对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考

对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考 以深圳特区为例 王如渊/孟凌 【专题名称】农业经济导刊 【专 题 号】F2 【复印期号】2006 年 03 期 【原文出处】 中国软科学(京)2005 年 10 期第 1420 页 【作者简介】王如渊，西华师范大学国土资源学院副院长，博士，副教授； 孟凌，西华师范大学国土资源学院。 （四川 南充 637002） 【内容提要】 “留地安置”模式可以弥补征地补偿费用的不足，并使失地农民得到基本的 生活保障，体现了较公正的权益分配。但是，我们认为，返还土地的产权应由集体所有转 变为国家所有，留地安置应避免形成特殊的社区，社会管理结构应该规范化，集体经济组 织的架构与运行应当规范化，返还土地的规划与建设应纳入城市统一规划、统一建设的序 列。 【关 键 词】留地安置/失地农民 /土地产权/经济组织/ 社会结构与管理 一、 “留地安置”模式的产生背景 在城市的快速扩张过程中，大量农民面临失去土地的现实。据经济日报报道，目 前全国失地农民的数量可能超过 2000 万人”1，有学者推算，这个数据从 1987-2001 年至 少是 3400 万2。还有专家分析，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年 大致又有 250-300 万的农民失去土地。到 2030 年，失地和部分失地的农民将超过 7800 万 人1。即使地处西部的四川省，到 2003 年，无地、无业农民也达 141.4 万人3 ，占全省 农业人口的 2.1%。 我国失地农民是一个正在加速扩大的特殊弱势群体。他们大多无文化、无资金、无技 能，往往被排挤在现代工业大门之外，处于“务农无地、经商无本、务工无厂、就业无岗、 低保无份”的境地，是社会阶层中最贫困的人群，成为城市与农村之间的“边缘人” ，其生 活和生存面临严峻的挑战。同时，由于失地农民大多为大中城市近郊农民，他们对国家法 律、政策，以及对社会的认识和思想的活跃程度都不同于一般的农民，易酿成大规模的群 体上访和群众事件。据国务院发展研究中心农村经济研究部披露，现在农民上访中有 60% 与土地有关，其中 30%又跟征地有关 4。因而，这种挑战已经成为社会不稳定的重要诱因 之一。因此，妥善解决失地农民问题，是“两观一本”执政理念的集中体现。2004 年以来， 部分地方政府开始将失地农民纳入城市低保体系，这是一个好的开始。但是，在广大的经 济欠发达地区，地方财政十分有限，失地农民的低保显得困难重重。因此，各地都在不断 探索能最终解决失地农民生活保障的补偿模式。 浙江省从 2003 年起，开始实施“留地安置”等治本办法，给予失地农民长久的生活保 障。省政府规定：市县征地单位须将 10%-15%左右的被征用土地，留给被征地村合作经济 组织，用于发展二、三产业，产生稳定的经济收入，反哺失地农民，或者对土地被征后包 括土地补偿费在内的集体资产进行量化，村民拥有量化股权，参与盈利分红。这样，失地 农民每户年租金收入稳定在两三万元5。从 2005 年开始，上海市也开始实行征地留地制 度。在规划征用土地中留下 5%-10%的农民集体用地，用于二、三产业开发，以土地入股 的方式实现土地股份化、股份资本化，让农民享有稳定和长期的土地收益回报。并且，创 新农村集体经济组织，把农民的一部分集体资产，主要是固定资产和集体积累集中起来， 让农民入股，形成不动产，使农民真正成为股东，形成农民增收的长效机制6。 实际上， “留地安置”模式在 20 世纪 80 年代初就已经在深圳特区开始实践了。1980 年特区成立之初，深圳市建设资金紧缺，成为制约特区建设的“瓶颈” 。邓小平同志说： “中央没有钱，你们自己去找7。 ”在这种情况下，政府没有财力对整个失地农民的住宅、 生活等方面进行补偿。于是，政府给原农村集体划定一定数量的土地，用于村集体发展集 体经济，村民从集体经济组织中获得收益，并以此解决失地农民的就业。同时，按标准给 村民划定土地，由村自主进行住宅建设，政府不再返房，以解决村民的住房问题和减轻政 府的财政压力。 现在看来，这种模式充分地考虑到了村民的利益问题，包括住宅、生活保障等。但这 种模式也产生一系列的问题，如土地的产权问题、返还土地划定的地域问题及由此而导致 的管理问题等。 二、 “留地安置”模式的优势 （一）以地补偿可以弥补征地补偿费用的不足 传统上，我国的征地补偿以货币补偿方式为主。根据 2004 年 11 月全国人大修改通过 的中华人民共和国土地管理法 （注：中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员 会第十一次会议于 2004 年 8 月 28 日通过，见第四十七条。 ） ，征用耕地的补偿费用主要包 括土地补偿费和安置补助费。其中，土地补偿费为耕地被征收前 3 年平均年产值的 6-10 倍； 安置补助费为耕地被征收前 3 年平均年产值的 4-6 倍，最高不得超过 15 倍。如果按照这个 标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省级人民政府批准，可以增加安置 补助费，但“两费”总和不得超过土地被征收前 3 年平均年产值的 30 倍。实际上，各地具 体补偿标准根据当地的社会经济情况有所差异。如经济条件较好的江苏，每名需要安置的 被征地农民，其安置补偿费最低标准，一、二、三、四类地区分别为 20000 元、17000 元、 13000 元、11000 元8；安徽省为每亩 13500 元9；湖北省一至六类地区每名需要安置的 被征地农业人口的安置补助费最低标准分别为 18000 元、10000 元、8500 元、7600 元、 6800 元、6000 元10。虽然各地都根据新的土地管理法相应地调高了补偿标准，但可以看 出，即使是经济比较发达的江苏，每名失地农民补偿标准一类地区也只有 2 万元。2 万元 对于一名失地农民漫长的一生来说，是不可能维持其基本生活的。但是，如果要让政府在 此基础上提高补偿标准，将会大大增加各地政府的财政负担，甚至部分地方政府无法承担。 相应地，如果返还给失地农民一定数量的土地，农民或村集体有组织地进行开发，实 现土地股份化、股份资本化，就可以让农民享有稳定和长期的土地收益回报。以这种方式， 既可以使农民基本生活得到保障，又可以为政府节约可观的财政支出。从这个层面上说， 这是一个双赢的模式。 （二）失地农民可以得到基本的生活保障 深圳特区原农村村民在得到返还土地后，村民及股份公司的经济收益，主要来源于三 个方面，一是村民住宅的出租收入，二是股份公司拥有的集体性质的商业用房的出租收入， 三是股份公司拥有的集体性质的厂房（含仓库）的出租收入。仅村民出租房屋收入一项即 可获得巨额经济收益。2005 年 6 月，有记者对深圳福田渔民村的调查表明，该村有 80%左 右家庭的最低年收入超过 12 万元，最高年收入可到达 72 万元11。可见，村民可以从返 还土地中获取巨额经济收益，其生活有充分的保障。 浙江近两年的实践也表明， “以地补偿”模式下，失地农民每户年房屋租金收入稳定在 两三万元5，也能够较好地保障其生活。 （三）该模式下失地农民享有较公正的权益分配 按照中华人民共和国宪法和中华人民共和国土地管理法有关规定，农村集体 土地的所有权属农村集体所有，但国家根据需要，有权将集体土地征为国有土地。在土地 所有权的转变过程中，我国传统征用手段是强制性的，补偿方式以货币补偿为主，补偿标 准过低且由政府单方确定。这种所有权的转变方式，严重损害了农民及农村集体的权益， 这些权益包括占有权、使用权、管理权、收益权、无期限等。对农村集体及失地农民无论 从政治上还是经济上都是不公平的。 在市场经济条件下，土地作为一种资源，同时作为农村集体及农民所有的一种财产， 其价值的确定是否也应该由市场决定呢？在市场经济体制比较完善的国家，政府征地都要 充分考虑土地所有者的利益。如德国，除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多 次协商购买其土地未果以外，一概不准轻易动用征地权。对必须动用征地权的，必须力求 公平合理。征收补偿应为标的物权利损失价值。其补偿标准，按市价进行评定，以被征收 人能重新获得同质等量的标的物为标准。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人， 且各类补偿应在征收决议发出之日起一个月内给付，否则征收决议将被取消12。其他如 美国、英国等国家也类似。而我国对农村土地征用时，基本不考虑农村土地的当前市场价 值，更不考虑其潜力价值。因此，有学者认为，失地农民也有权利享受土地的增值收益13。 鉴于现阶段我国实际情况，在短期内要完全按照市场经济法则征用土地基本不可能。对失 地农民返还一定数量的土地，让失地农民也享受土地增加带来的收益，无疑是对失地农民 一种较为公平的补偿方式。 三、 “留地安置”模式应注意的几个问题 （一）返还土地的产权应由集体所有转变为国家所有 对于“留地安置”模式，在将土地返还农民时，政府应该实行先征后返，将土地的集 体所有转变为国家所有。如果不进行土地所有权的转变，就会出现城市土地或非农建设土 地为“农村集体所有” ，引发土地利用与管理的矛盾。首先，这不符合我国有关法律关于公 用用途土地产权的界定。根据我国宪法和土地管理法，城市土地及其他非农用土地在产权 上都属国家所有，而作为城市居民住宅用途或经济用途的“集体土地” ，其产权将无法界定。 其次，土地管理法规定，农村集体土地不能用于非建设用途。作为城市或其他非农建设用 途的“集体土地” ，使用用途不符合法律规定。再者，城市土地的利用与管理主要依靠规划 与建设部门，农村集体土地的管理更主要依靠国土资源管理部门。如果出现城市中“农村 集体土地”的非农建设，又该由哪个部门管理呢？其管理的职责内容应该是什么呢？恐怕 没人能说得清楚。第四，城市中“农村集体土地”的再规范化管理，其成本将无法估量。 上述种种现象及问题，在深圳特区已经存在了近 20 年。在深圳特区，征地初期在返还 土地时，没有依法界定返还土地的产权属性，也没有及时对该问题作出有效处置，导致目 前一系列的问题。首先是政府与股份公司（注：本文所指的股份公司是指在对原农村集体 经济组织进行改造时，以村集体经济组织为基础组建的股份公司，在深圳特区称村股份公 司。 ） （包括原村民）双方对返还土地产权属性的争执；其次，大量违法私房的存在，致使 政府有关部门的管理功能长期处于失效状态；再次，原村民将无任何合法手续的私房出租 获取巨额收益，政府有关部门又对违法出租收益予以征税，从而导致政府行为违法；第四， 加大改造难度。如果要彻底解决土地的产权问题，从我们的调查看，原村民与股份公司对 改造持有绝对的抵制心理，即便村民接受土地产权转变，数十亿元的土地补偿费也是政府 财力的沉重负担。如果维持土地产权的现状，就使得改造的目的仅限于市容和村民居住环 境的改善，而将土地产权遗留问题无限期化，更增加了将来改造的难度。从对渔民村的改 造结果及政府有关改造计划看，深圳特区正在走上这条路。 此外，股份公司用地及原村民住宅用地的使用权年限得不到明确界定。按照我国有关 规定，城镇土地用于住宅的最高使用年限是 70 年，用于工业是 50 年，商业、旅游、娱乐 是 40 年（注：见中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 （1999 年 5 月 19 日中华人民共和国国务院令第 55 号发布）第 12 条。 ） 。而集体所有制土地的使用权年限 则没有限制。也就是说，如果维持城市土地的“农村集体所有” （虽然农村集体早已不存在） ，股份公司和村民将永远获得土地增值收益，但政府管理的难度将越来越大。 （二） “留地安置”应避免形成特殊的城市社区 城市建设征地的“留地安置”中，将土地返还给村民用于住宅用途，应充分考虑到村 民与城市社会的融合。在某特定的区域集中整体划定土地返还，无论是村民及村集体建设， 还是仅仅返还房屋，都容易形成独立于整个城市管理之外的封闭社区群体，形成城市二元 社区结构。特别是以原有集体为单位返还住房或土地，更容易出现这种封闭的社区，这在 深圳特区表现得特别明显。因为村民刚从形式上完成从农民向城市居民的转变，他们在城 市中的生存能力、生存意识、融入社会及参与社会管理的能力都还很低，许多事情都还习 惯于依靠集体组织。而由原村集体经济组织改制而来的股份公司，人员都来自于原村领导 层，在村民中具有一定的领导基础，使得村民从心理上接受其为保护者；同时，股份公司 又为股民提供了可靠的福利保障，村民也愿意听命于股份公司。这就使得股份公司和村民 紧紧结合在一起，形成一个独立于整个社会、城市之外的小团体。为了维护股份公司和村 民的共同利益，这些小团体共同抵御对其不利的外界干扰，特别是政府的管理干预。另一 方面，本应执行政府管理政策的居委会却完全受控于股份公司，社区的各项管理基本由股 份公司做主，使得政府政策的执行主体模糊化，导致政府政策在很大程度上难以得到有效 的执行和贯彻。 特殊社区的另一特征是社区内部结构的二元分化。由于无论是深圳还是浙江、上海的 实践，都是让转变身份后的村民以出租房屋取得收入。这可能形成房屋出租群体与房屋承 租群体的二元社区结构。以深圳特区为例，社区内部的二元结构是以少量的、稳定的、联 系紧密的原村民为核心，管理大量的、流动的、分散的承租房屋的外来人口。房屋承租群 体和房屋出租群体的关系仅仅是市场中买方与卖方的关系，社区中的各种社会组织、社会 福利和社会文化活动只惠及原村民（商业性的除外） ，社区的管理活动也由村集体组织负责， 房屋承租群体没有参与的权利与渠道，和谐社区的建立无从谈起。同时，社区的二元分化 给社区管理带来巨大的困难。受经济利益的驱动，房屋出租者，甚至社区管理机构都对房 屋承租人的行为疏于管理，甚至协助承租人抵制政府管理部门的管理，使得社区成为藏污 纳垢之处，成为犯罪高发社区。 （三）建立规范的城市管理体系 我们先看看深圳特区的实例。深圳特区“留地安置”以后，从管理组织结构看，形成 了政企合一的、以股份公司为核心的管理体系。城市管理体系，一般表现为“市政府一区 政府一街道办事处一居委会”的组织结构关系。在深圳特区股份公司社区，虽然存在名义 上的规范的管理结构，但却形成事实上的“市政府区政府股份公司居委会”的管理 结构，股份公司基本上取代了街道办事处而成为居委会的上一级行政管理机关。 股份公司在城市管理中的作用主要体现在以下几方面：第一，填补了居委会的财政不 足。政府每年下拨给每个居委会的经费仅 2 万元，并限拨 3 人的工资。无论是居委会人员 的工资还是运作经费都是不够的，公司对居委会人员工资每人每月约补贴 1000-2000 元， 同时还要提供数万元的办公经费。第二，成为民事纠纷的最终调解者。一般的民事纠纷， 由居委会进行，如居委会无法调解成功，则由股份公司进行调解，而不是由街道办事处进 行。第三，肩负着街道办事处的部分职能。根据改制时的设想，原村委会拥有的诸如民兵 武装、土地规划、旧村改造、海外联谊等职能交由街道办事处，但事实上，这些职能目前 仍由股份公司承担，每一项的经费也都是由股份公司承担，每年的开销在数十万至数百万 不等。第四，是政府城市管理政策的最终执行者。第五，成为非正式的家族管理机构。第 六，在城市社区管理中承担着巨大的财务支出。每个公司为其所在的城市社区基础设施的 建设中，都至少支出千万元以上。股份公司在城市管理中扮演的重要角色，已经使其处于 一种进退维谷的境地。 这种股份公司参与的城市管理模式，既有有利的方面，也有不利之处。其有利的方面 主要体现在对社区居民管理的易实现性和可控制性上。由于股份公司对村民的违法行为具 有严厉的经济惩罚措施，如取消其分红资格等，这在一定程度上抑制了村民的违法活动。 但是，从长远来看，这种管理方式更多的却体现了负面效应。第一，由于股份公司是 市场化的经济主体，无事实上的上级行政主管部门，但又肩负城市行政管理职责，致使其 在政策法规执行的自由度和选择空间大大增加。同时，股份公司作为原村民和集体经济利 益的代表，在原村民或集体经济利益与政府政策法规发生矛盾时，首先要站在原村民或集 体利益一边。这种对待政府政策法规的态度，很难保证其在政策法规执行中的规范性。深 圳特区“城中村”私房建设即是十分典型的例子。我们在市租赁办的调研中发现，租赁办 有人认为股份公司在原村民出租房屋税费定额确定与征收中起着重要作用，其它政府有关 部门也持类似的认识。由此可见，执行行政管理职能的经济主体同政府进行政策博弈时， 严重危害政策制定的公平性。第二，弱化其经济职能。由于股份公司肩负着事实上的行政 管理职能和承担着社区建设巨大的经济责任，使得股份公司的经济发展这一主要任务受到 影响。第三，强化了社区的封闭性。股份公司为社区居民提供的良好社会福利使原村民从 心理上有一种认同感，进一步强化了社区的团体性，又加强了其封闭性，使其在城市社区 中形成独立的小社会，不利于村民真正融入到城市社会中去。第四，如果股份公司领导和 政府在某些问题上的认识出现偏差，政策的实施难度将加大，往往使政府政策难以在某些 方面得以有效的贯彻执行。事实上，在深圳特区，政府对上述 80 余个社区的管理长期处于 一种失控状态，导致“城中村”违章建筑泛滥和对违章建筑改造的难度加大。 （四）集体经济组织的架构与运行应当规范化 留地供原村集体发展经济是“留地安置”模式的内涵之一，但在新的集体经济组织建 立或原有集体经济组织改造中如何使集体经济组织规范化运作，是“留地安置”模式必须 考虑的问题之一。以深圳特区为例，不规范的集体经济组织可能为特殊城市社区的形成提 供经济基础。其次，使集体经济组织可能最终从管理到收益分配都家族化、个人化，脱离 原有的目标与宗旨，使原村民并不认同集体经济组织。第三，家族化的管理最终削弱集体 经济组织的发展。上述问题在深圳特区表现得非常典型。 表 1 1991 年特区农村三级企业分行业收入比重(%) 特区合计 罗湖 福田 南山 农林牧副渔业 1.95 0.70 8.46 0.56 工业 68.19 68.22 65.00 70.12 工业中工缴费比重 95.04 100 90.55 76.43 商饮业 14.97 11.11 11.06 25.50 建筑业 0.36 0.48 0.20 0.03 服务业 4.18 5.91 3.18 1.16 运输业 0.30 0.22 1.42 1.05 其它 9.75 13.36 10.68 1.58 合计 100 100 100 100 资料来源：特区农村城市化调查组关于特区农村城市化的总体报告 （载：深圳经 济特区农村城市化文件汇编，深圳经济特区农村城市化领导小组办公室，1992 ）第 87 页 有关数据计算。 深圳特区返还土地以后，原集体社区的经济活动主要由两部分组成，一部分是村集体 经济，另一部分是村民个体经济活动。单就集体经济而言，早期的村集体经济活动主要以 村为单位建设厂房出租为主。分析表 1 可知，1991 年村集体经济收入的绝大部分都来源于 厂房出租的工缴费，其次是商业和餐饮业。1992 年，政府对原农村集体进行城市化改造， 亦对农村集体经济组织进行了改造，成立了以农村集体经济为基础的股份公司。10 多年来， 绝大部分股份公司的经营活动仍然停留在“厂店出租经济”这一层面上。以南山区为例， 1998 年南山区 29 个农村股份公司中，有 16 个农村股份公司，其总收入中房屋出租收入占 了 100%，有 4 个村房屋出租收入占村股份公司总收入的 80%-90%，有 3 个村无明确比例， 但都占绝大部分（注：根据南山区原农村居民点现状调查 （广东省城乡规划设计研究院， 深圳市规划国土局南山分局，1999.7）有关数据计算。 ） 。同处特区的罗湖、福田、盐田的 农村股份公司收益构成大同小异。这种收入构成在目前并无明显变化。此外，公司资金雄 厚，但经营管理水平低下，村办企业规模小，技术水平低，不具市场竞争力，经营活动单 一，经济具有明显的依赖性和脆弱性。 在股份公司的结构上，也存在商榷之处。通过对深圳特区农村股份公司的结构及有关 规定加以研究，可以发现以下几个特点：一是股权的非流动性；二是股份公司的封闭性； 三是管理的家族性。由于股权的界定是以 1992 年为界，以后出生、嫁入的人口均无股权， 并且股权不得转让，这就使得随着年限的推移，股权将越来越集中到少数人的手中，形成 事实上的垄断，甚至股份公司走向个人私有化。由于公司严重的排外性，严重制约公司对 人才的需求。同时，管理的家族化在部分村民中产生较大的不满情绪，降低了村民对股份 公司的认同程度。 （五）统一对留用土地进行规划建设 对于返还土地的规划与建设，必须纳入城市统一规划、统一建设序列。深圳特区“城 中村”建设中出现的问题，是特区实践中对留用土地规划利用失误的一大教训。 由于深圳特区返还土地基本都是村民或村集体自行规划，自行建设，给城市规划、建 设、管理带来极大的后遗症。数量庞大的“握手楼”拔地而起，大量私房翻建改建禁而不 止。 “握手楼”群的建筑密度高于规定 20 个百分点，基本没有绿化用地和公共设施用地。 在建筑风格上，所有单体建筑在外观上都呈 120-150m2为基底面积的 5-8 层的四方柱式， 无一例外，这与城市建筑风格完全不协调。 此外，房屋及市政建设问题重重，灾害隐患严重。绝大部分私房的建筑间距仅 1.5- 2m，福田区石厦村距入口处约 80m 处的住宅楼，楼间距仅 1.2m 左右，大大小于组内建筑 间距不得小于 4m、组间距不得小于 6m 的规定。一旦发生火灾，消防车根本无法进入。再 者，城中村房屋质量普遍不高。在村民私自改建、新建中，由于没有完整、合理的设计方 案和图纸以及施工队伍质量不高和缺乏规范化的施工管理，房屋的质量难以得到保证。对 罗湖区的调查表明，村民认为质量好的占 36.9%，一般的占 50%，差的占 13.1%（注：深 圳市规划国土局罗湖区城中村改造专题报告罗湖分区规划专题报告之三。 ） 。对福田、 南山二区的调查结果表明，情况与罗湖类似。在我们的实地调研中，皇岗村个别抢建的楼 还未完工就已经从中部 3-4 层处呈弯曲状偏向一边，呈摇摇欲坠之势。同时，社区市政设 施不完善，环境质量差。新村建设由于缺少统一规划，基础设施建设相对不足。排水雨污 不分，电力、电讯线路杂乱，管道煤气无法铺设，给排水容量不足，脏、乱、差现象严重。 这种杂乱无章的建筑，低质量的居住环境与一个欣欣向荣的现代化城市格格不入，严重影 响了城市面貌。 四、结束语 在我国快速城市化过程中，农民面临失去土地、就业空间狭小、经济利益保障等一系 列问题。在失去土地后，村民以怎样的途径取得合法收入，怎样协调政府与失地农民利益 冲突，如何使思想观念由小农型向现代型转变等等问题，都是当今社会必须正视的问题。 这些问题及其解决方式既体现了在体制转型过程中市场力量与政府调控的矛盾冲突，更体 现出政府的执政思想。 “留地安置”既能较好地解决政府与失地农民利益的冲突，又较好地 体现了执政为民的思想。但是，任何一