城市化与过度城市化

城市化与过度城市化 摘 要:工业化、农村经济社会结构的变化和政府的发展规划成为推动城市化的 动力。在城市化过程中,出现了城市人口过度增长、政府的过度消耗、过度的资 源消耗与污染以及过度的非人本指标等现象,带来了一系列严重的社会问题。 关键词:城市;城市化;过度城市化 Abstract: Industrialization, change of rural economic urbanization;over-urbanization 一、城市与城市化 要理解城市化问题,先要了解城市。 什么是城市? 美国学者曾经指出 ,有三种定义城市的方法,“ 在美国, 城市是有 2500 人居住的社区,城市化地区是居民不少于 5 万人的城市”;“在巴西,人口规模 则不是确定城市的依据城市就是首府”;“按照社会学的传统,城市被定义为在 地理上有一定范围并具有某些特征的社会组织形式” 。中国学者对城市也有 定义,有人指出:“城市是大规模高度聚集的人类活动区域。” 城市是人类社会活动的基地,是人类文明的历史性产物。城市是特定国家或特 定地区居民经过生活演变,在合适的地点逐步发展起来的 ,有稳定的生产布局和贸 易市场,有各种相对完备的政治、法律、宗教、教育和文化事业组织 ,以及相对严 密的专业化管理秩序的大规模人口聚居区。 什么是城市化? 可以把城市化看成一种指标 ,一种用以分析城市化实现水平的 评估体系;也可以看成形容词,形容一个相对大的区域内城市的密集程度。50 年 代初期有一个划分城市的标准,3000 人口以下的是农村集镇,3000 人口以上的叫 城镇,或者叫城市,所以在中国有城市、城镇和农村集镇的区别。建国初期江苏的 城市化率是 14%强,而根据有关统计资料 ,苏南地区的城市化率是 17%强, 大约高 于全国平均数 7 个百分点 ,所以苏南是全国城市化水平较高的地区。 城市化在当前,还有另外一层含义,即 20 世纪 90 年代以来, 政府当局以扩大城 市的规模,强化城市的经济功能,提升城市的辐射能力为手段,加快国家经济建设 的一种手段或者方案。站在这个角度上看,城市化就是政府的一种经济发展战略、 方针或者策略,具有很强的经济社会发展的政策特征。关于城市化的发展方向 ,有 关专家有许多研究,提出了很多设想,比如信息化城市、数字城市、生态城市、和 谐城市、创新型城市等。这都是一些十分有价值的想法,实现起来有一个过程。 严格说来,当代中国的城市化运动,是最近 20 多年的事情。尽管 1949 年以后, 城市有不同程度的发展,但是,由于发展方针方面有问题,或者限于发展速度缓慢, 都不能称之为城市化运动。最近 20 多年来,城市化运动才有了长足的进步, 有以 下三组数据能够说明这一点。 根据国家统计局的有关数据,笔者选取了四个年份 ,反映中国城市化水平的变化 (表 1)。 综合有关中国统计年鉴的统计,笔者选取了 1985 年以来的四个年份,反映 全国城市的建成面积(表 2)。 20 世纪 80 年代中期以来,中国的城市化运动进入了快速发展的阶段。根据国 家统计局的统计,笔者选取了 1990 和 2001 两个年份中国城市发展的有关数字 对比(表 3)。 二、过度城市化 应该承认,我们的城市化发展取得了很大的成绩。当然 ,经验教训也不少,其中 过度城市化就是一个值得注意和预防的问题。 西方学者曾经提出了“城市化过度”的概念。有学者指出:“城市化过度是伴随着 前殖民地国家经济发展而产生的一种状况,即一国城市居民相对于全国人口的比 例大于该国经济发展水平所允许的比例,一般说来,它是迅速城市化的孪生兄弟。 ” 上述西方学者关于过度城市化的观点,对我们研究这个问题有很大的启发性。 现在看来,城市居民占全国人口的比例高于国家经济发展水平所允许的比例 ,当然 可以作为讨论过度城市化问题的衡量指标;从占全国人口总数比例的角度上分析 过度城市化问题,也是一个现实的因素。不过,由于各个城市的具体情况的差异, 占全国人口总数的比例往往并不具备决定的意义。换句话说,在考察具体城市是 否已经城市化过度的时候,单纯以其人口占全国人口总数的比例来衡量 ,有可能并 不十分科学。因为有的城市,虽然人口占全国人口总数的比例较高 ,但是它的综合 能力所决定的人口涵养能力比较强,因而并没有达到过度城市化的程度。除了人 口因素之外,过度城市化的指标,应该包含城市生存质量和城市功能的因素。 所谓过度城市化,是指城市发展过程中,产业落后、供养能力不足,管理水平低 下,但是人口数量畸形增长,其膨胀速度大大超过了经济、环境与公共设施所能承 受的程度,使城市不仅失去了现代化发展的牵引作用 ,而且成为充满社会不公、环 境污染、疾病、贫困、混乱、犯罪、黑帮势力和政治冲突的恶劣生存空间。过 度城市化是人口片面增长,经济社会发展失去协调性 ,城市管理严重失控的结果。 在城市发展的历史上,过度城市化是任何国家在一定阶段上都会或多或少地发生 的问题。对于发展中国家而言,是一个更容易发生和更值得重视的问题。 一般来讲,城市化的动力有三个: 第一个是工业化。近代之前,包括西方世界的城市化 ,它的驱动力主要是工业化。 由于工业化,城市里面兴办了大量的近代化工厂,致使大量人口向大城市流动,这 是一个动力。 工业化引起的城市发展,在欧洲特别明显: “在欧洲 ,十九世纪是城市大发展的年代。1816 年德国城市人口略多于 250 万, 到 1895 年就达到了 1300 万。1846 年法国城市居民是 850 万,而 1891 年则增 加到 1450 万。巴黎在 1800 年时只有 50 万人,1891 年达到 250 万,是 1800 年 的 5 倍。” 第二个是农村的社会结构、经济结构发生变化,农民的生存状况恶化 ,自发流入 城市,增加了城市的人口。这个情况在近代以前很明显 ,据国外有关专家统计, 1800 年北京人口 110 万,伦敦 86.1 万,巴黎 54.7 万,东京 49.2 万,柏林 12.7 万, 莫斯科 23.8 万,开罗 26.3 万,费城 20 万,汉城 19 万。新中国成立以来的计划经 济时期,由于人口控制得比较严厉,人口的流动性相对差一些,但是仍然有流入城 市的,特别是一些省以上的政治中心城市。据统计,1949 年北京市的城镇人口大 约 178 万,1959 年达到 421 万,1979 年达到 510 万, 其增长速度还是相当可观的。 第三个动力来自政府的发展规划。二十世纪九十年代以来,特别是 2000 年 以来,中国城市化加快,最重要的动力来源于政府的规划和发展战略。政府把城市 化率的提高作为衡量经济社会发展的一个重要指标。 过度城市化的问题,主要表现在以下几个方面: 城市人口的过度增长。当前城市化的一个直接后果,是城市范围和人口规模的 扩张。比如在城市买套房子,就给予城市户口;因各种圈占土地,郊区变成市区, 农 民成为城市居民;也有工业第三产业投资所带来的经济扩张。但是 ,有些城市的人 口膨胀非常厉害,而其动力不是来自于工业化或者说第三产业的发展。工业化和 第三产业的发展,是城市化最重要的前提,它们直接造成城市的劳动力需求,保证 城市扩容的人口有稳定的职业和生活来源。离开了这个前提,离开了产业基础, 盲 目地扩大人口,会导致社会的极度不稳定。 政府的过度消费。中国的城市化运动,是政府当局的一种经济发展战略、方针 或者策略,与此相联系,城市化运动中的过度城市化,也就包括政府的过度消费。 或者说,过度的政府消费,自然成为中国这样的政府主导型现代化国家城市化运动 中的基本特征之一。公务员和编制外人员数量快速增长,公款消费数额巨大, 政府 楼堂馆所豪华气派,这实际上是现代化成果的不正当不健康的消耗。在有些城市 , 政府的消费非常大。有些地方的县政府,办公大楼里豪华的电梯 ,庞大的空调,加 上物管费,每年支出费用极大,这是很大的浪费。应该把这些过度消费的钱用到更 需要的地方去,促进和谐社会的建设,改善经济技术基础,增加物质储备, 提高抗击 各种社会风险的能力。 过度的资源消耗与污染。这一点,有许多报道和研究。城市化过程中的资源透 支、水透支、环境透支,已经非常严重,人们深有同感。现在即使到农村去,许多 地方也是污水一片,奇臭无比。城市里出现地面开裂或下沉、地下水资源枯竭、 噪音、粉尘、废气、酸雨、沙尘、热岛效应等现象。恶性疾病发病率上升,甚至 已经成为常见病、多发病。过去讲“上有天堂,下有苏杭 ”,是说苏州和杭州是人间 天堂。现在,有哪些地方还可以真正称为人间天堂呢 ?假如我们不计后果地建设, 把自己生活的地方污染到很严重的程度,终将有一天这个地方会成为死亡之域 ,经 济发展再好,又有什么用?这是一件非常恐惧的事情。 过度的非人本指标。城市化应该以人为本,致力于建设一个宜居城市 ,为居民创 造优美的生活条件。除了环境的宜居之外,还有生活的宜居 ,工作的宜居,文化的 宜居。这就要求一切发展的举措,都要以人为本。各种规章、制度、管理目标的 提出,都要把以人为本放在核心的地位上考虑。要明白 ,非人本指标与宜居城市的 目标是不协调的。 过度的非人本指标存在于很多方面,比如市容的过度美化 ,造成很大浪费。为了 城市的美观,造成老百姓生活的不方便,这就是非人本指标。在我们的城市,城管 是一个工作难度最大的部门,也是一个群众意见比较集中的部门。有个城市曾经 有人公开在店门口贴了“城管与狗不得入内”的告示, 引起社会各界的关注和讨论。 其实不管理肯定是不行的,问题是怎么管,哪些该管,哪些不该管, 用什么方法管。 群众对城管意见那么大,为什么会这样?原因是复杂的,其中一个重要原因, 就是城 市管理的某些指标具有非人本化的性质。 大规模的旧城改造和拆迁,也具有非人本化的性质。旧城改造是必要的 ,特别是 城市的商业区、文化区、窗口地区和基础设施改造,有利于改善城市条件, 美化环 境,提升城市品位。但是,为了拉动房地产市场,不加区别地针对居民区的拆迁改 造,只会增加群众负担,加重群众生活成本。国外有些城市,富人住郊区甚至远郊 的别墅,公寓区、贫民区在市区。我们反过来,拆迁的困难户都转移到远郊,经济 适用房多数建在远郊,他们的生活成本仅交通费就要多花许多。城市的建设为富 人考虑多,为穷人考虑少。上海这样一个大都市,新中国成立前那么长时间有棚户 区,过去每个城市都有棚户区,就是条件相对差一些的地方,有的甚至是有点破烂 的地方,因为居民的经济水平不一样,所以棚户区的存在有其客观必然性。现在美 化城市要把那些旧民房大片地拆掉,带来的一个严重后果是人为地加剧了社会矛 盾。一些市区边缘的民房拆掉之后,没有便宜的地方能租住。 有些地方的教育部门调整学区和学校布局,把农民工办的学校取消掉。这样一 来,农民工子女读书很成问题。原来民工子女学校费用很低 ,现在把他们并入城市 学校,他们要和城里孩子交一样的钱读书,农民工的生活成本增加。媒体曾报道, 有个地方,政府专门花钱建造了楼房,一间房子放四张床,然后说对农民工说我, 给 你们谋利益了,一个月可以花一百多块钱用一张床,结果没有一个农民工要。记者 采访农民工,他们说:“我在这边打工,工地就可以住,为什么要住那里?我每天工资 才几十块钱,住在那边每个月要交一百多块钱,另外工地在城东,房子在城西, 每天 交通费又要加好几块钱,一个月下来,要多花不少,划不来。” 结果政府为农民工造 了房子,他们却不肯住。这种事情很多。有些城市建设草坪 ,大量采购,进口草皮, 效果怎么样呢? 一些中国土生的草可以上去踩 ,可以躺在上面,没什么事, 外国进口 的草很娇嫩,它只能看不能踩,这样做城市建设的成本无意间就扩大了。这些实际 上都是为了完成脱离实际的非人本化指标的结果。 过度城市化还带来了一些很严重的问题。 公共设施跟不上,交通跟不上,电力、煤气、住房跟不上,生态恶化, 大量人口失 业,大众普遍贫苦化,犯罪率上升,城市管理成本上升等( 城市管理是要成本的,我们 现在城市管理成本很高,有些重大的案件破案很快,一打 110 警察就到场,这很好。 我们的公安已经从静态管理转入动态管理,这是很了不起的 ,但要有成本的)。当 初,在盲目扩充人口的时候,矛盾可能还不会马上暴露出来,但是这些问题, 迟早会 成为社会动荡的隐患。 城市的各种利益阶层、各种等级之间的利益协调,做得很不够。城市居民各个 等级间的利益和愿望要调节好,社会矛盾不能太尖锐。促进和谐社会建设不是没 有矛盾没有差异,但是社会的利益分配,必须维护公平底线。党中央提出要研究收 入分配政策,并且提出和切实落实关注弱势和推进各项社会保障制度建设 ,是正确 和及时的。 城市虽然扩大了,但是还没有建立成熟的社区伦理。城市有城市的伦理 ,过去西 方学者把农村社会称之为通体社会,把城市称之为联组社会 ,是按照农村和城市的 不同伦理精神来分析它们的性质的。 通体社会和联组社会,这两个概念有一点玄。什么叫通体社会 ?在一个村子里 面,可能聚集着一个宗族,本来就是一个熟人社区,居民有共同的价值观, 也有比较 稳定的民间纠纷的处理习惯,社会秩序比较稳定,所以叫通体社会。但城市人口来 源于各个地方,他们脱离了原住地,来到了陌生的地方,没有了原住地居民之间在 生产上、血缘上、情感上、历史渊源上的密切联系,必须自我奋斗, 优先考虑个人 利益才能生存,这就导致城市各个群体之间的亲合度不够 ,所以城市社会是一个联 组社会。也有人反过来讲,说农村里是机械团结,而城市是一种有机团结。因为农 村里虽然有统一的乡规民俗,但乡民之间缺乏共同利益 ,缺乏有机的分工合作,所 以他们之间的互相团结不是很稳定。而城市里专业分工的程度很高,各个行业之 间互相依存度比较高,某一个行业、某一个工种停下来 ,其他行业、其他工种,甚 至整个城市的运转就要停下来。所以城市的人必须互相协作,互相支持, 高度紧张 地团结在一起,为了共同的生存而结合。城市居民的结合 ,当然比农村居民之间的 结合,要密切得多、有机