城市边际型农村卫生研究与探索

城市边际型农村卫生研究与探索 张月林 卜 秋 于可人 刘广德 摘要：在东部经济较发达的沿海地区，如何针对工业化、城市化、现代化快速发展的形势，及时研究剖 析这一 “似城非城、似农非农”城市边际型农村卫生工作，采取积极措施，开展综合改革，主动适应并 做好农村卫生整体向城市卫生转型的过渡期工作，这已成为经济社会发展较快地区率先研究和探索的急切 课题。为此，江苏苏州地区在近期集中组织力量，从历史背景、现状问题、特点概叙、未来预测及宏观举 措等方面进行研究分析。供同仁参阅，希望通过抛砖引玉，找到当前解决农村卫生的好办法，以造福于民。 关键词：城市边际 农村卫生 研究探索 Research and exploration on the rural health in the urban marginal rural areas Abstract：In the transition period of the rural health transform to the urban health, how to research the rural health work in the urban marginal rural areas (like city but non-city, like country but non-country), to take active methods and comprehensive reform, to adapt and do well the work aiming at the situation of the industrialization, urbanization and modernization, it has become an urgent issues to be researched and explored in the eastern costal economic developed areas. Therefore, Suzhou, a city of Jiangsu province, has made a system research and analysis recently from the historical background, the direction of the status, the conclusion of the characteristic, the future forecasting and the macro-response measures. For colleagues reference and wish could promote the colleagues to find ways to do a good job in rural health work, and benefit the numerous rural residents. Key words: urban marginal, rural health, research and exploration First-author address: Suzhou Health Bureau, Suzhou, Jiangsu province, 215006 根据党的十七大提出的关于进一步解放思想，树立科学发展观，高度关注社会民生问 题，为构建社会主义和谐社会，建立覆盖城乡全体居民的基本医疗卫生制度，实现人人享 有基本医疗卫生服务，加快推进农村卫生现代化建设步伐。为此，苏州市卫生局于近期组 织有关力量，针对新时期经济社会快速发展，致使农村工业化、城市化、现代化进程不断 加快，传统的农村卫生处于城市化边际阶段的基本概况、主要特点、发展趋势、未来对策 与思考等基本情况进行系统而全方位的调研，现将结果报告如下： 2 苏州市卫生局，江苏 苏州 215006 一、背景分析 改革开发以来，随着行政区划调整，农村空间不断压缩，逐步变小。区域范围从解放 初的东到沪郊，西至常州市武进县，缩小到现在的五市七区，共 8488 平方公里。行政管理 体制也由当初“地市并立、城乡分割”到上世纪八十年代“地市合并、以市管县” ，目前， 全市 61 个镇，32 个街道。1165 村，787 个社区居委会，地域性城市群雏形已形成。 （一） 、产业结构 在经济快速发展的推动下，农村产业结构不断调高调优， “退一扩二进三” ，以乡促城， 以城带乡，城乡联动，整体推进已成为区域经济社会发展的总体趋势。 1、产业提升加快农村工业化 具有 2500 多年悠久历史，素有鱼米之乡的苏南农村，改革开发三十年来，农村的产业 结构和布局发生重大变化，传统的第一产业，逐步让位于第二、第三产业，其产值分别由 1970 年 41.6、41.0、17.4调整到 2007 年 1.7、63.7、34.6。工业化总体水平已 经进入中后期，一大批城市中的化工、纺织、印染、造纸、发电、冶金、电子等带有污染 性企业逐步向“三沿” （沿江、沿路、沿沪）等农村地区转移。目前，全市拥有各类经济合 作组织 2012 家，持股分红农户占比达到 68，非农收入成分比例不断增加，2007 年从事 第一产业的劳动力占总数 6.95。 2、工业化的发展推进城市化 随着产业结构提升，工业化程度不断加快，劳动力和人口大量向小城镇聚居，农业变 工业，农村变城镇，农民变市民趋势加快。农村星罗棋布地毯式居住形态逐步消失，取而 代之的是向心型分布、岛屿式社区集中居住模式已成当前新农村发展趋势，空间压缩，密 度增加，客观上促进了农村向城镇化、城市化方向发展。2007 年全市农村城市化总体水平 已达到 64.0，城市化的高密度、快节凑、大交通、就业难、环境差等“城市病”也开始 向农村扩散。 3、城市化加快了农村现代化 目前，苏州在工业化、城市化快速发展的同时，环境改善、道路交通、通讯设施、生 活供水、排污处理等基础性公用设施不断完善，在城乡一体化规划的指引下，多数已实现 城乡一体，如：城乡交通圈，区域化集中式供水，居民医疗保障等，农村软硬件建设标准 大幅度提高，传统农业加快向绿色、生态、观光、旅游农业发展，全市农村现代化总体水 3 平和幸福指数不断上升，与此同时，居民群众对卫生现代化的要求也在提高。 4、现代化促进了区域一体化 在现代化加速发展的同时，城乡一体化布局日益显现。根据十七大提出的加快城乡统 筹规划，促进区域协调发展的有关要求，传统的小农、封闭型的村镇发展规划已不复存在， 取而代之的是集镇群、城市群、区域一体。如：苏州市城乡区域规划、长三角城市群总体 规划、国家东部地区发展规划等。卫生区域发展规划，尤其是农村卫生发展布局只能服从 和服务于行政区域一体化总体发展规划。 （二） 、经济发展 1、经济总量快速发展 近年来，全市经济建设呈现健康快速发展，总量不断增长， 2007 年，实现地 区生产总值 5701 亿，按可比价格计算比上年增长 16，三次产业结构进一步优化 1。 （见 表一） 。 附表一 苏州市部分年份总量及三次产业结构比较表 三次产业结构比（）年份 （亿元） 第一产业 第二产业 第三产业 1952 4.38 45.9 24.8 29.3 1970 15.03 41.6 41.0 17.4 1978 31.95 28.1 55.7 16.2 1990 202.14 17.3 61.0 21.7 2000 1540.68 5.9 56.5 37.6 2007 5701.00 1.7 63.7 34.6 2、财政收入不断增加 在“分灶吃饭”的财政体制下，虽然上缴比例较高，但各市（区）可用财力还是比较 宽裕，城乡居民生活水平不断改善，2007 年市区居民人均可支配收入 21260 元，农民人均 纯收入 10475 元（见表二 1） 。但与此同时，群体之间的收入差距也在扩大，中等偏下收入 群体占农户数的 40，年人均纯收入 42838423 元；中等收入群体的农户占总数 20， 4 年人均纯收入 10969 元；40的农户属于偏上及最高段收入群体，年人均纯收入在 1413129302 元。 附表二 苏州市部分年份财政收入、城乡居民收入情况比较表 年份 财政收 入 （亿元） 其中：市 区（亿元） 农民人均 纯收入 （元） 市区居民人 均可支配收 入（元） 农民/居民 收入比 （） 农村居民家 庭恩格尔系 数（） 1952 1.13 0.47 / / / / 1970 4.12 2.87 / / / / 1978 8.28 5.69 739* 918* 80.5* / 1990 21.47 10.75 1664 2150 77.4 48.3 2000 158.27 72.72 5462 9274 58.9 40.1 2007 1220.23 505.13 10475 21260 49.3 35.7 *：为 1985 年数据 3、卫生投入逐步加大 近年来，全市卫生事业在经济快速的同时，政府对卫生事业，尤其是农村医疗卫生事 业的投入不断增加，结构上进一步优化，不断扩大向农村卫生 1、公共卫生、医疗保障医 疗救助方向倾斜，保护弱势群体、注意健康公平， （见表三） 。 附表三 苏州市部分年卫生事业投入情况比较表 其中：全市医疗卫生支出 县（市）医疗卫生支出年份 财政支出 （亿元） 合计（亿元） 占一般预算 支出（） 合计（亿元） 占全市医疗卫 生支出（） 1990 7.99 0.38 4.76 0.26 68.42 1995 24.73 1.03 4.16 0.51 49.51 5 2000 79.91 3.44 4.40 2.36 53.64 2005 409.86 12.66 3.78 6.61 52.22 2006 486.87 15.51 4.02 8.49 54.74 2007 610.64 20.32 4.09 11.50 56.59 （三） 、居民变化 城乡居民是医疗卫生服务的主体，近年来，在全市经济社会发展的带动下，其总量和 结构等也发生了重大变化 1。 1.总量扩大 2007 年户籍人口 624.43 万人，市区 235.31 万人，农业人口 263.56 万人，60 岁以上的 老年人 116.19 万人，占 18.61，65 岁以上的老年人 80.91 万人，占户籍人口 12.96，常 熟市、太仓市、平江区 60 岁以上的老年人超过 20，太仓市高达 22.55。有资料推測， 目前实际人口已达 1500 万左右，五个县级市总数为 900 万人左右，外来流动人口已占全市 人口总数的多数，其中：昆山市外来人口与本地人口之比为 3：1。一部分已成当地户籍人 员，部分未登记人员除春节等几天假期性流动外，也基本属于常住性质，与户籍人口没有 太大差距。人口密度不断增大，分别为市区、县城、城乡结合部和工业发达、商业繁荣、 旅游兴旺的重点镇或开发区。 2.结构变化 2007 年全市新出生 48552 人，其中：市区 20716 人，死亡 40503 人，其中：市区 13508 人，自然增长 8049 人，人口自然增长率 1.30；年度迁出 40089 人，迁入 116158 人，机械性增长 76069 人，机械性增长率 12.18。 3.健康状况 2007 年人均期望寿命 79.64 岁，其中：男性 77.30 岁，女性 81.96 岁。县级市人均期望 寿命 79.64 岁，其中：男性 77.30 岁，女性 81.96 岁。 前十位死因构成比分别为：恶性肿瘤占 28.64、脑血管病占 19.48、呼吸系 统疾病占 14.54、心脏病占 11.86、损伤与中毒占 7.58、消化系统疾病占 2.96、内分泌、营养和代谢等占 2.17、精神障碍占 1.95、泌尿生殖系统疾病 1.11、神经系统疾病占 0.95。 全市传染病总发病率为 174.26/10 万，孕产妇和婴幼儿的死亡率分别为 12.12/10 万， 6.11，新生儿出生缺陷发生率 7.6。 6 年度发生重大突发性公共卫生事件 13 起。其中：传染病 10 起，职业中毒 2 起，食物 中毒 1 起，发病 550 人，伤亡 4 人，波及人口 32291 人。全年共发生各类重大交通事故 2713 起，亡 964 人，伤 2646 人。 （四） 、公共卫生 全市共有各级各类公共卫生场所 13796 个，食品生产经营单位 72595 个，有毒有害生 产作业点 19767 个，其中：农村基层分别占 80.5、80.3、80.7，卫生监督覆盖率都 在 100，食品卫生抽样监測合格率 80.5。另外农村基层尚有一定数量的外来流动性无 证医疗和药品零售点。 （五） 、医疗服务 截至 2007 年底，全市医疗卫生基本概况是： 1.卫生机构 拥有各级各类医疗卫生结构 2314 个，其中：国有（集体）占 53.76。医院、卫生院、 社区卫生服务中心 251 个（其中：医院 116 个、卫生院、98 个、社区卫生服务中心 37 个） ， 国有（集体）177 个，占同级 70.52；社区卫生服务站 1026 个，国有（集体）998 个，占 同级 97.27；其他各类防治机构 515 个，国有（集体）10 个，占同级 5.01。 2.人员队伍 卫生机构人员数 46952 人，医院 29160 人，占 62.11，卫生院 8003 人，占 17.05， 社区卫生服务中心 3587 人，占 7.64，疾控 1265 人，占 2.69，卫生监督 452 人，占 0.1。医院、卫生院的医生与护士比，分别为 1：1.11；1：0.77。医院、社区卫生服务中 心高、中、初三级卫技人员构成比分别为 7.52、29.67、62.81。 3.住院床位 全市共有病床 30541 张，其中：卫生院 6050 张，社区卫生服务中心 721 张。医院、卫 生院、社区卫生服务中心的病床使用率，分别为 86.70、56.91 、41.62。 4.服务效率 2007 年医院、卫生院、社区卫生服务中心门诊人次分别为 2115.78 万人次、1143.47 万 人次、429 万人次，占当年全市门诊总人次比分别为 57.37、31.01、11.62。医院、 卫生院、社区卫生服务中心每名执业（助理执业）医生年均接待门诊病人分别为 2485、4819、5342 人次、诊治住院病人 71.18、66.16、14.32 人次，门诊、住院效率呈现明 显倒置现象。 7 5.卫生需求 统计提示，全市诊疗总人次由 2004 年的 2382.92 万人次增长到 2007 年的 4373.74 万人 次，三年增长 83.55，其中：卫生院（社区卫生服务中心）由 2004 年的 1007.75 万人次， 增加到 2007 年的 1572.47 万人次、三年增长 56.04。住院总人数也由 2004 年的 55.28 万 人次增加到 2007 年的 78.73 万人次，三年增长 42.42，其中卫生院（社区卫生服务中心） 增长 7.87，卫生服务需求城市大医院明显高于农村医疗卫生机构，尤其是住院医疗服务 更加突出。 （六） 、社会保障 1.医疗保障 2007 年全市参加医疗保障总人数为 650 万人，其中：城镇职工医保 300.7 万人，占应 参保人数的 97.0，年人均基金标准约 2250 元，占职工工资总数 10.0-12.0，其中：财 政或企业支付占 81.82，职工个人支付占 18.18，门诊实现个人账户与社会统筹，住院 平均结报比例 80以上。2008 年农村合作医疗保险参加人数为 292 万人，占应参加人数的 97.02，年人均基金标准 278 元，财政与集体投入占 75，个人占 25，门诊结报比例 在 30左右，住院医药费用实际补偿比为 38.6。 2.社会救助 全市 65461 名农村特困人员全部参加医疗救助，年人均医疗救助基金标准 650 元，上 半年相城区黄桥街道，最大实际补救金额达 20.86 万元（合作医疗补 6.68 万元医疗救助 14.18 万元） 。 二、目前现状 目前主要问题、发展趋势和改革重点是： （一） 、主要问题 1.卫生资源投入不足结构比不合理 历史资料提示，全市卫生事业总投入，按绝对数计算，无论同比、环比增长都十分明 显，而且绝对值逐年越来越大；但是，与财政同期支出相对比来看，不仅构成比低，而且 年增长率还有下降的趋势。在卫生支出的结构上，农村卫生投入非但不增加，而且处于停 止或减少现象，如：县（市）医疗卫生投入，从 1990 年的 68.42下降到 2007 年的 56.59（见表三） ，如果统计到乡镇为单位计算，其比例还要低。横向上与教育部门相比， 是教育经费支出的 42.0，在外来人口大量增加，人口老龄化加剧的情况下，卫生事业经 8 费明显投入不足，资源保障与卫生需求矛盾凸显。 2.卫生发展调整迟后城市总体规划 根据苏州市总体发展规划，各市（区）的规划调整也在不断提速，表现在行政区划的 调整，全市县、乡、村总数分别由 1993 年的 6 个县（市） 、4 个区，162 乡（镇） ，3351 个 行政村、调整到 2007 年 5 市 7 区、61 个镇、1165 个村。镇、村分别减少 166、188。 全市建成区面积不断扩大，新型农村社区（镇、街道）逐步“做大 做强、做优、做 美” ，按实际居住人口计算，约三分之一的镇（街道）人口在 20 万以上，三分之一的镇 （街道）人口在 1020 万，三分之一的镇（街道）人口在 10 万以下。传统的江南鱼米水 乡早已不复存在。对照城镇化标准，无论人口规模总数，还是工农业产值和财政收入，一 部分镇（街道）客观上已经是一痤痤小城市，只不过名称没有变更而已。在这样的行政区 划背景下，传统的农村三级医疗卫生网络布局显然已不适应形势发展需要，调整农村卫生 发展总体思路与规划，主动适应城市化发展需要，已成为当前一项紧迫任务。 3.保障水平与健康需求之间不适应 近年来的卫生统计资料显示，一方面我市居民的医疗卫生服务需求，如：诊疗总人次、 出院总人次、住院床日、健康体检人数、免疫接种等医疗卫生服务需求持续增长，而且城 市大医院工作量明显高于基层医疗卫生机构，特别是住院病人，充分说明居民对医疗卫生 服务需求，特别是优质医疗卫生服务的需求旺盛，另外，在基层社区卫生服务方面，门诊 服务增加，病人要求小病图方便。另一方面由于居民群体之间的收入差异较大，一大部分 居民支付能力明显不足，抗风险能力不强，改善农村因病致贫、因病返贫现象不明显，提 高农村合作医疗基金自负比例意见较多，客观上相当一部分群众受到经济困难因素的制约， 但是，反映在农村社会层面就是一个保障水平与健康需求之间的矛盾 3。 4.服务能力与健康需求之间的矛盾 在人民群众生活水平不断提高的前提下，一方面居民健康需求旺盛，但医疗卫生服务 机构，特别是农村基层医疗卫生机构的住院服务能力，居民认可度不高，表现在目前大医 院超负荷运作；另一方面由于农村基层卫技人员素质低下，设备较差，医疗环境不理想， 致使农村基层留不住人才、留不住病人，表现在工作量不足，门诊人次量三年增长 56.0，低于全市平均 83.55增长率，住院病人三年增长 7.8（全市平均增长 42.42） ， 住院工作量增长不突出，社区卫生服务机构床位使用率50，农村基层医疗卫生机构服 务能力与医疗卫生服务需求不适应的矛盾十分突出。 5.影响卫生发展的体制机制性障碍 9 影响农村医疗卫生事业发展的各项机制和体制性障碍比较明显，有卫生内部，也有部 门之间，或涉及多个部门，如：“分灶吃饭”的财政管理体制，直接影响医疗卫生机构管 理体制的统一性；计生、民政、残联、社保等跨部门工作职能交叉，对妇幼保健、精神卫 生、合作医疗等形成部门分工交叉，体制性障碍十分明显。卫生部门内部“大卫生与小卫 生、医与防、监督与监測”等主次不清、层次不明、条块分割、重点不突出，以纲代目现 象十分明显。 在职责分工上，各条线、处室既是目标任务的制定者、也是目标任务执行者、还是目 标任务监督评估者，集“游戏规则制定、游戏规则运作、评判游戏结果”的“设计员、运 动员、裁判员”三大功能于一体，形成“自导、自演、自评”的伪科学运行机制，严重影 响了农村卫生事业客观、公平、快速发展。另外，政府对公共卫生服务产品的购买、卫生 机构内部的人事、分配、考核、任用等机制性问题也是制约卫生事业发展的重要原因之一。 6.医疗卫生发展的公平性问题凸显 健康公平性是衡量政府高度关注社会民生行为的重要指标之一，备受国际社会高度重 视。目前部分地区在规章制度制定，新技术推广使用、质量标准的下达、效率效益考评、 卫生经费投入、人员配置等方面，弱势群体和外来人员的健康权益考虑不全面，如：贫困 户、残疾人及新苏州人的医疗保障、医疗救助，提供优质优惠卫生服务等。 7.服务对象和疾病譜发生重大变化 目前，农村卫生事业发展，面临两个重大变化，一个是服务对象的变化，服务的绝大 多数对象是外来人员，他们在人文语言、风俗习惯、经济收入等方面有较大差异。客观条 件导致了他们愿意接受地下低水平，低成本的医疗卫生服务，这是农村非正规诊疗点累清 不绝客观因素，因为有这个市场在支撑。 另一个方面，就是疾病譜变化，慢性非传染性疾病，肿瘤、营养代谢性疾病、交通事 故、城市病 精神卫生、吸毒、新的传染病等发病率增加，而目前医疗卫生服务和疾病控 制机构在服务模式的转变和能力的准备上又力不从心。 （二） 、未来趋势 按照目前经济社会发展态势，未来与卫生相关的趋势是 2： 1.城市化进程不断加快 虽然受到国家土地政策的宏观影响，但在一段时间范围内，各市（区）围绕城市化这 一发展主轴总体趋势不会改变，而且还会提速，特别是苏州工业园区、昆山市这两个国家 10 批准有土地开发使用指标的国家级开发区和“三沿” （沿江、沿（铁）路、沿沪）地带，城 市化进程将会进一步加快，这个总体发展趋势不会改变。 2.产业布局与结构调整 在加快城市化的进程中，为突出重点，优化结构，加快中心城区建设，带动周边联动 发展，产业结构将会发生重大调整，农村将由第一产业向第二、第三产业发展、集中，同 时还会继续将中心城区大量带有污染性质的企业，如化工、纺织、电厂、印染、冶金、电 厂等转移到周边农村，素有鱼米之乡的苏南农村将会出现更多的劳动卫生、环境污染问题。 3.人口膨胀与年龄老化 人口机械性增长不会停止，由此带来的人口自然增长也不会下降，没有特殊举措，实 际人口还会增加，致使狭小空间，人口密度更大，环境卫生和治安管理等问题凸显；另一 方面，随着人民群众生活水平及医疗卫生服务和保障能力的提高，期望寿命逐年延长，人 口老龄化所引发的“银色社会”趋势加剧，社会医疗费用支出居高不下。 4.城乡及人群收入差异 受地区经济发展和收入分配差异的影响，城乡二元化的经济结构在很长一段时间内不 会改变，如：城乡居民的人均收入和社会养老及医疗保障等，两者的差距城市是农村的 17 倍。即使在同一地区，不同的人群收入也不一样，2007 年农村上下 10群体人均純 收入的差距是 6.38 倍，这还不包含极富裕户与特困户之间的差异，吉尼系数在地区和人群 之间都比较高，对实现人人享有基本医疗卫生保健，体现健康的公平性提出了新的挑战。 5.卫生服务内容的转变 由于农村大量公共卫生问题的出现及基层化（向村、社区发展） ，医疗卫生服务的结构 和比重发生重大变化。健康教育、公共卫生、预防保健、突发性公共卫生事件、卫生监督 等内容提上重要议事日程，医疗方面的重点也在改变，主要是基本医疗、老年康复、医疗 保健等，从疾病譜构成来看，慢性非传染性疾病、老年退型性疾病、 “社会病” 、 “城市病” 发病率上升。 （三）改革重点 未来改革的重点是 2 1.解放思想认识转变理念 思想理念的解放与转变是各项卫生改革的基础，也是当前做好过渡期城市边际型农村 卫生工作的重点。按照十七大精神，联系实际，加强学习，进一步解放思想，转变理念， 11 提高并统一各级思想认识，增强改革的自觉性和紧迫感，改进工作方法，为实施农村卫生 综合改革与发展奠定坚实的思想基础和组织保证。 2.研究修定总体卫生规划 区域卫生发展规划是一个地区卫生事业发展的镜子，指引着本地区目前和未来卫生事 业改革与发展的方向。要用宏观、前瞻、较高的视野和严谨、开放的理念，组织全市有关 力量，系统研究修定总体卫生发展规划，制定一部在较长时间范围内能够主动适应城市经 济社会发展，又符合卫生事业自身运行规律，特别是新时期农村卫生如何主动适应工业化、 城市化、现代化发展需要，在“规划布局、卫生投入、设备配置、技术标准、卫生服务、 卫生监督、突发处置、人员流动、医疗保障、健康公平”等方面，逐步实行“城乡规划十 统一” ，同时，要保证区域卫生发展规划的刚性和严肃性。 3.研究投入分配资源盘活 卫生资源是确保卫生事业发展的基础，为确保卫生事业快速发展，结合发展规划，系 统认真研究卫生资源投入的需求总量，投资来源，结构组成，使用方向，效率效益；年度 医疗卫生事业投入占同级财政一般预算性支出的构成比。不能只看绝对值，更要看相对比 和增长比；另外在内部的结构分配上，要突出农村卫生、公共卫生、基本医疗投入结构比 例。在分配这些资源的方式上，要实行“全额拨款、差额补助、项目购买”相结合的改革 模式，并逐步向项目制预算、支付模式转变；对农村存量卫生资源，要进行结构性调整、 重组、盘活存量卫生资源，适应医疗卫生服务需求流向，提高资源使用效率和效益。 4.突破体制机制性的制约 根据十七大提出的总体发展要求，结合苏南农村卫生工作特点，组织力量研究影响农 村卫生事业发展的主要瓶颈，找出打破瓶颈制约的具体措施。如：管理体制、投入机制、 人才培养、用人分配、绩效评估等方面。 5.研究技术层面微观改革 在微观层面要从公共卫生、基本医疗、妇幼保健、医疗保障、爱国卫生、人才科研、 财政投入等多个条线找出 12 个影响当前农村卫生事业快速发展的主要问题，研究如何从 微观技术层面推进改革的路径和具体措施，从不同角度推动整个卫生事业改革和发展，推 进 “统分结合，分击合进、按序推进、小积大胜” 。 6.研究和探索健康公平性 当前，我市弱势群体和外来人口还比较多，他们经济困难，居住拥挤，所处的“气、 水、声、光、土”环境较差，传染病、意外中毒与伤害等时有发生。虽然隐性卫生需要较 12 高，但目前自负能力较低。研究解决事关大众健康的公共卫生、突发事件处置、健康教育、 环境改善、卫生信息公开，最大限度地保护弱势群体和新苏州人的健康权益，体现健康的 公平性，使农村合作医疗保险逐步向居民健康保障转变，为构建和谐社会做好卫生部门应 做的工作。 三、对策建议 在调查分析和认真研究的基础上，为了系统推进农村卫生综合改革，建议政府和卫生 行政部门采取措施如下： 1.加强组织领导，统一思想认识 农村卫生工作是整个卫生工作的缩影，也是卫生事业发展的凹域地区，历来是我国卫 生工作的重点和难点，受到党和政府的高度重视。在新的形势下，要做好农村卫生综合改 革，适应城市化发展需要，是一个很大的课题，也是一项紧迫的任务，必须确实加强政府 的组织领导和相关部门的支持配合，做好全社会的宣传发动，提高和统一各级的思想认识， 尤其是领导人员的思想认识，建立健全组织保障体系，为推进农村卫生综合改革，做好当 前农村卫生工作，提供一个良好的社会氛围和组织基础， 2.深入调查研究，拟定总体方案 农村卫生工作涉及的范围广，内容多，必须进行广泛而系统地调研，科学论证，制定 出总体实施方案和