失地农民生存发展权的现状初探

失地农民生存发展权的现状初探 以呼和浩特市塔布板村为例 目前，我国正处于工业化和城市化的快速发展阶段，工业化水平的快速提高和城 市规模的急剧扩张意味着对土地需求的增多，而这种需求不可避免地指向了农业用地。 同时，由于植被破坏、水土流失、灾毁耕地等原因，使现阶段我国的土地资源面临着 严峻的挑战。对于农民而言，土地是其生存和发展的机会。但是为了城市的发展，有 越来越多的农民与土地分离，使得“失地农民”这一特殊群体不断膨胀，同时他们的 生存和发展日益引起社会的广泛关注。本文仅以呼和浩特市塔布板村为例，通过走访 调查，着重研究大城市近郊农民失地后的生存发展权现状，进而探索对其予以保护的 对策措施。 一、失地农民概念界定及生存发展权概述 （一）失地农民概念界定 对于失地农民的概念，学者从各自视角给予了不同界定。宋春玲认为，失地农民 是指在我国城市化背景下因自己承包的土地被征用而丧失土地的农民 1。吴爽认为，失 地农民就是那些原本在国家或集体的土地上从事农业生产劳动，因非农建设需要而失 去全部的土地使用权，从而导致其身份、职业发生变化的群体。其特殊性在于既丧失 赖以生存的土地，不具备传统意义上农民的身份，但同时又没有完全融入城市并享有 城镇居民应有的权益 2。刘翠霄认为，失地农民是指那些原来拥有土地并且以土地收入 为主要生活来源的农民，其土地被政府或开发商征用了，征用者只提供给农民有限的 补偿费，而不负责为其安排工作，有限的补偿费根本无法保障失地农民的长期稳定生 活问题，这些没有稳定生活来源又失去了土地的农民被称为失地农民 3。陈美容认为， 失地农民是指那些由于工业发展、小城镇建设或基于城市建设的需要，因耕地被征用 而失去土地，但仍保持着农民身份，尚未真正转为城镇居民的农民 4。 综上述学者的分析， “失地农民”具有以下特征：首先，失地农民原本都具有传统 意义上的农民身份，即能够在国家或集体所有的土地上从事农业生产劳动，并且以农 业生产为主要的稳定生活来源。其次，失地的原因是工业化和城市化进程中对土地的 需求不可避免地指向了农业用地。最后，失地农民的身份尚未真正地转为城镇居民并 融入城镇居民的生活。 但是，在环境法领域中“失地农民”的“失地”应当是包括但不限于以上学者分 析的“失地”概念的。它应当是只由于各种原因致使作为土地承包经营权客体的土地 丧失了其作为农业用地应当具有的价值和功能。它具体包括两层含义：一是因为物权 客体的毁损致使土地不再适于耕种，比如水土流失、土地沙漠化、土壤盐渍化以及因 工业的快速发展， “三废”排放量增加导致的土壤污染。二是农业用地转为建设用地等 宋春玲：征地过程中政府土地定价行为分析兼论失地农民问题 ， 山东理工大学学报： 社会科学版2005，21（3）：18-22。 吴爽：失地农民市民化进程中的角色认同研究以重庆市主城区失地农民为例 ， 西南 大学文化与社会发展学院硕士论文2009。 刘翠霄：中国农民社会保障制度研究 ，北京法律出版社，2006：28-32。 陈美容：城市化过程中的师弟农民就业问题探讨 ，现代商业，2007。 非农业用地，这在法律上是指土地承包经营权因政府的征收行为而丧失，即权利的丧 失。 因此，环境法领域中的“失地农民”是指原本具有传统意义上的农民身份，能够 在国家或集体所有的土地上从事农业生产劳动，并且以农业生产收入为主要生活来源， 但是由于各种原因致使作为土地承包经营权客体的土地丧失了其作为农业用地应当具 有的价值和功能，不再适于农业生产，丧失作为主要生活来源的农业收入又不能融入 城镇居民生活的群体。 虽然前述两种原因的失地农民的生存发展权都亟待保护，但是现实中所研究的失 地原因主要是政府征地，鉴于本文以呼和浩特市塔布板村为例，塔布板村位于呼和浩 特市城郊，主要的失地原因是城市化进程中政府对土地的征占。所以，本文所指的失 地农民是指那些由于工业发展、小城镇建设或基于城市建设的需要，因耕地被征用而 失去土地，但仍保持着农民身份，尚未真正转为城镇居民的农民 1。 （二）生存发展权理论概述 生存权与发展权最初是作为基本人权的范畴在人权法领域内被提出和研究的，下 面本文将对其提出、产生背景及基本内容等方面予以简单介绍。 1、生存权简介 生存权作为明确的法权概念，最早见于奥地利具有空想社会主义倾向的法学家安 东门格尔 1886 年写成的全部劳动权史论 ，该书认为劳动权、劳动收益权、生存 权是造成新一代人权群经济基本权的基础 2。 生存权作为特定的文化和制度现象是基于特定的物质生活条件而提出的。在资产 阶级刚刚摆脱封建特权的束缚进入资本主义的早期，在经济上为了保障商品经济的发 展，奉行自由资本主义经济政策；在法律上就是最大限度地保障以自由为主要内容的 人权。当资本主义从自由发展阶段进入垄断阶段以后，自由经济政策下的“市场调节” 失灵，资产阶级对工人的剥削和压迫使其丧失了工作自由，与此同时的贫困、失业等 问题严重威胁了工人的生存自由。在此情况下，国家开始对经济实行“宏观调控”与 “市场调节”相结合的经济政策，以保障人的基本生存权。 1919 年德国魏玛宪法第二编第五章共同生活第 151 条规定的“经济生活 秩序必须与公平原则及维持人类生存目的相适应”是“生存权”作为明确的法律规范 的最早出处。在目前看来，人们对人权究竟包含哪些具体权利并没有达成普遍的共识， 在国内的主流人权法教材中所列的“人权一览表”中也没有明确具体的“生存权”的 表达。李艳芳认为，生存权作为法律概念通常不仅是指人的生命不受非法剥夺的权利， 而且包括每一个生命得以延续的权利 3。因此，生存权是一种以人的劳动权、受教育权、 工作权、休息权、健康权等与人的生存密不可分的权利为主要内容的复合型权利。 2、发展权简介 早在 20 世纪 20 年代，发展中国家就提出了发展权的概念，并将其列为一项基本 人权。 非洲人权和民族宪章是第一个将发展作为一项权利作出规定的国际文件。 1986 年 12 月 4 日，第 41 界联合国大会通过了发展权利宣言 ，明确宣布发展权是一 项不可剥夺的人权。 发展权是一种参与、促进和享受发展进程的人权。通过发展进程，所有人权和基 本自由都能够以特定的方式得到充分的实现 4。 发展权作为人权的一种与生存权同样重要。近现代法律在普遍地尊重人类尊严、 维护人类的自由平等权利、保障人类的需求及其基本生活的满足等几个方面起到了历 陈美容:城市化过程中的师弟农民就业问题探讨 ， 现代商业2007。 李艳芳:论环境权及其与生存权和发展权的关系 ， 中国人民大学学报2000 年第 5 期。 李艳芳:论环境权及其与生存权和发展权的关系 ， 中国人民大学学报2000 年第 5 期。 徐显明:国际人权法 ，法律出版社，2004 年 11 月第 1 版。 3 史推进作用。但是随着经济水平的不断提高，经济发展过程中带来的环境问题及资源 有限且分配不公引起的社会问题却日益突出。因此，与生存权具有同等地位，但更具 合理性的发展权将日益成为人类社会及调控社会关系的法律所关注的重点。发展权之 所以比生存权更具有合理性，原因在于发展权不仅保护当代人眼前利益，也保护人类 长远的根本利益，并且将人类的未来纳入调控视野，立足于人类的动态发展（即人类 中的代际之间的持续不断地发展） ，以谋求“代内”与“代际”发展的双重平衡协调的 发展。 3、失地农民生存发展权的界定 对于我国这样一个农业人口占全国人口大多数的国家而言，农民所有生存和发展 的机会都与土地相联系，并且与农民生存和发展相联系的诸多权益都直接或间接地以 土地为载体的。所以土地对于农民来说是生产资料，更是生存与发展的基础；而对于 国家而言，土地是实现经济社会可持续发展的重要保障。 秦超认为，失地农民生存权是生存权具体化的表现。它是指在一定的历史条件下 和社会关系中，失地农民应有的，由国家依法保障的，促使其有尊严地生活的最基本 权利。其作为复合型权利是由生命，财产，劳动，社会保障，环境、健康、和平，安 全，精神生活的满足，物质生活条件的保障，国家对失地农民生存权受有侵害时的救 济等几个方面构成 1。 上述学者关于失地农民生存权的界定仅仅着眼于失地农民的现实而没有立足于未 来。我们承认生存权是发展权的前提，没有生存就无所谓发展，但是我们也应当意识 到在生存权与发展权的相互关系中，发展权同时是生存权的必然要求，甚至比生存权 具有更大的合理性，只有实施发展权，生存权的实现才能获得持续的、可靠的保障， 并且发展权的实施可以进一步改善和提高生存权的质量。因此，失地农民的生存发展 权应当在秦超学者关于失地农民生存权概念界定观点的基础之上还包括失地农民的发 展及其后代的生存与发展，只有这样才能体现代际间的公平并且符合发展的可持续性。 即失地农民的生存发展权是指在一定的历史条件下和特定的社会关系中，失地农民应 当享有的，由国家依法保障的，促使其有尊严地生活，并且这种生活能够向更好的方 向发展或者至少以同样的质量持续下去，同时他们可以将这样的生活传递于其后代的 最基本的权利。 二、呼和浩特市塔布板村土地利用状况及生存发展权现状 （一）呼和浩特市塔布板村土地利用状况 塔布板村地处呼和浩特市西北郊，属于回民区攸攸板镇管辖。据塔布板村村委会 介绍，在城市化进程中经过几次农用地转化为各类建设用地的大规模征地之后，该村 的村域面积只有 1000 亩左右，而现有的村民达 1600 多人（这 1600 多人中，116 周 岁的有 370 多人，1730 周岁的有 370 多人，3150 周岁的有 600 多人，50 周岁以上 的有 260 多人） 。塔布板村的城市化源于 2002 年以后呼和浩特市扩建北二环路占用该 村土地，2003 年内蒙古财经学院因校园基础设施建设的需要占用该村 270 多亩耕地， 2009 年内蒙古广播电影电视厅建设办公大楼和职工住宅楼占用该村 200 多亩耕地及 250 多亩原该村村民的宅基地共 450 多亩集体土地。 时至今日，塔布板村已经没有可以耕种的集体土地。同时，曾经于上个世纪七八 十年代红于一时的乡镇企业由于经营管理不善、自身运作不良、污染环境等原因被取 缔之后，目前该村的村域经济主要依靠第三产业。 （二）塔布板村失地农民生存发展权现状 秦超：失地农民生存发展权探究 ， 宿州学院学报2010 年第 25 期。 1、对失地农民的安置方式不合理 意识到土地对于农民的重要性，我国法律规定了三种对被征地农民的安置方式： （1）传统的以“土地换就业”方式，即由征地单位吸纳失地农民就业。随着我国市场 化改革的深入，劳动用工也完全实行市场化，传统模式已经不能适应新形势的需要。 塔布板村的征地用途主要是机关及事业单位办公大楼及职工住宅楼建设、公路的扩建、 城市绿化带的修建及其他城市基础设施的完善。其中因内蒙古广播电影电视厅、城市 绿化、北二环路扩建占用的塔布板村土地无法转为工业用地以吸纳劳动力，这样就更 增加了以“土地换就业”安置方式的难度。 （2）由失地农民所在乡村集体负责安置。 即把征地款付给当地乡村组织，让其妥善安置失地农民的出路。他们通过兴办各种经 济实体来吸纳失地农民就业，但由于农村集体所有制企业产权不明晰，监督机制不健 全，管理能力不适应市场经济的要求，在经济转轨过程中这些企业名存实亡，导致失 地农民生活颇受影响。而且以这种方式安置失地农民，让失地农民对未来也充满了忧 虑。有的塔布板村村民就认为如果村里兴办的企业真的能够给他们以后的生活一条出 路倒是还好，但是一旦村里兴办的企业不能再妥善安置他们，那时他们不但没有工作， 而且连征地补偿款也给村里办企业用光了，那么他们真的就“连活下去都没有可能了” 。 （3）对失地农民的一次性货币补偿。目前，最主要的安置方式仍然是货币安置方式， 这也是塔布板村所采用的征地安置方式。但是一次性补偿款终究有限，对失地农民的 货币补偿只能解决他们的近忧，难以化解远虑，从而导致部分农民失地又失业。 2、征地补偿标准低，地价十分低廉 我国物权法第 42 条只是概括地规定了对被征地农民的补偿费用，并没有具体、 明确补偿数额和执行标准。所以现实中还得使用土地管理法规定的标准，而土 地管理法是 1999 年 1 月起施行的，现在的经济形势跟那时的已大不一样。近几年工 业经济发展迅速，而农产品的价格涨势较慢，按土地管理法规定的标准进行补偿 已显过低，主要表现在：一方面，土地是一种不可再生资源，尤其是在保护耕地以保 障粮食安全与城市规模扩大占用农业用地之间的冲突上，土地的价值更是不言而喻的。 但是实际情况却是，由于地方政府的强制力，虽然物价不断上涨，但是被征用的土地 却一直保持着一个价格。另一方面，土地本来是很难有一个特定价格的，它的高低是 相对来讲的。相对于地产开发商从地方政府购买土地的价格，失地农民得到的补偿是 相当低廉的。内蒙古财经学院占用的塔布板村的 270 亩耕地，在征地当时农民得到的 补偿是每亩 4 万元左右，据负责拆迁的有关人员讲，目前那幅土地的价格至少在每亩 20 万元以上。这对农民而言显然是不公平的，经济的发展不能以牺牲农民的利益为代 价，否则长久以往这些因素必然会反过来阻碍经济的发展。 3、在征地决策过程中农民的参与能力差，不能确切了解征地的合法过程 根据我国物权法第 42 条第 1 款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权 限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产” ，以及物权 法第 28 条：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书和人民政府征收决定等，导致物 权设立、变更、转让或消灭的，自法律文书或人民政府的征收决定等生效时发生效力” 的规定，政府的征收决定是取得土地所有权的方式，而且这种方式取得所有权无需进 行登记，即只要政府的征收决定一经做出并且送达，集体土地就变成国有土地了。 “被 征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人 民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记” 1。 农民作为土地的使用权人，离土地最近，土地权属的变动对其影响最大。但现实 中征地决策的做出并没有听取农民的心声，没有商量的余地，有的农民在很不情愿的 情况下出让了土地承包经营权。这是对农民参与权利的一种剥夺，从而间接地剥夺了 中华人民共和国土地管理法第 46 条第 2 款。 5 农民对自己生存发展的决策权。有的村民表示虽然目前有一笔可观的征地补偿款，但 随着生活的继续，那点钱是微不足道的，失地后没有稳定的工作，补偿款花完了怎么 办？如果可以选择，他们宁愿继续种地。 4、失地农民就业不稳定，生活出现危机 根据法律的规定，征收的对象可以是集体的土地和单位、个人的房屋及其他不动 产，其中与农民利益相关的征收对象，可以是集体的土地和农民个人的房屋及其他不 动产。第一，对于征收农民个人的住宅，在给予拆迁补偿的前提下还要保障被拆迁人 的居住条件。这一点在塔布板的临村是这样执行的：每拆迁面积为 100m2的住宅，可以 换面积为 75m2的回迁楼住宅，其余的被拆迁部分给予货币补偿。在塔布板村则主要是 货币补偿，然后再由村民拿征地补偿款去买回迁楼住宅。虽然有的村民对此颇有怨言， 但村委会表示购买回迁楼的工作进行的还是很顺利的。第二，征收集体的土地，使原 本在经济上就处于弱势地位的农民失去最基本的收入来源，生活保障出现危机，很多 农民担忧征地补偿费用完后自己及其后代的生存问题。 塔布板村被征地村民对征地后的社会保障安置都比较满意。但同时也出现了新的 问题：有的农民拿到征地补偿款后“一夜暴富” ，失去赖以生存的土地以及“富人” 身份的变化使他们变得无所适从。当我们问到现在村里的年轻人都在做什么工作时， 村里的老人不无担忧地说：“现在的年轻人，有钱了谁还去工作？都拿着子孙钱放高 利贷、赌博去了。 ”也有一些村民想用征地补偿款做一点小买卖或者搞个个体运输，但 由于政府没有相应的政策支持，自己又没有做生意的经验，所以害怕把征地补偿款赔 光了以后连现在的生活都无法保证了。 征用土地给予补偿实质上是对农民合法权益的保护，就目前一次性货币补偿后显 露的问题来看，如果农民没有足够的自控能力和利用现金进行有效投资能力的话，征 地后的一次性货币补偿对他们的生活所造成的影响是不利的，同时也势必会引发矛盾、 造成社会的不稳定。 三、保护失地农民生存发展权的对策措施 据调查显示，2004 年全国失地农民总数在 4000 万左右，每年还要新增加 200 多万 1。 征地后，塔布板村 1600 多名原本以农业收入为主要生活来源的村民全部变为失地农民， 而且以后每年新出生的人口致使该村失地农民的数量日益增加。对于这一数量庞大的 特殊群体，我们应从以下几个方面切实维护其合法权益： （一）生存发展权入宪 宪法是一国的根本大法，是一国其他法律的母体。只有宪法首先对其予以保护才 能在其他法律中形成对生存发展权保护的开放型的权利保护体系。生存发展权入宪是 其从应有权利到法定权利再到实有权利的必经阶段。我国宪法第 43 条 3 款明确规 定：“国家尊重和保障人权” ，这是对作为人权具体内容的生存发展权予以保护的开始， 更为生存发展权的立法、行政和司法等其他形式的保护打下了坚实的基础。 （二）加强农民在征地决策中的参与权 改变传统的征地制度中主要是由政府单方面的行政行为决定征地方案，不考虑农 民在征地与否问题上的决定权的现象。首先，加强公众在征地决策中的参与权，并为 其参与决策提供畅通的渠道，提高决策的透明度和公开化。其次，在决策的过程中要 有体现未来人利益的代表参加，并且保证参加决策者的素质。最后，以可持续发展原 则为指导，因地制宜，在现行法律中明确规定不同地区经济发展的不同阶段土地征用 权行使的量化界限，即可以征用土地的最大数量及征地的用途。 高勇：失去土地的农民如何生活 ， 人民日报2004-02-02（09） 。 （三）考虑经济发展水平，提高征地补偿标准 不同地区不同时期的经济发展水平不同，消费水平也不同。同样的一碗面在经济 发展水平较高的地区可能会有更高的价格，在同一个地区的不同时期会有现在的价格 比以前高的现象。所以在用一次性货币补偿方式予以补偿时应当在法律允许的范围内 根据当地的消费水平制定适宜的标准，以保障农民失地后的生活水平至少不会比以前 底，比如要有更好的居住条件、谋生岗位。在征地的收益分配格局中应当让农民比集 体受有更多的利益，并且防止村干部腐化导致的干群关系恶化。只有这样才有利于增 强失地农民的经济实力，化解失地农民问题。 （四）积极探索征地安置方式，妥善安置失地农民就业 征地后对农民的一次性货币补偿已然出现很多问题，这就需要我们立足于保障失 地农民的合法权益，去探索更有利于失地农民生存发展的征地安置方式。 农民的职业是与土地相联系的，这些长期从事农业生产的农民所获得的生产技能 多与农业生产相关，而这些技能在农民进入城市后基本没有什么用处。由于没有技能， 文化素质又偏低，农民一般只能从事一些体力劳动。即便有的农民有一些技能，也只 能在一些“次属的、非正式的劳动力市场”工作。那些有点商业意识想做点小买卖的 比起那些享有优惠政策的城市自谋职业的失业人口，失地农民在激烈的竞争中处于不 利的地位。 因此政府在劳动就业方面应多为失地农民提供帮助，比如给予就业指导、组织劳 务输出、提供就业培训和工作岗位等。而对于那些颇具商业意识和经营能力的失地农 民，政府应在税收、贷款、场地等方面提供优惠政策。就塔布板村而言，地方政府应 充分发挥该村距市中心较近、交通便利以及其所属的回民区辖区内有 11 所大中专院校， 形成了完善的教育网络体系，流动人口较多等优势，放宽信贷条件、降低贷款门槛、 资助农民自主经营，以提高其自身造血能力，增加收入。促进失地农民长远的生存和 发展。 （五）完善失地农民社会保障制度，建立基本生活保障机制 土地是农民基本的生活保障手段，即使没有其他的收入，农地收入也能维持农户 全家的基本生活。所以即便农民不在我国社会保障体系的覆盖范围内，农村的养老、 医疗、失业等各项基本社会保障尚处于起步阶段，农民也能生活的比较安定。但失去 土地后，不能纳入城镇居民社会保障的范围，就业困难，而且又没有原本的家族社会 关系网予以缓冲，失地农民的生活陷入困境。针对这样的状况，政府必须要做好失地 农民的社会保障工作，按照当地城镇低保标准为在劳动年龄内的失地劳动力一次性交 纳基本养老保险和医疗保险，并且在安置补偿费用内给予其一次性生活补偿。应当把 已丧失劳动能力的失地农民纳入城镇低保体系，支付城市最低生活保障，并为他们购 买医疗保险。塔布板村 16 周岁以上的失地农民都已参加了社会保险，其社会保障资金 来源主要由两部分组成：一部分是由失地农民在征地补偿费和安置补偿费中支出，另 一部分是政府资金的投入。16 周岁以下的青少年，村里不负责其社会保障，但应当加 强教育资源的优化，努力培养其生存技能，为其以后的生存发展打下坚实的基础。 失地农民问题是伴随着城市化进程而产生的，是每个国家的经济发展所不可避免 的。由于各种原因，农民失地后难以适应城市生活，并且其生存和发展权受到侵犯。 要改变这一切不是一朝一夕的事，但只要社会各界予以广泛地关注并积极行动起来切 实维护失地农民的生存发展权，一定会促进经济快速发展，保障社会长治久安。