城市保障性住房土地供给的策略选择

城市保障性住房土地供给的策略选择 吴永宏 来源：中国房地产2012 年第 08 期 随着国家把解决中低收入家庭住房问题列为民生工程的重要范畴，大力推进保障性住房建 设成为中央和地方各级政府的重要举措。根据国家“十二五”提出的全国新建保障性住房 3600 万套的发展规划和保障性住房、棚户区改造和中小套型商品房用地不低于住房建设用 地总量 70%的住房用地计划，可以预计，保障性住房将成为城市住宅建设中的大户。以 2010 年和 2011 年为例，2010 年全国保障性住房用地实际供应 3.24 万公顷，2011 年全国计 划供应保障性住房用地 7.74 万公顷，占住房用地供应计划的 35.5%，与 2010 年实际供地 相比，增加 138.9%，接近住宅用地总体供应计划增幅的 2 倍。大规模保障性住房的建设需 要土地资源来承载，因此，对城市土地供给进行调控，合理确定保障性住房用地的供给模 式，有助于当前城市住房保障目标任务顺利完成。 一、城市保障性住房土地供给的制约因素 城市住宅建设用地供给总体上有两类来源，一是通过征收农村土地形成的增量建设用 地供应，二是通过城市房屋拆迁形成的存量建设用地供应。通过土地管理法确立的土 地供应集中统一制和土地储备制度，我国建立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙 头供水”的单一土地供应制度，形成了政府对土地一级市场的垄断。各地实行土地收购、 储备、供应的形式供给土地，并根据自身地域的特点形成了不同的土地储备模式，譬如上 海模式、杭州模式、南通模式等。对于保障性住房的土地供给，政府主要实行行政划拨方 式供应。据国土资源部的统计数据显示，全国已有 2420 个市、县建立了土地储备机构， 2009 年末储备土地面积为 22.09 万公顷，可用于 2-3 年房地产用地控制量。尽管储备土地 总量目前并不紧缺，但住宅建设用地的供应仍然存在较大的制约。一是新增建设用地总量 限制。由于我国 18 亿亩耕地面积是不可逾越的底线，因此地方政府新增建设用地的数量受 用地指标总量的严格限制。二是城市的经济建设项目需要占用一部分新增建设用地。城市 的发展离不开经济与税收的增长，基础建设、工业、服务业等项目建设势必要占用一定比 例的新增建设用地。三是城市存量土地供应受到房屋拆迁的限制。 国有土地上房屋征收与 补偿条例实施后，在一定程度上延长了拆迁周期，增加了存量土地供应的难度。此外， 供地计划与保障性住房建设计划也存在不衔接的问题。从近几年情况看，住房供地计划是 自下而上编制，而保障性住房建设任务实行的是自上而下的模式，中央确定的保障性住房 建设任务分解到市、县需要一定的时间，致使土地供应规模、结构难以与之衔接。 二、城市保障性住房土地供给的模式选择 1.重庆模式 2007 年末，重庆市全市人口达到 3235.32 万，其中农业人口有 2358.35 万，农业人口 占全市人口的 2/3 多，属于典型的二元经济结构的城市。针对这一城市特征，在发展规划 上，重庆市提出，到 2012 年，让 300 万农民拥有城市户口，用 10 年时间将重庆户籍人口 城镇化率由现在的 27%提升到 60%，新增城市人口 1000 万；同时，重庆市对城市保障性 住房作做出规划，2010 年计划开工建设 500 万平方米公共租赁房，3 年建设 4000 万平方米 公共租赁房，将全市 30%左右的中低收入城市居民置于保障性住房的覆盖之下。 为解决 4000 万平方米公共租赁房的用地问题，重庆市推出了地票制度，即利用级差地 租原理进行交易。其目的是在增加农民财产性收入的同时，既能有效保护耕地，又能为城 市化提供空间。其模式如下：一是把农民的土地变成可以流通、抵押、变现的财产。重庆 市在 2010 年全面开展农村土地确权颁证，将农村土地、林地、宅基地、房产的使用权与所 有权进行量化，并通过 2008 年成立的农村土地交易所进行交易。二是农民进城实行穿“五 件衣服”脱“三件衣服”机制。农民把户籍转变为城市户口后享受就业、住房、养老、医 疗、教育等公共服务，同时放弃宅基地、林地、承包地等权利，过渡期为 3-5 年。在过渡 期内农民可自愿对户籍进行选择。三是引导农民对废弃的宅基地和荒地进行复垦，形成城 市建设用地指标。农民转变户籍后，将放弃的土地转换成相应的地票，开发商必须通过公 开拍卖购买地票后才能取得盖房子的资格。重庆市国土局出台的关于规范地票价款使用 促进农村集体建设用地复垦的指导意见把地票收益分成基准价款和增值价款，基准价款 包括农村建设用地复垦成本、房屋和地上构（附）着物补偿、土地使用权补偿、农户购房 补助、农村建设用地用途转化补偿等方面；增值价款是指交易完成扣除成本后的利润。该 文件规定，地票成交后，扣除成本后的基准价款与增值价款由农户与农村集体经济组织按 85：15 的比例进行收益分配。按照 2010 年每亩地票 15.5 万元的市场价格测算，全市农民 土地使用权财产约为 1 万亿元。农民可以利用这笔钱进行投资和消费，提高农民人均收入； 农民退出使用权的宅基地和荒地可以增加全市的耕地面积，而城市同样面积的土地可以安 置更多的城市家庭。通过地票制度交换的结果，全市在确保耕地面积不减的前提下增加了 储备土地面积，为保障性住房建设的用地提供了可靠的保证。 2.北京模式 根据 2008 年人口统计，北京市常住人口 1695 万，外来和流动人口超过 1 亿，人口密 度位于我国城市排名前列。相对于国内其他城市，北京城市住房建设用地呈现“三少”的 特点：一是政府能够自主控制的土地比例相比其他城市少；二是政府自主控制的土地能够 用于住房建设的少；三是规划用于普通住房建设的土地少，住房供应不尽合理。鉴于这种 情况，北京市政府除采取加强土地储备力度、建立“建设用地规划和土地供应管理问题工 作小组”机制、编制“土地储备规划”等措施外，重点从城市规划的角度来谋划保障性住 房用地的空间布局。北京市政府在北京市“十一五”保障性住房及“两限”商品房用地 布局规划 （以下简称用地布局规划 ）中提出，统筹中心城、新城协调发展，同中心城 功能调整优化相结合，以保障性住房及“两限”商品住房建设引导人口合理分布的思路。 在总体空间布局上，重点布局在中心城中心地区以外区域、在新增就业人口较快的城市东 部、南部区域安排，以引导人口合理布局。在土地资源配置上，采取 TOD（公共交通为导 向）的发展模式，沿公共交通走廊集中安排住房建设，充分发挥公共交通的引导作用，提 高出行效率，节约土地和能源；同时考虑到中低收入家庭在收入水平的限制下对公共交通 的依赖程度较高，在公共交通干线和站点周边优先安排廉租住房、经济适用住房和中小套 型普通商品房。 用地布局规划采用 7 种措施来实现主动配置保障性住房资源，包括划定 交通沿线控制区、地铁综合开发、开发配建、各区县安排、清理回收、提高强度、实施代 建等，确保中心轨道交通沿线用地和站点周边用地为主的保障性住房和“两限”商品住房 资源占总资源的 65%。在建设方式上，采用 “集中”和“配建”相结合的建设原则，以集 中建设和开发配建为主要手段，按照“大融合、小集中”的模式进行空间布局，促进社会 公平、融合。 3.香港模式 香港特别行政区是一个高度市场化和经济发达的大都市，城市面积 1104 平方千米，人 口约 700 万，人口密度约为 6410 人/平方千米。香港多山，地势陡峭，可供兴建工商和住 宅的土地只有 225 平方千米，仅占总用地的 20%。为解决保障性住房需求量大与可供建楼 宇土地少的矛盾，香港特别行政区政府对保障性住房用地除采取土地划拨形式外，在保障 性住房规划上采用高层高密度的住宅开发模式，发挥其节地优势；在保障性住房建设上采 用标准化的建造模式与大规模的工业化生产，做到统一设计标准、保证房屋质量、降低建 设成本。香港的多数保障性住房层数为 20-30 层，最高为 44 层，与私人地产商开发的住宅 区相比，开发密度要高出 44%-72%。目前，香港保障性住房规划采用“丁字形”交错排列 式和”成组成团”布置式。这两种方式可在各楼之间形成的合围空间中创造出公共活动空 间（绿化、游乐场及休憩庭园） ，并穿插设置商业设施、部分教育设施及公共交通设施，形 成以公共交通枢纽为中心、距离约 3000 米的范围内分布大小 10 余个屋村的“中心细胞 次级居住细胞”格局。为消除塔楼式的高层高密度建筑布局给人在视觉感官上的压抑感， 香港特别行政区政府在建筑设计上做出如下尝试：（1）注重保障性住房的环境设计，用不 同的环境特征、色彩，不同形态的购物中心、配套公建及绿化景观设计，形成保障性住房 特征；（2）在商业中心、停车楼等公共设施的屋顶设天台花园，为居民提供更多的活动空 间，同时丰富景观层次；（3）在高层住宅下设置空层活动空间，并在各栋住宅之间设置连 廊，使住户在保障性住房中行走时水平视野开阔，分散其对高层的注意力，减少压抑感； （4）改变临街的高层住宅高度，以丰富城市界面，减轻塔式高层建筑产生的拥挤感。 三、城市保障性住房土地供给的几点启示 1.保障性住房土地供给的问题需要站在城市发展定位的高度来着眼 从发达国家和地区的城市保障性住房建设经验上可以看出，确保保障性住房建设用地 不仅仅是一个简单的土地供给问题，它关系到城市在未来规划中发展成何种类型的城市。 从城市的经济结构、产业布局、人口增长预期等方面来分析未来保障性住房建设的需要量， 从而确定采取何种策略解决土地供给问题。重庆市在城市发展定位中提出，在我国对外开 放的区域布局由沿海向内陆延伸的背景下，作为直辖市要发展成为新一轮产业的重要承接 地、中国西部的开放高地。重庆市通过形成 20 个百亿级园区、一大批百亿级企业、新兴的 电子信息产业、金融业、物流服务业以及原先的传统优势产业创造大量的就业岗位；同时， 把占全市人口的 2/3 多的农民转变成城市户口支撑产业发展。因此，减少农村人口、增加 城市人口成为重庆市保障性住房土地供给模式的出发点。北京市的城市发展定位为国家首 都、国际城市、文化名城、宜居城市。为实现这一目标，北京市政府根据本城市可用地少、 人口密度大、外来流动人口超过常住人口等特点，制定了以公共交通为导向、以全市产业 布局为依托，分区域划拨保障性住房用地的供应模式。 2.保障性住房土地供给的规划需要从城市的现实需求与发展预期的角度来考虑 从保障性住房建设比较成熟的国家或地区在土地供给上的作法看，其中重要的经验之 一就是在规划上突出城市的现实需求和发展预期，即保障性住房建设既要考虑到当前城市 中住房保障的覆盖面，又要符合城市空间结构的调整方向。目前比较通行的做法就是以公 共交通站点为中心，根据城市各区域的功能定位，结合产业布局和人口就业结构，合理引 导类型适合的保障性住房建设，实现职住均衡、职住接近，以引导人口在市域范围合理分 布，避免“卧城”现象的出现。 新加坡在这方面的作法值得学习借鉴。新加坡政府在 20 世纪 70 年代制订的环形概 念性规划和 20 世纪 90 年代修订的五个区域概念规划对保障性住房土地供给的规划 作了有益的尝试。新加坡把邻里组团作为城市规划的基本单位，每个邻里组团一般容纳 500-1000 户，总人口为 2500-5000 人，用地 10-15 公顷，由 4-8 幢组屋（保障性住房）围 合而成，内设基本服务设施和庭院，组屋区内结合绿化铺设步行系统。6-7 个邻里组团组 成一个邻里，邻里中心主要配置为居民日常生活服务设施，居民能在 10 分钟内从家中步行 到达邻里中心。5-8 个邻里组成一个新镇，新镇中心设置地铁站和公共汽车转换站，公共 交通的起点站一般设置在购物中心附近，方便居民购物和交通换乘。新加坡全国分 5 综个 区域、共有 55 个规划区，其中 33 个规划区内包括 23 个新镇。由于 5 个区域中心比较均衡 地分布在全岛，既创造了不少近宅就业机会，也吸引了附近大量的居民活动，从而有效缓 解了市中心区的交通和活动压力。新加坡组屋选址经验是市组屋区必须配备住宅、商店、 就业场所、学校、公共设施等居民生活不可缺少的各种活动设施和活动场所，应具备多种 功能，力求为居民提供合适的就业场所。新加坡这种新镇邻里邻里组团规划理念 已越来越受到我国各城市的重视，在北京、上海、深圳等城市的保障性住房土地供给规划 上都有所体现。 3.保障性住房土地供给的方式需要从增加土地供应总量和提高土地利用率的渠道来实 施 对于城市中有限的土地资源，除了积极盘活存量建设用地、从农村土地征收和城市拆 迁中增加保障性住房用地的储备外，政府还应采取高密度集约式的土地利用方式，从而达 到对土地资源的最优配置，解决更多人的居住问题。根据城市居住区规划设计规范中 有关“人均用地控制指标”的规定，多层居住小区人均用地为 19-26 平方米/人，中高层人 均用地为 15-22 平方米/人，两者相差 4 平方米/ 人，高层比多层住宅可节约建设用地的效果 是比较明显的。人多地少的我国香港地区和新加坡均采用高层高密度的公共住宅开发模式， 我国香港地区保障性住房容积率为 6.0-10.0；新加坡保障性住房容积率为 1.6-2.3，一般不 超过 3.8。另外，高层建设节省下来的地上空间有利于集约化布置停车场、小学、幼儿园、 菜市场等公共配套设施，避免重复建设城市基础设施和配套公建带来的土地资源消耗。从 建筑造价上看，除了建安成本、日常维护费用比多层住宅较高外，在土地出让费较高的主 城区，多层住宅的单位成本高于小高层住宅，高层塔楼住宅的单位成本相对最低。同时， 高层住宅带来城市居住人口集中，可以节约市政建设投资以及公共设施的投资。有研究表 明，住宅建筑面积密度每提高 1%，居住小区每单位建筑面积上的市政设施投资可以降低 1.5%-0.7%。因此，就长远而言，尤其是城市规模大、住宅用地指标紧、地价水平高的地区， 增加土地供应总量和提高土地利用率都是不可偏废的策略选项。 4.保障性住房土地供给的效率需要靠行政管理和市场调控的手段来保证 当前，土地利用总体规划与土地储备制度是政府实施土地资源、调控房地产市场和确 保住房保障政策顺利推进的重要手段，其本质是在科学预测保障性住房的用地需求基础上， 合