论服务型政府角色定位逻辑出路

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 论服务型政府角色定位逻辑出路 摘 要： 服务型政府建设的好处 在于扭转机关衙门作风，从而推进行政 体制改革，但是它的难题在于其中的政 府角色定位。服务型政府角色定位的逻 辑出路在于准确把握与深刻认识服务的 前提、内涵及实施，促使各类行政行为 （谭 芾怼骺兀鸾扇敕务 范畴。 中国论文网 /4/view-12880967.htm 关键词： 服务型政府； 角色定 位； 逻辑出路 中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2017.01.008 文章编号： 1673-9973（2017） -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 01-0047-05 一、服务型政府角色定位的理论 回顾 服务型政府在中国的产生，最早 应追溯到我党关于“ 全心全意为人民服 务”的政治理念上，这是我国政府作为 服务型政府的理论标志。国内学界对服 务型政府角色定位的理论研究主要有三 大类：第一类是服务型政府的角色定位 在于服务职能；如凌恩蓉（2002） 、罗 德刚（2007） 、朱光磊（2008）等人认 为服务型政府角色定位的本质在于服务 本身；第二类是服务型政府角色定位在 于行政体制改革；田昭容（2006） 、方 世荣（2002） 、林俊达（2003） 、高小平 （2004）等人认为行政体制管理的目标 在于对服务型政府角色的准确定位；陈 振明（2004） 、段寒冰（2006）分别通 过晋江行政改革案例而周庆行、政府雇 员制度来阐释服务型政府角色定位问题； 第三类是服务型政府角色定位在于管理 方式转变；井敏（2006）认为要区别服 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 务与管制之间的异同；王雁红（2005） 、 毛伟（2005）等人认为旨在推行服务的 管理方式不仅要追求效率还要质量。张 康之、程倩（2005） 、郑新立（2006） 等人认为这还是一个提升政府能力的活 动。董幼鸿（2004）则表示服务型政府 角色定位还须要服务流程再造。 国外关于服务型政府研究的热点 则在于行政听证会（Colin Knox， Zhang Qun： Building public service- oriented government in China，2007） 、 政治参与及政府规模（Neda Samiei，Mohammad Reza Jalilvand：The Political Participation and Government Size，2012） 、政府信息再利用 （An，etc.：Meta-synthetic support frameworks for reuse of government information resources on city travel and traffic， 2012）等方面。 所谓“ 角色定位” 是通过在政府与 社会、企业及其他国家机关之间联系中 的功能和作用区别中界定的，1它的特 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 征有：（1）政府角色定位体现着社会 资源汲取与分配的实现方式和手段； （2）角色定位也能够对行政效率有个 很好的反映；（3）角色定位还能够昭 示社会经济发展的现状。政府角色定位 是为了公共利益而服务。从内涵上来看 政府角色定位包含了静态和动态两个方 面；较之于静态的角色形态，动态的角 色定位是一种关于这种静态角色的动态 把握；所以它本身是一个动态联系的过 程。首先，如果政府角色得到合理定位， 那么也就意味着行政体制内有了明确合 理的权限划分；其次，政府职能重心、 方式手段及权能关系的转型势必引发政 府角色的再定位；最后，政府的行动领 域的变化也会很大程度上体现为角色内 容变化。 服务型政府角色定位问题是学界 一直以来的研究热点，也是现实中制度 建设的难点。这关系到中国政府的现代 转型及职能转变，而且行政体制改革能 否深化展开也有赖于此。对于服务型政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 府角色定位而言，制度建设通过行政体 制改革来实现成为其根本措施。因此， 关于服务型政府研究既不能停留于空洞 的概念解释，也不能为了纯粹的实证研 究，不然都会有穿凿附会之嫌疑。 二、服务型政府角色定位的现实 分析 改革开放三十余年来，市场经济 的快速发展催赶着中国政府为了实现快 速城镇化而不惜采取暴力执法方式，不 仅恶化了政民互动关系，还激化了社会 矛盾。不过，中国政府在长期的行政实 践过程中逐渐意识到这个矛盾问题。加 之，进入新世纪以来近十余年的服务行 政理念的浸礼，中国政府开始把行政活 动的效率与质量放到并重的位置。当下， 服务型政府建设所遇到的难题是如何使 服务型政府建设由“ 务虚”转为“务实”， 这就需要明确与强化服务型政府角色定 位。在此，我们需要拷问如下三大问题： 1. 从暴力执法到下跪执法，是进 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 步还是倒退？ 在服务型政府构建过程中，政府 角色定位困境主要表现在政府与公众对 公共服务的认识上。对政府而言，它应 该明白自己“ 自己该做什么 ”和“不能做 什么”，而不是自由地抉择“ 做些什么”。 “法无规定政府不得作为 ”，政府只有严 格依据法律的责任而无肆意妄为的自由。 而公众虽对政府有一定的角色期望，却 又无法通过制度化手段去控制政府，结 果便造成了政府实际行为正在背离角色 期望的局面。一些政府在执行公务时， 为达目的不择手段，反而导致它们在公 共目标的反方向上做功，结果损害了公 众的合法权益。近些年来，城管大队的 暴力执法和拆迁便是个重要引证。 然而，近来中国政府的执法方式 又有新的变化，不少地方开始采取所谓 的”下跪执法 ”这看似是一种 “柔性执 法”方式，其实不然。如果政府与民众 进行平等的对话与沟通，就不存在“下 跪”一说，因为 “下跪”是传统帝制时代 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 基于主仆关系的旧礼法，明显不适应以 共和精神为取向的现代社会。即便是政 府及其公务员素有“ 人民公仆 ”之称，也 不足以断定政府与民众之间是一种主仆 关系。这说明中国政府在进行多年的服 务型模式建设过程中仍然面临着百年共 和的历史遗留问题社会中帝制思想 残余在公众脑海里根深蒂固。服务型政 府建设并非政府单方面的责任，仍要在 公众参与方面注重转变社会风气。 政府官员和管理者对于公民的请 求不是说“是 ”或“不”，而是应该说， “让 我们一起来解决我们应当做什么，并且 使它成为可能。 ”2这种服务理念本身对 社会提出了很高的要求，不仅政府要理 性听从于民众的公共需求，而且民众还 要理性对政府提出要求。 服务 理念是一种将民主平等意识镶嵌入公共 服务行动之中的文化观念集合。政府的 服务理念从建国时的“ 全心全意为人民 服务”到今天的 “服务行政 ”，历经三十 余年的政府改革背景下的文化嬗变。政 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 府服务理念应当从两个方面来进行理解： 第一是破除政府的衙T 心理，第二是 引入民众公共参与。现实情况是服务理 念还未彻底镶嵌入政府思维之中进而导 致了政府部门“ 踢皮球” 、 “打擦边球”、 “官 老爷心态”等官僚主义弊病之困境丛生， 这不仅是政府法治化面临的重大难题， 也是服务型政府构建的巨大瓶颈。什么 时候政府部门彻底转变了工作作风，洗 尽了官僚习气，那么服务型政府角色定 位便可以在现实中找到文化依托。邓小 平同志曾指出：“ 全党要始终把人民拥 护不拥护、人民赞成不赞成、人民高兴 不高兴、人民答应不答应作为党的一切 工作的出发点和归宿点。 ”这给服务型政 府角色定位指明了政治方向。 2. 微笑服务到底在哪？ 从 20 世纪 80 年代开始中国政府 就逐渐放弃了计划管理模式而适应市场 经济模式，与市场相适应的微笑服务已 成为政府各级机关及公务员所必须学会 的首要行动技能。可是，三十余年来中 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 国政府尚未能真正掌握这门看似简单的 行动技能， “门难进，脸难看” 的衙门习 气在政府机关那里依然是“死而不僵” ， 甚至证明 “你妈是你妈” 诸如此类的荒 唐现象在今天仍时有发生。 为公民提供公共服务的动机与企 业雇员为顾客提供服务的动机非常相似， 并且得到了再认识和相互支持以及认同。 3因此，党中央与国务院曾针对此种机 关不良风气展开了专项整治运动，如 1942 年延安整风、1950 年整风、1957 年整风、2009 年以来的群众路线整风运 动以及国务院八轮机关编制改革。但是， 这终究由于运动治理痕迹明显，未能彻 底扭转政府行政作风，还需要更加深入 的行政体制改革才能实现治本性解决问 题，当然行政体制改革并不仅仅是指此 前开展过数次却总是反弹的编制改革。 要想使“微笑服务 ”这种市场方式像烙印 一样刻在政府身上，就必须促使服务理 念深入人心。 “人人懂服务 ”才是中国政 府改变机关作风的前提与契机。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 3. 服务创新到底“新” 在哪里？ 不少地方都在探索公共服务供给 的政社合作机制，通过政府购买公共服 务等方式，实现基本公共服务供给方式 的多样化，NGO 越来越多地参与到公 共服务建设中来，发挥了较好的作用。 如北京、上海、深圳、无锡、青岛、厦 门等等，越来越多的地方政府尝试向社 会购买公共服务，涉及的项目有环卫、 城市绿地养护、城市照明、养老、扶贫、 社区服务等等。4但是，诸如行政服务 中心建设、万人评议政府、领导接待日 等此类的机制创新活动尽管带来一定的 社会成效，却对于服务型政府角色定位 过程中所必不可缺少的制度建设成了九 牛一毛。 “在很多地方的制度创新不具有 复制性，也就难以制度化，因为很多举 措都是把既定的制度结构撇在一边。 ”5 很多地方尽管试点很成功，比如深圳的 行政三分改革、广东省以信息化助推 服务型政府建设、江苏吴江行政服务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 局建设、湖南省制定湖南省行政程序 规定及其配套规章和湖南省规范行 政裁量权办法等等，都表明了地方政 府能够因地制宜，结合本地的政治经济 社会发展情况来推行服务型政府建设， 可是这样的试点经验要么由于地方政府 级别过低缺乏行政立法权而无法有效地 进入法治渠道，要么由于各地之间发展 差异较大而无法从地方试点样本上升到 全国普遍性的改革方案。 效率观是从市场经济中衍生出来 的，与传统意义上的政绩高压下政府高 行政率则是两码事。对于服务型政府而 言，盲目追求 GDP 肯定不会是其中的 真谛， “大多数政府机构要完成日益复杂 的任务，所处的各种环境竞争性强，变 化迅速，顾客要求质量和有选择余地”， 6所有的效率行动在服务型政府情形下 都应直接指向“ 为人民服务 ”而非简单地 “为政绩服务 ”。市场经济下服务型政府 构建所需要倡导的效率取向。在人本价 值导向引领下的效率观需要使得政府能 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 够意识到所谓的高效是针对公众所需要 的公共服务而言的。 站在道器角度来看，各类服务机 制创新只不过是器用之变，所谓“新” 不 过是前所未见而已，但是较之以深入人 心为前提的政道而言，制度改革才能真 正解决中国政府的体制弊端。这样的体 制弊端主要有：一是政府责任不清晰。 政府弄不清自身的角色属性，也自然难 以认识到自身的责任所在；政府盲目行 动就会损害到公众的合法权益。这便形 成了一种责任困境。此外，与政府责任 紧密相连的还有行政权力。在定位过程 中，责任不清晰的明显变化表征便是政 府行政权的放缩变化；并且，考察行政 权力与政府角色之间的决定关系也是比 较困难，行政权与政府角色是一对彼此 消长的变量。在二者之间顾此失彼的后 果，只会是角色定位陷入困境；二是绩 效困境；由于政府角色模糊定位，政府 绩效便缺乏了准确而具体的导向，从而 变得十分难以考量。仅仅宏观上的“公 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 共服务”导向对政府绩效实际考核是无 济于事的。那么，政府绩效困境就会使 得政府缺乏激励感，以致官僚主义及腐 败现象丛生。绩效实质上是对政府行为 的导向标，指导政府具体的行为和努力； 但是，角色定位失效会影响到绩效的设 定，进而造成政府行为不受法律与公众 控制的局面；三是延续性表现为机构设 置上的膨胀和臃肿；由于理论上的角色 定位缺乏实效性，政府一开始为了匹配 应然角色，不断地对自身行为能力进行 扩充，以致行政权力不断扩张，最终使 得政府机构臃肿不堪、冗员充斥。 十八届三中全会强调， “改革开发 的成功实践为全面深化改革提供了重要 经验，必须长期坚持” ，并且 “必须切实 转变政府职能，深化行政体制改革，创 新行政管理方式，增强政府公信力和执 行力，建设法制政府和服务型政府。 ”7 服务型政府建设中的角色定位活动应随 着法治建设不断完善而稳定推进，在关 键时期显得任重道远。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 三、服务型政府角色定位的基本 逻辑 服务型政府是以民众利益为导向 的法治、民主及责任政府。我国政府突 出强调服务型政府建设是人民政府建设 的本质要求，也是为人民服务的根本体 现。服务型政府是一种以公共服务为内 容的政府行为模式，它要求政府为公众 以特定的规则方式提供连续的公共服务； 服务型政府强调以民为本，强调人民权 利的至上性。8服务型政府应该以公众 利益为根本，按照民意导向来不断地努 力提高公共服务质量，使得公众能够获 得最大的满意度。因此，服务型政府是 一种与服务相适应的模式、与制度相适 应的体系及与权利相适应的范式，通过 规则化运作来对服务、体制及权利的合 法性肯定和保障，从而体现在公共治理 过程的效果和效能。 （一）服 务型政府角色定位前提：服务作为指挥 棒 服务型政府角色定位必须以服务 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 本身为行动指挥棒，把执法、管理、调 控等活动均纳入服务的范畴，用服务的 属性来调试上述各类行政活动的中心、 方式及内容。服务型政府以公共利益为 目标，努力按照公众客观需求为尺度为 全社会提供高质量的公共产品和公共服 务。9 服务型政府是从传统消极模式向 积极模式转变，推崇公共服务精神，提 升公共服务的尊严与价值。服务型政府 的治理效能产出最终要体现为公共服务， 而要求政府顺应时代要求改变自身当前 的行政方式，使得广大民众能够真正实 在地享受公共服务。公众在公共治理过 程中的作用是突出的，他们能够有效地 导引地方政府的服务本位观念，确保政 府始终都能够围着“ 为公众提供优质公 共服务”的导向棒运作。服务的质量就 是服务的标准。10 而且，服务型政府 是在管理效率层面上，要向社会提供高 速、优质、便捷、有效率的公共服务。 服务型政府要求服务意识强、服务态度 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 好、服务质量高、服务效率高。 （二）服务型政府角色定位导向： 服务的内涵认可 在服务型政府语境下，服务应是 政府力所能及的同时民众欣然接受的行 政活动。如果是政府单向提供的行政活 动，而忽略民众的需求与满意，那么这 只能是计划而非服务。如果民众的公民 素质尚不能认识服务内涵，如老太（大 妈）砸银行，也会导致服务变异。服 务的内涵应是尊重，既非政府的恩赐心 态，且非民众的奴仆心理。 Zhuravskaya 在考察了东欧国家 的转型过程中发现了这些国家之所以遇 到很大挫折，与政府的“ 攫取行为 ”有相 当密切的关系。11 比如在俄国改革中， 由于税基扩大后的税收增额必须全部上 缴到中央政府，地方官员便不能从中获 益，这使得地方官员在地方上摊派及乱 收费的现象非常严重，财政收入增加的 同时却阻碍了市场的完善和发展。 “所在 城市的社会经济发展程度、公众的个体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 特征都在一定程度上影响公民对公共服 务的总体期望和满意程度。 ”12这是因 为服务型政府是以人民服务为根本宗旨 的一种政府与公民互动政府服务行政模 式和一种围绕着政府职能转变与重塑的 制度规范框架。 服务型政府天然地以社会公平正 义为理念追求，具有公共性、公平性、 公益性和公开性的价值取向，而且在法 治架构下才能保证政府服务行为的规范 性、减少主观随意性以更好地为社会提 供公共服务的服务行政有千丝万缕的联 系。通俗而言，服务的内涵就是“你提 供的是我想要的” 。 （三）服务型政府角色定位实施： 服务的方式确立 服务型政府角色定位的坐标是服 务，角色实现内容也自然指向于服务， 那么，角色实现方式也应是与服务相适 应的行政方式。首先，这种方式不是纯 粹的计划与命令的形式，而应更多的采 取指导与合同的方式。其次，这种方式 -