼检察监督时效 制度，就是指民事检察监督权应当在法 律规定的期限内行使，超过了法定的期 限，检察机关不得再对民事诉讼中的违 法情形和错误裁判进行监督。借鉴民事、 行政、刑事法律时效制度的立法规定， 笔者提出如下构想： （一）明确规定检察机关提出抗 诉与检察建议的期间 时效制度的关键在于权利（力） 行使期间的长短。构建民事检察监督时 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 效制度首先应当根据不同的监督对象规 定不同的监督时限。而在确定具体的期 限时还要充分考虑立法者督促及时行使 权利（权力）的指导思想并注意与其他 时效期间的协调。对于诉讼过程与执行 过程中的违法情形，监督的时效性要求 更高，因为大多违法情形在程序结束后 都无法再纠正，因此不宜规定具体的监 督时限，可规定为“ 案件审理（或执行） 程序结束前” ，当案件审理程序或执行 程序已经结束（包括由一审进入到二审） ，检察机关不得再对其中的违法情形提 出监督纠正意见。就审判人员和执行人 员的一般违法行为监督，可比照行政违 法行为的处罚时效规定，以 2 年为限。 如果审判人员或执行人员的违法行为已 经构成犯罪，则应当适用刑法关于追诉 时效的规定。对于审判结果和执行结果 的监督，可借鉴民法上诉讼时效的期间， 规定对于普通案件的检察监督，应当在 裁判生效（或执行结束后）2 年内提出 监督意见，同时规定 10 年的最长时效 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 期间。对于个别超过 10 年但确有错误 而必须予以纠正的案件，可规定经最高 人民检察院批准后可以进行监督。 （二）区别情况规定时效期