官庄工区成立后对油区经济社会的影响和对策建议.1

官庄工区成立后对油区经济社会的影响和对策建议 经济研究所 2010 年 3 月 汇报提纲： 一、工区的性质、 职能定位、机构 设置以及基本认识 二、中原油田建市后公共管理的管理体制和管理模式 三、官庄工区成立后对油区经济社会状况和公共管理的影响 四、基本对策与建议 3 月 11 号，根据局领导安排，经济所组建了专题研究项目。下设 调研、政策研究和起草三个小组，组织了公共管理（教育、卫生、土地、 社保、再就业等）和改制企业（机修、运输、 腾龙 、亚南、南油科贸等） 两场专题座谈会，就如何应对工区成立后带来的影响进行了比较深入、 全面的座谈，掌握了第一手资料，在此基础上，采取多种形式了解工 区成立的情况。形成初稿后，于 3 月 18 号向局有关部门（局党政办、 法律事务、改革管理、 规划、公共事 业、再就 业、社保）进行了汇报， 进 行了充分讨论。并委派两名同志赴中原进行实地调研，对专题报告进 行了认真修改， 现汇报如下： 一、工区的性质、 职能定位、机构 设置以及基本认识 工区的性质和定位：工区属南阳市委、市政府派出机构，产业集聚 区区域内的经济、行政和社会事务统一领导、统 一规划、统一管理；独 立运行，管委会承担具体管理职责。 机构设置：管委会主要设置招商、经济发展、人事劳动、财政、国土 2 资源、规划建设、安全环保、 综合执法、社会事业等部门。 基本认识：为加快中心城区经济发展步伐，充分发挥城区经济在 市域经济发展中的辐射带动作用。日前，市委、市政府决定，成立官庄 石油化工产业集聚区。 这一重大决策，无论对南阳经济社会的发展， 还是对油区城市化进程都具有积极的现实意义。 一是南阳市“一体两翼”发展格局的重要举措，以中心城区为核心， 以官庄工区、鸭河工区为两翼的发展新格局，为南阳中心城区经济社 会发展描绘出了美好的前景，开辟了广阔的发展空间。 二是南阳市应对省直管县管理体制具体举措。随着中央推进省直 管县逐步深入，县域经济发展成为社会经济发展的重要载体。市只负 责中心城区的社会经济发展。 三是发挥工区的集聚和辐射功能，带动周边乡镇经济社会发展。 二、中原油田建市后公共管理的管理体制和管理模式 为深化专题研究，于 2010 年 3 月 22 日，经济研究所调研组对中 原油田进行了实地调研。在中原油田局办大力协助下，调研组先后与 中原油田社会化服务办公室、规划处、企管处、人力资源处、对外关系 处等多家单位部门的领导进行了认真座谈，就涉及规划、教育、医疗 卫生、市政、土地管理、改制企业等十一个方面 进行了深入探讨。通过 此次调研，基本搞清了中原油田与濮阳市政府之间在管理上的运行模 式及其存在的利弊得失，从而为下一步提出切实可行的对策建议理清 了思路。 总体来说，除中原油田中小学、总医院完全并入濮阳市管理外， 在其它各个方面油田与濮阳市之间都是独立运作，并行管理。目前不 存在交叉任职或挂职现象。 3 （一）调研情况 1教育 中原油田原有教育除油田幼儿园教育仍归油田社区管理外，中学 和小学已经完全纳入濮阳市统一管理，享受市直待遇。 2医疗卫生 中原油田原总医院已经改制成为民营企业，归濮阳市管理。中原 油田现拥有医疗机构 15 家，其中社区医院 13 家，另有卫生防疫站和 妇幼保健院各一家。社区医院由各大社区分别管理，卫生防疫站和妇 幼保健院由公共管理处管理。代表整个中原油田行使医疗卫生管理职 能的机关处室是勘探局社会化服务办公室，它代表油田对跨越濮阳市 行政区域的整个中原油田单位行使医疗卫生方面的管理服务职能。 社区卫生防疫和妇幼保健费用仍由油田承担。濮阳市和区没有给 予财政补贴。 3城市规划 整个濮阳市（含中原油田中心区域）实行统一规划管理，但濮阳市 政府尊重油田在本区域内的规划管辖权。油田按照市政府总体规划方 案规划建设本区域内市政建设，油田规划建设项目报市规划局审批， 但其建设费用油田完全自理，市政府不给任何费用补贴。 濮阳市整体规划管理工作，一般是由市建委下属规划管理局组织， 由濮阳市主管副市长主持会议，油田方面涉及的规划处、公共事业处、 对外关系处和房产管理处等处室都要参加，会议决策权在濮阳市政府， 油田部门只有建议权，但油田方面的反对意见一般不予考虑。 在地域布局上，濮阳市政府在西部，中原油田在东部，老濮阳县 4 城在南部，相互之间以主路或河流为界，分隔明显。 油田土地局是油田对外关系处下属单位，统管油田土地管理具体 工作。油田原有的农场、林场等土地已经基本被濮阳市政府收走。 4市政管理 濮阳市市政与中原油田市政之间并行运作。油田区域的市政由油 田自我建设、自担费用，自行管理。 中原油田有二个市政大队:一个是房地产市政大队，主要对小区内 部进行管理;另一个是公共管理处市政监察大 队，主要对小区外区域 进行管理。目前濮阳市市政管理部门与油田市政管理部门之间由于区 域划分不是很清，管理上有交叉，存在一定矛盾。如城市生活污水是 由中原油田处理的，市财政不承担任何费用，但市属市政监察大队却 强行收取应由油田市政监察大队收取的污水处理费。 5水电气讯暖 中原油田水、电、气、讯 、暖都实行专业化公司管理模式。所有的 管网、线网都是由油田自行建设维护，独立运行，与濮阳市当地网络 之间没有接口，也不存在任何交叉事项。 6改制企业 中原油田改制企业实行属地化管理，但由于改制企业涉及油田稳 定大局，油田对改制企业仍采取多种扶持政策，如市场保护、结算优 先等。油田鼓励改制企业吸纳安置油田人员再就业，实施“ 市场换安 置” 政策，实行安置人员资金补偿等措施。油田 对改制企业的管理链 条是：改革管理办公室（油田机关处室）行业服务中心（勘探局所 5 属处级事业单位）改制企业。改制企业的党组织关系也仍由油田 统一管理。 7其它方面 油田在社保、再就业、信访治安及其它各个方面，仍维持油田原有 管理现状不变。 （二）调研启示 1、成立工业园区对油田企业本身好处不多。 在调研过程中，中原油田各级领导一致认为，成立工业园区除能 适度增加园区内商业氛围、提高房价升值潜力外，对油田企业自身好 处不多，相反却会大幅度增加各种负担，增添各种麻烦。在可以预见 的时间内，地方政府的服务意识不会有大的提升，希望政府对企业提 供大力帮助或市政给予大力扶持的想法是一种理想化的状态。 2、油田与新工区之间应基本是并行管理，油田要尽力维持原有管 理方式不变。 3、工业园区在做规划时，一定要坚持让工区给油田留足长远发展 空间，并做到与园区其它区域之间分界清晰，避免以后管理上交叉扯 皮。 4、油田对地方政府要求增加的支持，如修路、供电、供水等要求， 应尽力避免。如不能推脱，要尽量以合同方式详细列清条款，明确其 财政支付内容。 三、管庄工区成立后对油区经济社会状况和公共管理的影响 （一）成立官庄工区对油田的积极影响 6 1、官庄工区规划将油田融入整个南阳城市发展规划，大大提升 油区的共同资源配置和城市管理水平，加快油区的城市化进程。 南阳市把官庄工区作为城市的优先开发区域，将官庄工区基础设 施、公共服务设施和商住设施纳入城市建设规划，实现官庄工区区域 内的经济、行政和社会事务统一领导、统一规划、统一管理，以油田为 核心的官庄工区，不仅可以在更大范围内配置公共资源，扩大发展空 间。 市政府提出官庄工区的融合发展、开放带动的发展思路，有效推 进公共基础设施建设，加强南阳市中心城区基础设施与官庄工区的共 享和相互衔接，特别是通往南阳市中心区的快速通道建设以及油区通 向外围的道路升级改造，便利油区对外经济技术的交流与合作，必将 大大提高油田企业、居民融入城市的步伐，也为改善和提高居民的生 活质量，加快油区的城市化进程奠定基础。 2、建立一个精简高效的服务型政府，能够为工区内各类企业的 发展创造更加良好的外部环境。 成立管庄工区成立对进一步协调油地关系、优化外部经营环境创 造了有利条件，为改制企业、个人创业提供政策上的扶持，拓展发展 空间，拓宽 融资渠道，特别是更好落实政府对中小企业的税收减免、 税收返还等鼓励和扶持政策。 官庄工区将发挥产业集聚的功能，利用土地规划和项目准入等手 段，以石油化工为主导产业，拉长产业链，形成产业群，扩大油区经济 总量，提供更多的就业岗位。 3、油田矿区融入南阳市经济协调发展，油地互补，为油田的非在 职人员管理问题的平稳、妥善解决提供了更多的途径和手段。 7 为解决原企业分离的各类人员包括协解和改制企业的离退休等 非在职人员的归属和管理问题提供了可能。油田现有的协解人员 8000 人，改制企业退休人员，以及油田待业子女 5000 人，可以逐步 纳入政府的社会人员进行管理。 特别是对子女就业和失业人员的再就业，2009 年油田再就业资 金需求超过 4200 万元，南阳市政府扶持资金 800 万元，远远不能满 足油田目前需求。目前，油田还有非全民工协解人员 500 多人没有岗 位，新增 4000 多劳动力等待就业，这些人员的再就业需要政府的资 金支持。政府可以为困难群体、贫困人口的社会最低保障等问题提供 更多的解决渠道和政策支持。 4、对核心区进行城市规模化扩建和市容市貌的升级，加强各类 市场等公共事务的管理，促进管理的规范化、正规化，使油田的城市 环境得到改善，居住环境大为改观。 5、有利于维护油区的信访稳定和社会治安。尤其是油田的信访 稳定问题，接 访的主体增加，接访渠道更为畅通，解决措施更为有力。 （二）需要面对的三个现实问题： 1、工区管理体制与职能应十分明确，要在尊重国有大中型企业 办社会职能的现实基础上，理顺关系，加强服务。 由于历史原因，油田作为中央企业形成并承担了社会公共职能， 诸如卫生防疫、土地、 矿容矿貌、社会保 险、再就 业等，覆盖油区，自 成体系，层 次较高，很难移交，在全国范 围内，油田企业都是如此。管 委会进驻后如何理顺管理关系，尚需慎重对待。 2、油区分布范围远远超出管委会的管辖范围。管委会难以协调 8 整个油区的公共管理和油地关系，主要的原油生产基地分散在驻马店、 南阳、周口等辖区， 远离官庄工区， 难以统一管理，因此油田矿区建设 要统筹兼顾，统一规划，独立建设和管理，比较符合实际。 3、教育卫生是影响油田稳定、涉及千家万户的民生。解决教育 卫生存在的矛盾和问题是工区成立后面临的重要问题。 4、改制企业存在发展空间小、建设用地难，难以享受到中小企 业税收优惠政策等问题。 四、基本对策与建议 由于历史原因，河南油田在其独立工矿区范围内承担了诸多类似 政府管理服务职能，涉及市政、医疗、教育、土地管理、住房、社保、再 就业等多个方面的公共管理。因此，官庄工区的管理服务职能必然会 与油田原有管理服务职能交叉重合。另外，河南油田生产生活所涉及 区域远远超出官庄工区所辖范围，新工区的管理服务职能显然也无法 延伸到其管辖范围以外，这是油田当前必须研究解决的难题。 针对上述复杂情况，河南油田加强与南阳市政府的协商，本着 “尊重历史、循序渐进、区别对待，有利发展 ”原则，积极加以应对，我 们认为核心是理顺体制，关键是引导融合，目的是划弊为利。 （一）统筹油区和工区规划，提高工区城市化建设水平。 一是油区已征用土地范围内的规划、建设、维护和管理，仍由油 田统一实施。 二是工业园区项目引进和工业园区的规划要符合国家产业政策， 坚决杜绝高能耗、高污染项目入驻工区。油田作为央企，积累了丰富 的工业经济管理的经验，参与工区产业布局和项目引进等重大决策。 9 三是工区内商业及市场规划要考虑适当集中，便民利民，利于市 容市貌的整洁。 （二）保护油田多年形成的优质教育资源，确保教育投入和教育 质量稳中有升。 教育乃百年大计，油田中小学教育事关油区和谐稳定，保持油田 教育中心南阳市直属管理方式，避免分散现有优质教育资源。继续执 行河南省（市）移交协议有关精神，保持油田教育中心直属南阳市管 理性质不变，油田中小学教育相对独立管理、整体运作模式不变，以 及为油田职工子女教育服务的职责不变。 油田中小学教育划归官庄工区管理不利局面： 1、油田中小学教育划归官庄工区管理，会出现严重的不利局面， 中心区的 7 所学校归官庄工区管理，边远地区的 5 所中小学校将划归 所在县区管理， 这样油田中小学教育将被支解而分散。油田教育整体 质量在周边县区处于领先地位，分散到县区后，多数学校将变为乡镇 管理，办学条件差，管理水平低， 这会使油田中小学校的整体办学水 平不断下降，并直接导致油田中小学、特别是油田高中的教学质量下 滑，油田职 工子女会因此大量外流，从而影响油田职工队伍的稳定， 加重家长的经济负担，进而丧失整体优势和油田教育特色。 2、经费不足将会制约油田各学校的发展。油田中小学移交后， 南阳市将转移支付资金全额用于油田中小学教育，虽然经费紧张，但 由于油田的大力支持，能保持基本运转。划归官庄工业区分散管理， 原移交时确定的中央财政转移支付资金，将会因对象缺失而化为整个 10 官庄区的一般费用水平。划归官庄工业区管理的油田中小学与划归工 业区的农村学校一起在经费、职工待遇等方面将产生不可调和的矛盾， 对中小学教育的正常发展带来极大困难。按乡镇标准均摊的费用，无 法满足油田现有教学需求，必然导致质量下降，严重影响油田职工子 女享受优质教育。 3、分散管理后将造成教职工队伍不稳定。国家实行的是分级财 政，省市县 区教育待遇各不相同。最近全国义务教育阶段实施绩效工 资， 郑州市人均 2 万元/年，南阳市直人均 1.677 万元/ 年，宛城、卧龙 人均年 8000 元左右，其它县约 50006000 元不等。油田中小学本次 享受市直单位待遇，教职工心态比较好。如果变为区直单位后（工业 区将来会成为行政区），必将会使油田教职工队伍思想极度不稳定。 （三）完善工区医疗卫生体系，提升工区整体医疗水平 维持河南油田现有医疗卫生体系不变，仍由河南油田现有机构 行使相应管理、服 务职能。由油田总医院（国家三级综合性医院）、河 南石油勘探局卫生处及卫生防疫站承担油田和政府交办的医疗救治 任务，同时 行使人民医院公共医疗服务职能。 一是由河南油田医疗卫生体系发展历史和现状决定的。目前河 南油田医疗卫生事业己形成了完善的医疗卫生管理体系，建立了以油 田总医院、油田卫生防疫站为中心，社区卫生服务站为基层网点的预 防保健、医疗救治网络。河南石油勘探局卫生处负责油田卫生行政管 理工作，南阳市卫生局将其纳入县级卫生行政部门进行管理。河南石 油勘探局卫生防疫站于 1989 年由河南省卫生厅下文明确其负责油田 11 的预防保健工作，行使相应职能，南阳市卫生局、市疾病预防控制中 心将其纳入县级疾病预防控制机构管理序列。 二是有利于保护油田利益，为油田职工家属提供较好医疗卫生 服务，尤其是能够继续管理工区以外的医疗卫生单位，为职工家属提 供优质预防保健服务。 三是企业开展 HSE 管理的需要，是企业有效应对突发事件的需 要。同时还 可减少工区单独成立卫生行政部门，因医疗服务、职业卫 生、食品安全、生活饮 用水管理等给油田带来的费用增加。 四是能稳定卫生系统职工队伍，适当减轻勘探局的管理压力和 经济负担， 实现政府与油田双赢。 （四）坚持油田社保管理体制不变，保持省级统筹水平 推进财政体制改革，提高社会保险统筹层次是中央明确提出的社 会保险发展方向。河南油田社会保险统筹层次现在已经达到河南省省 级，社会保 险基金及业务归河南省人力资源和社会保障厅管理。目前 河南油田区域的社会保险经办机构实行一套机构两块牌子，即“河南 石油勘探局社会保险中心”和“ 河南省南阳油田社会保 险管理局”，行 政上隶属于河南石油勘探局，业务上归河南省劳动和社会保障厅领导， 所以油田争取继续保持现有省级统筹管理模式。 （五）理顺管理关系，维护油田再就业及劳动用工核心权益 油田再就业和劳动用工管理机构的主要职能有再就业管理、劳务 用工管理、劳动力市场管理、城市居民最低生活保障。 该机构是一个单位八块牌子，即再就业服务中心、人才劳动力交 12 流中心、河南石油勘探局就业办公室、南阳油区众业劳务技术服务有 限公司、南阳油区人力资源市场（南阳市职业介绍中心油区分中心）、 南阳油区劳动就业服务管理中心、南阳市劳动保障监察支队油区大队、 南阳油区劳动保障事务所，它们同时行使企业、社会、政府职能。 官庄工区成立后，油田应向工区提出如下要求： 1、按照再就业工作属地化管理原则，工区劳动保障部门应当负 担起油田公益性岗位及相关工作所需资金。目前油田仅安置公益性岗 位每年就需资金 4200 万元，而 2009 年南阳市仅支付再就业资金 800 万元，远远 不能满足需要； 2、由于油田工资收入测算等很多指标都是按照郑州市标准执行， 建议油田居民低保费参照郑州市标准执行，并做到应保尽保； 3、建议工区将油田待业子女纳入区失业人员管理体系，在地方 有关企业和政府部门招用人员时对油田待业人员给予特殊照顾。 4、与企业发展稳定密切相关的再就业、劳动用工、劳动力市场管 理等，由于涉及油区职工家属生活待遇等诸多问题，仍由油田自行管 理、独立运行，维护油田 职工家属既得利益。 （六）理顺市政管理关系，充分利用政府职能，尤其是财税职能， 加大基础设施投资和建设力度，提高油区市政建设和管理水平 河南油田作为独立的工矿区，多年来矿区主干道路、供排水、供 配电等系统配套设施都是由油田建设并管理。同时，油田社区仍承担 着矿容监察、市场管理等社会管理服务职能。 随着油田工矿区的发展，单位和居民不断增加，油田已无法独立 13 承担油田矿区的市政设施建设、维护费用，道路维护、供排水、垃圾转 运等问题日益突出，已严重影响生产和群众生活。油田总部通往南阳 市中心城区的快速通道仍不通畅，尤其是“瓦官路” 急待整治，急需市 政府大力支持。 一是积极争取财政上予以支持，全额返还城市维护建设税，改善 基础设置和市政建设。建议尽快投资建设污水、垃圾处理厂，逐步改 变工区市政设施落后的局面。 二是尽早开工“大瓦公路 ”升级改造，确保油田与中心城区快速通 道顺畅。 三是加强协调推进，整合公交线网，尽快实现油田中心区域与南 阳市中心城区之间的公交化服务。 四是油田管理的农场土地进行置换、变更，扩大油田建设用地。 积极争取政府支持，将农场闲置土地向油区周边进行置换。用途变更 后用于生产建设、住房用地，扩大油田发展空间。 五是协调发改委、土地局、规划局、房管局等部门尽快办理经济 适用房相关等审批手续。近期河南油田计划在油田中心区、唐河基地 等存量土地上规划建设一批住宅，需要市政府协调，促进油田经济适 用住房顺利建设。 六是油田社区适时向工区管理部门移交农贸市场管理等社会职 能。 （七）加大政策扶持力度，提高改制企业竞争能力 在河南油田大力扶持下，油田改制企业通过产权制度改革，建立 14 了良好的发展驱动机制，多数改制企业的经营效益都有较大提高，但 是目前仍有相当多企业存在很多困难，集中表现在：企业创新能力不 高、市场开拓能力不强，过分依赖油田内部市场；厂地狭小成为瓶颈， 发展空间受到制约；缺乏金融资金支持，企业融资困难；企业经营软环 境差等。 一是扩充工业生产用地，保证生产建设需求。由于历史原因，油 田改制企业现有生产用地大多属于边角料地段，厂地窄小，零落分散， 制约企业扩大生产。工区应集中规划建设工区中的生产园区，