ppp专题报导-财经国家周刊

PPP 专 题 报 导 -财 经 国 家 周 刊 1 北 京 地 铁 PPP 样 本 文/财经国家周刊记者 兰亚红 范若虹 陈星月 06 月 09 日 通过采用 PPP 模式引入社会资本，北京市不仅获取了融资，还提升了管理水平。 “主要矛盾解决了，次要矛盾上升为主要矛盾，一些小的条款，可能成为项目成败的关键。 ”任宇航如此描述 PPP 项目谈判的艰难。 作为北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司” ）融资计划部的负责人，任宇航及团 队已经为了北京地铁 16 号线的 PPP 模式（政企合作伙伴关系）项目谈判，忙了一年多，光是 谈判的合同就有厚厚一摞。谈判已经进入最后阶段，特许经营者选定了香港铁路有限公司（简 称港铁）。 5 月 16 日，在北京京投大厦的办公室里，任宇航与他的同事、项目经理李艳平接受了 财经国家周刊记者的专访。 任宇航表示，京投公司作为北京市政府最大的融资平台，在项目前期的合同中需要考虑得 十分周全，比如在什么样的特殊情况下，政府可以保留收回项目的权利。他将其称为“纠偏机 制和容错机制”，这样可以最大限度地保证政府在合同中利益不受损。 北京地铁 16 号线并非北京市以 PPP 模式运营的第一个轨道交通项目。2003 年底地铁 4 号线寻找战略投资者时，京投公司已经引入 PPP 概念，选定港铁作为合作对象，双方于 2006 年 4 月签署了特许经营协议。还有北京地铁 14 号线，也是和港铁以 PPP 模式进行合作。 通过和港铁合作，北京市政府不仅获取了项目融资，更为重要的是提升了政府的契约精神 和管理水平，并通过引入市场竞争提升了公共服务水平。 4 号线 PPP 解剖 据任宇航介绍，在北京 4 号线方案中，项目建设分为建设期（4 年）和运营期（30 年）。 其中项目建设期投资分为 A、 B 两部分。A 部分土建工程投资需 107 亿元，由京投公司负责， B 部分设备装置的投资需 46 亿元，由组建的 PPP 项目公司 北京京港地铁有限公司负责投 资；运营期通过票款收入，港铁进行运营维护并收回投资，由北京市交通委负责监管，待 30 年特许经营期结束后无偿移交给京投公司。 李艳平表示，在 PPP 项目公司的股权结构设置上，京投公司花了很大的心思。京投、港 铁、首创的占股比例分别为 2%、49%、49%，这既符合当时外资投资占股不能超过 50%的政 策规定，又没有绝对的控股方，可充分发挥各方优势调动股东积极性；并且方便京投公司在特 许经营期结束后对 B 部分资产有效接管。 PPP 公司设立 5 名董事，其中京投公司委派 1 名，首创委派 2 名，港铁委派 2 名，京投 公司委派的董事担任董事长。这样一旦港铁和首创发生意见分歧需要投票决定时，京投可以从 中协调，且京投的一票至关重要。 待 4 号线项目土建工程竣工验收后，PPP 公司取得了 A 部分的资产使用权，负责地铁 4 号线的运营管理、全部设施的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票 款收入及站内商业经营收入回收投资。 李艳平介绍，京投公司在方案中也设立了风险分担机制，包括完工风险安排、客流风险安 排、票价风险安排等。 在客流方面，规定如果连续 3 年的当年实际客流量比预测客流量低 85%，则 PPP 公司可 以向政府申请补贴；票价方面，如果实际平均人次票价低于特许经营协议规定的测算票价水平， 市政府将就其差额给予 PPP 公司作为补偿，如果实际平均人次票价收入水平高于测算票价收 入水平，则 PPP 公司需将其差额的 70%返还给政府。 2010 年、2011 年，北京市发改委和国家发改委分别对 4 号线 PPP 项目进行了评价，认 为引入社会投资有效缓解了当时北京市政府的投资压力。 港铁中国业务首席执行官易珉介绍，如果 4 号线采用传统模式投资，北京市政府的财政支 出总额大概是 600 多亿元，采用 PPP 模式让北京市政府减少财政支出大约 100 亿元。 但任宇航坦言，如今北京市已不再提“4 号线采用 PPP 模式节省了 100 亿元投资成本”的说 法，原因有二：一方面，在特许经营期 30 年之间会发生哪些事情，是提前预料不到的；另一 方面，北京市政府为地铁运营支付了高额的票价补贴，为地铁 4 号线支付的票价补偿为 4 元/ 张，为其他线路支付的票价补偿为 0.5 元/张。前者含设备更新等成本，后者只有运营成本。 契约精神 “京投在整个过程中，在政府投融资中扮演的角色其实就是平衡，平衡建设期资金和运营 期资金。” 任宇航对财经国家周刊 记者说。 地铁在建设初期是“吸钱”的，建一条线大约需要 500 亿元，建完后每年的运营还需要财政 补贴，不断填钱。然而，轨道交通对一个城市的布局而言，可谓百年大计，再过 50 年，轨道 交通可能就变成北京市政府的“ 印钞机” 了。项目长期回报的特点决定了其管理与短期推高 GDP（国内生产总值）思维下的项目管理大有不同。“过程中政府得到了进步，学会了契约精 神。” 任宇航表示。 地铁 4 号线是北京首个轨道交通的特许经营项目。在此之前，北京地铁全部由国有独资的 北京地铁集团负责。 “当时北京市政府对于国际上普遍使用的地铁准点率、设备可用小时数等概念比较陌生， 更谈不上考虑如何监管特许经营方。”任宇航说，港铁的进入将这些理念带进了北京地铁，随 后，北京市依据这些国际通行概念制定了适用于北京地铁的监管办法。 任宇航介绍，在随后采用 PPP 模式运营的北京市地铁 14 号线招商中，京投公司变得越发 成熟，降低了保底客流下限，上调了超额客流收入的政府分成比例，最大限度地保障了政府和 公众利益。 正在制定方案中的地铁 16 号线，再次创新了融资模式，引入了保险资产股权投资 120 亿 元，几乎全部覆盖了建设期成本。任宇航还打算在日后的高铁、有轨电车、市郊铁路的建设中， 利用国家正在研究的政策，把线路沿线土地的综合开发的理念嫁接到 PPP 项目中，完全覆盖 政府投资成本，以一部分土地的收益冲抵政府运营补贴。 任宇航也坦言，政府让社会投资者以 PPP 模式进行合作，也是斗智的过程。对北京市地 铁 16 号线有意的投资者众多，由于资历、经验都不足以让北京市政府信服，最终选定的仍是 港铁。但多家投资者之间的竞争关系，让政府占据了一些谈判优势。 “PPP 不是一槌子的买卖，其中的契约精神非常重要。风险要共担，利益要共享，谁也不 要独享利益，谁也不要牟取暴利。”易珉表示，4 号线还获得了一个经验，就是能够让 PPP 公 司越早介入建设期越好，能够促使政企双方理念协同，也能扩大政府的融资规模。 2 政 府 信 用 风 险 文/财经国家周刊记者 兰亚红 范若虹 06 月 09 日 PPP 项目运作首先必须专业化，其次要透明公平竞争，同时政府要有足够专业的监管能力。 “PPP 不是一场婚礼，而是一段婚姻”。在 PPP 业界，这是一句非常有名的话。 有着 20 多年国内 PPP 项目运作经验的大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，当前中国 PPP 模式推广的最大难点在于，PPP 项目是长期的合同，而且很专业，政府运作 PPP 项目必 须高度重视，要当作专业的事来管理，政府的商业意识和契约精神得到位，这比 PPP 立法更 为重要。 总结以往 PPP 项目推广的经验和教训，金永祥认为， PPP 项目运作首先必须专业化，其 次要透明公平竞争，同时政府要有足够专业的监管能力。 “有的 PPP 项目是一把辛酸泪，真心希望政府部门真有契约精神。”接受财经国家周刊 记者采访的一些企业家认为，政府不守信用是过往 PPP 项目运作过程中最难防控的风险。新 一轮的 PPP 不应单纯强调 PPP 的融资功能，而应更加注重政府管理水平和服务理念的提升， 如此才能真正打开民营企业投资的“玻璃门” 、“弹簧门” 、“ 旋转门”。 政府信用羁绊 A 公司是总部位于北京的一家比较有名的央企，其在西部的贵州和东部的福建都有以 BOT（Build Operate Transfer，建设-经营- 转让）方式实施的 PPP 公路项目。虽然有着央企 身份，但在操作 PPP 项目的过程中也遇到了各种心酸。 “高速公路的土地国土部批没问题，到省级国道改建和市政道路，好多土地由地方政府提 供，就存在着违法违规用地的问题。”A 公司位于贵州项目的负责人对财经国家周刊记者 表示，至今其做的 PPP 公路项目因为没有土地指标，还没有办好用地手续。 “但是地方政府又要求必须按期通车。如果我们不同意，这块市场就丢了。我们也只能采 取倒逼机制，先拿一个、两个口通车，先垫资 1 到 2 个亿。”这位负责人说。 其同时表示，在很多地方，税务部门还存在着违规多收税的情况。以城建税为例，按照国 家规定，税率按纳税人所在地分别规定为：市区 7%，县城和镇 5%，乡村 1%。“ 但地方政府 说把乡镇税务所全部搬到城市来了，都得按照 5%或者 7%交。” 这位负责人呼吁，地方政府要发展又要吸引社会资本，就得提高服务质量，得信守兑现相 关承诺，“ 信用是最最重要的 ”。 同时，财经国家周刊记者获悉，中国国内最早采用 BOT 方式建设的收费路桥项目 福建泉州刺桐大桥项目，目前处境艰难。 上世纪 90 年代，泉州市只有一座跨越晋江的泉州大桥，不堪重负，决定再建一座跨江大 桥。经过谈判，引入了民营资本泉州名流公司以 BOT 的方式投资建设了刺桐大桥， 1995 年 1 月开工，1996 年年底投入运营，特许经营期为 30 年。 “但是，由于福建省政府在 1997 年将泉州大桥收费权移交给泉州市，泉州大桥和刺桐大桥 就形成了竞争关系，政府后来还投资建设了与泉州大桥并行的两座新桥。”一位知情人士表示， “由于刺桐运营的头几年盈利能力大大超出政府预期，泉州市还让刺桐大桥 PPP 项目公司耗费 1.2 亿元修了两条与项目毫无关系的两条路 ”。 上述知情人士表示，目前泉州市民对于刺桐大桥取消收费的呼声很高，名流公司董事长陈 庆元目前最想做的就是放弃剩余的运营期，要回 1.2 亿元的与 PPP 项目无关的修路款。 “榜样的力量是强大的，但修理榜样的后果也是严重的。”上述知情人士说。 企业投资谨慎 前述 A 公司的项目负责人直言，社会资本参与地方 PPP 项目，首先要选择地方一把手主 抓的项目，否则到项目具体实施的时候“方方面面都很难”。 国内知名的基础设施咨询公司上海济邦投资咨询有限公司总经理张燎接受财经国家 周刊记者采访时表示，目前社会资本投资 PPP 项目，只能依靠双方签订的合同来防控风险， 约定清楚双方的权利义务。 “PPP 合同，像写一本小说一样，我们要考虑得很清楚，人物场景，哪个情节会跌宕起伏， 如何能够化险为夷。”一位做了 10 年医废处理厂 PPP 项目的民营企业负责人表示，由于实际 情况（比如新法律法规出台、经济形势、物价指数等）会发生变化，在后续补充协议的签订上， 企业往往处于比较弱势的位置。 因此其表示，企业特别是外资介入国内 PPP 项目，一是会选择履约精神比较好的地方政 府推出的项目，二是项目本身所在的行业竞争性不是“一片厮杀” 。 “现在基本是央企和国企在干，赔了是国家的。” 清华大学教授王守清表示，在其培训的企 业学员中，目前 70%左右还是央企或者国企的人员，民营企业学员占比较少。“ 民营企业脑袋 很清楚，不会轻易介入未经认真筛选和评估的项目。” 王守清认为，当前中国推动社会资本以 PPP 模式投入基础设施和公用事业项目，最主要 的是要吸引民营资本进入。“ 如果推了半天，只有国营企业和央企来做，实际上没有太大意义。 只有民营企业感兴趣了，才是真正实现了吸引社会资本的目的。” 上海济邦投资咨询有限公司总经理助理李竞一同时表示，目前即便是央企和国企对 PPP 项目投资也是相当谨慎的。 原因有三：一是相对市场化的私人竞争和比较强势的政府，使得风险分担和收益水平并不 利于企业；二是央企和国企自身大多已混合或上市，只是国有成份过大，经营体制和考核机制 与 PPP 长期性并不匹配，反而会承担过大的投融资压力；三是对法律保障缺乏信心。 “监管”政府 “PPP 项目经历的时间长，参与方多，各方关系错综复杂，风险贯穿于项目的全过程。 PPP 模式能否成功，在很大程度上取决于能否辨识各种风险，并合理分配给参与方共同分担。 ”北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东建议。 徐向东指出，虽然当前 PPP 项目中企业承担风险的可能性较大，但实际上政府主体也有 风险。以环保项目为例，经常是投资人要承担最低保证供应量、政府延迟支付、法律变更的风 险，而政府也要承担项目不能完工建设、停运或者运行质量不高的风险。 “我们有过一个案例，东北一个污水处理厂项目做了一半，政府不付费了，私营部门一气 之下就把污水放进松花江，结果也遭到了罚款，闹得不可开交。”亚行东亚局公共管理、金融 及区域合作处处长钱鹰向财经国家周刊记者表示。 从社会资本层面讲，王守清建议，投资人应尽量与政府直接签约，而不要选择其下属职能 部门。“ 这样可以避免合同的效力受到个别领导人的牵制，比如因为领导人换届而导致之前签 订的合同失效。” 王守清同时建议，企业要尽量把自身利益和政府利益捆在一起，同时还必须将当地居民的 影响力考虑在内，“不要觉得企业和政府签完合同就万事 OK”。因为一旦引起老百姓的不满， 就会造成社会的不和谐。而这种情况一旦发生，首先牺牲的就是企业。 而从政府层面来讲，首先要提高政府的现代管理和治理能力。 “美国 8%公务员专门研究合同，14%专门研究政府购买合同的管理和绩效，这就是管理体 系和能力建设，我们公务员差远了。”住建部一位部门负责人接受财经国家周刊记者采访 时表示，兰州水污染事件（见财经国家周刊2014 年第 9 期大城市“水防线” ）就是地 方政府在 PPP 项目中管理和治理能力不到位的充分体现。 “地方最大的问题是把 PPP 又当成一种融资模式了，不管 20、30 年以后的情况。根本不 考虑项目可行不可行，可不可持续。所以必须监管政府的支付能力。”王守清表示。 “现在法律层面对政府没有足够的约束力，导致政府信用堪忧。这一方面需要契约精神和 契约意识。另一方面需要履约能力，如果没有中长期预算机制的支持，政府难免在二三十年的 合作中出现违约。”李竞一表示。 3 PPP 盛 宴 文/财经国家周刊记者 兰亚红 于春美 06 月 09 日 中央各部委力推 PPP，地方政府也趋之若鹜。PPP 在化解地方债务方面究竟能够起到多大作用？如何防止地 方利用 PPP 念“歪经”？ 李永乐（化名）是西部某县的一名常务副县长，他既负责城建工作，也负责融资。其所在 的县正在建设一个新区，对于引入 PPP 模式进行道路等基础设施建设非常感兴趣。 如李永乐所在的县一样，全国不少城市特别是发展比较滞后的中西部地区，对基础设施和 公用事业的投资和融资需求较大。而这些地方都面临资金不足的困扰，亟须寻找新的融资运营 模式。在中央的力推下，PPP 正进入地方政府视野。 但正如清华大学教授王守清担忧的，不少像李永乐这样的地方基层政府官员还未真正了解 PPP 是什么，更不知道怎么去正确运用 PPP。 “我过去努力推 PPP，现在要给想利用 PPP 化解地方财政风险的人泼点冷水了。”王守清 表示，通过 PPP 引入社会资本建设基础设施，只是改变了政府资金支出的时间，并不改变总 量，本质上还是政府长期债务。 而财政部财政科学研究所所长贾康表示，运用 PPP 的机制创新，针对适合项目选择性地 适当降低地方政府债务规模，有助于化解地方政府债务风险、减少地方债压力。 地方筹谋 5 月中旬，李永乐所在的城市政府安排下属区县政府的官员集中到北京进行了为期 10 天 的城镇化专题学习，PPP 培训课是主要的内容之一。 “比如我们新区要建一条市政道路，不收费，没有回报，怎么做 PPP 呢？组建项目公司， 到银行融资的时候用什么东西担保啊？”李永乐在课后向培训讲师提出疑问。 河南省财政厅厅长赵庆业也对 PPP 很感兴趣。他认为 PPP 模式可破解目前政府融资平台 政府融资债务高、公共服务供给低下和民间资本难以进入的困境，呼吁国家能够尽快出台全国 性的 PPP 指导意见或者操作指引，指导各地开展 PPP 实践。 河南省是 2014 年计划引进民间投资的大省。在 3 月河南省发改委发布的“河南省 2014 年 向民间资本推介的重大项目表” 中，鼓励民间资本参与的重大项目共 400 个, 涉及城市基础设施、 社会事业、交通、能源、水利等方面,总投资近 4000 亿元。 河南省洛阳市被财政部确定为亚洲开发银行 PPP 项目试点城市之一。在上述河南省引进 民资的重大项目中，与洛阳有关的项目有 18 个，均为新建项目，总投资约 157 亿元。 洛阳市 PPP 项目管理办公室负责人接受财经国家周刊记者采访时表示，洛阳引入 PPP 模式的原因在于，随着洛阳市工业化和城镇化进程的加快，传统的投融资模式已无法满 足日益增加的城市基础设施建设的需求。 洛阳市财政局局长谷树森在做洛阳市 2013 年财政预算执行情况和 2014 年预算（草案） 的报告时坦言，2014 年财政用于保障和改善民生、促进社会事业发展的支出刚性增长，政府 性债务还款压力仍然很大，全市财政工作任务艰巨而繁重。 亚行支持的另外一个试点哈尔滨市选定了“既有建筑节能改造项目” 作为 PPP 试点。黑龙 江省财政厅透露，黑龙江省将成立省级 PPP 工作机构，负责制定相关政策、制度。同时明确， 未来省财政厅在各类专项资金投放上，重点考虑优先支持 PPP 项目。对于已建成运营的项目， 运用 PPP 模式盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。 消债抓手 无论是李永乐所在的西部某县，还是黑龙江省，抑或洛阳市，都把利用 PPP 来解决融资 难题、化解债务压力作为了主要目的。 洛阳市 PPP 项目管理办公室负责人表示，目前已初步确定了六个洛阳市城市基础设施公 私合作试点项目，概算总投资 30 亿元。 “我们期望通过 PPP 模式寻找一家私营合作伙伴进行项目建设，由私营合作伙伴负责项目 的融资、建设、运营和维护，市政府以绩效为基础在项目合同期限内分期支付。”洛阳市 PPP 项目管理办公室负责人表示。 同时，从财政部力推 PPP 模式的主要背景，也可以看出地方政府债务和城镇化带来的巨 大投资需求，是财政部力推 PPP 的主要动力之一。 “PPP 模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节。”3 月 20 日，财政部副部长王 保安在 PPP 培训班上表示，预计中国 2020 年城镇化率达到 60%，由此带来的投资需求约为 42 万亿元。审计署 2013 年年底发布的全国政府性债务审计结果则显示，截至 2013 年 6 月底， 全国各级政府负有偿还责任的债务超 20 万亿元。 “通过 PPP 模式，政府和企业共同成立一个项目公司，要求有注册资本金，资本金之外的 需要贷款融资。过去是政府贷款，债务算在自己头上，现在是由项目公司贷款融资，债务就从 政府头上计入到了公司头上。” 财政部财科所研究员孙洁向 财经国家周刊记者解释，“ 从这 个角度看，减轻了政府债务压力。” 贾康同时详解，对于已建成的基础设施，政府可考虑选择 TOT 实施方式（Transfer- Operate-Transfer，转让-经营- 转让）来化解债务，即将已建成的基础设施转让给私人部门， 政府将转让所得化解原来债务，而私营部门运营较长时间取得合理回报，运营期结束再交还给 政府；对于扩建和改造现有基础设施，政府可以通过租赁建设经营、购买建设经营、 外围建设等形式与民营企业合作，化解前期因建设形成的债务和因需要扩建和改造带来新的债 务；对于新建的基础设施，政府可以采用建设转让经营（BTO ）、建设经营转让 （BOT）、建设拥有经营（BOO）等 PPP 模式，来有效避免政府债务的发生。 双面 PPP PPP 的融资化债功能，确实让李永乐非常心动。但是他也意识到，地方政府实际操作起 来比较难。 “正规商业银行贷款就是 3 年、5 年，到了还贷的时候要搭桥，还了之后重新贷，再融资 3 年、5 年，最后 30 年还是还不了。实际上是把风险往后面转移了。” 李永乐表示，通过 PPP 模式政府和社会资本组建项目公司后，也需要向银行融资，但是目前中国商业银行放贷不灵活， 并不看项目本身是不是有偿还能力，经营情况是不是正常。如果这个问题不解决，很多 PPP 项目特别是本身没有直接经营收益的项目（比如市政道路），难以用好 PPP。 同时，多数业内专家还表示，PPP 虽有消化债务功能，但绝非是消债的灵丹妙药。 孙洁坦言，在其给地方政府官员做 PPP 培训的过程中，确实感觉到为数较多的地方政府 官员推动 PPP 的主要目的，是为了缓解政府债务压力及新增项目的资金缺口。而这正是学术 界普遍担忧的。因为 PPP 虽然减轻了政府债务压力，但实际上是把一次性支出转变成若干年 的支出，如果折现过来的话，依然是政府的债务。 “现在力推 PPP，学术界非常担心，因为地方政府官员有几个能懂 PPP 的？PPP 不是完 全的融资模式，指望 PPP 来解决地方债的问题，这是不可能的。” 王守清表示。 他向财经国家周刊记者解释，不能期望通过 PPP 解决地方政府债务问题。国际上 PPP 应用比较成熟的国家里， (准)公共产品采用 PPP 的比例，无论是项目数量还是投资额， 仅占 15%25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限，千万不能全国 各地一窝蜂上 PPP。 “PPP 既是天使也是魔鬼。本质上来讲，PPP 是政府举债的一个新的方式。只不过这个本 质经过 PPP 化妆，打扮得很漂亮。” 北京市基础设施投资有限公司融资计划部负责人任宇航说。 “不客气地讲，有的地方本来就是饮鸩止渴，原有的举债模式行不通了，融资平台受限， 因房地产调控土地财政难以为继，突然来了 PPP，肯定要抓住的。” 一位不愿具名的业内专家 表示，“ 透支未来的钱干今天的事 ”蕴含着较大的风险。当前大多数地方政府官员对 PPP 了解 有限，如果不进行合理的项目筛选、方案设计、服务监管，待特许经营期满后，政府收回的可 能不仅仅是一堆超越使用寿命的“垃圾” ，还有可能债台高筑。对于不少地区采用 PPP 或者计 划采用 PPP 模式提速轨道交通建设，“ 港铁的老总都跟我说，他非常忧心，因为一些地方没有 那么多的客流量，花那么多资金去修地铁，将来运营是不可持续的，又会变成地方债务”。亚 行东亚局公共管理、金融及区域合作处处长钱鹰接受财经国家周刊记者采访时透露，原计 划给洛阳市和哈尔滨市各提供的 1 亿美元的长期优惠贷款，因总部其他原因已经取消，目前做 的主要是咨询服务工作。 4 PPP 大 潮 将 至 文/财经国家周刊记者 兰亚红 06 月 09 日 地方债务风险亟须途径化解，新型城镇化需要大额投入，PPP 成为破解“两难” 的新手段。 2014 年以来，清华大学教授王守清和财政部财科所研究员孙洁，是 PPP 培训领域最繁忙 的两个人。前者忙于奔赴各地给企业家们讲课，后者的授课对象则是政府官员。虽然他们研究 PPP 都已经十余载，但从来没感觉到企业和官员对 PPP 的求知欲如此强烈过。 财经国家周刊记者近期跟随两位专家，在北京分别听了两场课，从听课的地方政府官 员和企业家的言谈举止中可以看出，其对采用 PPP 模式做基础设施和公用事业项目充满渴求。 PPP 之所以如此受关注，与中央的力推息息相关。2014 年 3 月 5 日，国务院总理李克强 在政府工作报告中指出，将制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，在金融、石油、电 力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批投资项目。制定非公有 制企业进入特许经营领域的具体办法。 一个多月后的 4 月 23 日，李克强主持召开国务院常务会议，提出首批推出 80 个示范项 目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。 5 月 21 日，国家发改委公布关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知 ，80 个项目清单面世。 PPP 正是落实特许经营制度的主要方式。然而，PPP 到底是什么？ PPP 的优势与风险何 在？如何操作 PPP？这些看似简单的问题，要真正解答却十分复杂。PPP 之热，仍需冷静面 对。 楼继伟进言 公开资料显示，此前中国开展 PPP 项目实践，主要强调的是项目融资功能，大体可以分 为三个阶段：第一阶段是 1995 年以前，在电厂、高速公路基础设施领域采用；第二阶段， 1995 年到 2009 年间，开启市场化进程，开始在水处理、垃圾处理等领域引入；第三阶段是 2010 年以后，覆盖到小城镇建设、安置房建设、医院改革等领域。 虽然 PPP 模式的实践早已有之，但真正升温并引起决策层关注，还是在 2013 年后。 接近财政部的人士对财经国家周刊记者透露，楼继伟就任财政部长后，在一次随李克 强总理出访途中向总理介绍了 PPP 理念，随后国务院要求财政部加紧研究推进。 对于 PPP，财政部 2014 年给出的最新定义，是政府与社会资本合作模式，是政府与社会 资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享 和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务 的质量和供给效率。 已经有 18 年 PPP 研究经历的王守清告诉记者，PPP 项目分经营性和非经营性，前者是 项目的使用者付费，后者是政府付费。还有一种是介于两者之间，可称为准经营性项目，使用 者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本，政府还要给予一定的补贴。 楼继伟此前曾公开表示，对于未来 PPP 模式的发展，财政部将着手研究三方面的具体操 作问题，包括研究明确“建设什么 ”的问题，尽快梳理建立 PPP 项目库；研究明确“如何管理” 的 问题，建立健全循序渐进的 PPP 模式法律体系；研究明确 “怎样支持”的问题，营造良好的 PPP 模式运作环境。 目前，PPP 模式获得了决策层首肯，多个中央部委也表现出较高热情。财政部科研所金 融研究室主任赵全厚认为原因有三：一是 PPP 模式在国外已有成熟的经验；二是地方债压力 激增，城镇化过程中的政府债务风险被高度重视；三是它属于推进市场起决定性作用的机制改 革。 楼继伟也曾公开表示，在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极 推动企业“ 走出去”的背景下，推广使用 PPP 模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更 是一次宏观层面的体制机制变革。 总结楼继伟多次表态，有着 12 年 PPP 研究经验的孙洁认为，决策层之所以推动 PPP， 有五方面考虑：一是国家现代化机制体制的变革，二是让市场发挥决定性作用，三是建立现代 财政制度体系，四是转变政府职能，五是保障城镇化健康发展。 部委加速跟进 孙洁告诉财经国家周刊记者，财政部继 2013 年底在全国财政工作会议上专门召开 PPP 专题会议之后，接连组织了多场针对全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干 人员的 PPP 专题培训和研讨，一直在力推 PPP。 目前，财政部正式成立了 PPP 工作领导小组。5 月 26 日下午，财政部副部长王保安主持 召开了 PPP 工作领导小组第一次会议，研究 PPP 管理机构设立方案，讨论完善 PPP 工作指 导性通知，明确各成员单位职责分工，部署了下一阶段工作。 就相关工作的具体进展情况，财政部回应财经国家周刊记者说，目前并没有太多可披 露的新进展。但财经国家周刊记者从财政部内部人士处获悉，目前由财政部金融司主导， 正在制定 PPP 管理办法，并且部领导已同意在财政部中国清洁发展机制基金管理中心下设立 PPP 中心，作为财政部的跨部委协调机构。 与此同时，国家发改委作为经国务院授权的 PPP 立法部门，正在加速立法进程。财经 国家周刊记者从参与立法的核心人士处获悉，目前 PPP 立法（基础设施和公用事业特许经 营立法）已经出了第 6 次征求意见稿，正在征求各部委意见。 同时，据接近国家发改委的内部人士透露，早前被列为十二届全国人大常委会立法规划中 第二类项目的 PPP 立法，已经被调整为第一类，这意味着 PPP 立法将被提速，预期在本届人 大任期内出台。 另一个对推动 PPP 具有重要作用的部委 住建部，经过多年探索，已经逐步建立了市 政公用事业特许经营管理体系。据接近住建部人士介绍，住建部正在联合财政部编制关于在 城镇市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见，目前已完成征求专家意见的 工作，即将对外公开发布。财经国家周刊记者了解到，在征求意见稿中，住建部对市政公 用领域采用 PPP 模式的总体要求、规范运作等方面进行了较为详细的规定。 这份征求意见稿提出，要优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水 厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中加大 PPP 机制的推 广力度，鼓励住房维修基金、住房公积金、社保基金、医保基金、各类保险金等公共基金以优 先股方式参股 PPP 项目公司 ,PPP 项目公司可探索发行企业债券。 地方热情高涨 中央层面加速立法和研讨，处于债务压力之下的地方政府对 PPP 更是保持着高度关注。 亚洲开发银行、世界银行等国际金融机构多年来一直倡导 PPP 模式，目前亚行正在哈尔 滨、洛阳开展 PPP 试点。黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开 调研，着手筹备 PPP 项目。 亚行东亚局公共管理、金融及区域合作处处长钱鹰接受财经国家周刊记者采访时表示， 目前哈尔滨和洛阳的试点正处在项目具体咨询和技术支持阶段。之所以选定两地试点，是因为 亚行在两地有技术援助层面的工作。 “去年还没感到这么热，但是今年明显需求增多了。” 钱鹰表示，除了上述两处试点外，还 有多个城市和亚行进行了接触。目前亚行对中国内地 PPP 项目主要提供四方面服务：正确认 识 PPP，帮助组建 PPP 中心、团队，咨询技术服务，金融服务。 浙江省是推广 PPP 比较积极的省份之一。在 2014 年年初召开的浙江省财政地税工作会 议上，省长李强就明确提出要积极探索 PPP 等模式，解决 “融资平台债务高”、“公共服务供给 效率低” 、“ 民间资本进入难” 三大问题。 目前，浙江省财政厅已经成立 PPP 试点工作领导小组，浙江省财政厅近日也举办了 PPP 专题业务培训班，2014 年将加快推进试点工作，将在供需矛盾突出、群众广泛关注的城市基 础设施和重大民生等领域筛选项目先行先试。厦门也将开展公私合作 PPP 模式试点改革。未 来五年，厦门将进入新一轮的基建资金需求高峰期，地铁、翔安新机场、第二东通道、第二西 通道等项目投资上千亿元，财政支出压力与债务压力日益突出。目前，厦门市已着手试点改革 的前期准备工作。 虽然地方层面非常积极，但是在赵全厚看来，在 PPP 立法及相关配套政策文件尚未出炉 的背景下，地方推动 PPP 项目并不容易，且还蕴藏着较高风险。 “有的地方面临政府债务压力， 官员是奔着要财政补贴来的，只是想通过 PPP 化解地方债务。” 一位财政系统内部人士表示， 这实际上是没有真正读懂 PPP。 “PPP 模式，只是将政府一次性财政支出转化为长期的支出，并没有在根本上减少债务。” 这位人士说。 为了使缺钱的地方政府官员不误读 PPP，孙洁给地方政府各级官员做 PPP 培训时，也屡 屡强调 PPP 是一种新型的管理模式，BT（Build Transfer，建设-移交）、BOT （Build Operate Transfer，建设-经营- 转让）等是其主要的实施方式，融资只是 PPP 功能之一，不要 过分夸大。 “参与 PPP 项目的企业家多是求利的，在没有公众参与决策和监管机制、政府又不重合同 和法制的地方，PPP 很难做好。 ”王守清说。其介绍，中国企业在国内做 PPP 最大问题就是制 度缺陷和政府信用问题。从其培训企业学员反馈来看，虽然参与 PPP 项目意愿较为强烈，但 企业特别是民营企业仍然持谨慎态度。 顶层立法分歧 虽然地方政府对 PPP 模式热情高涨，中央层面的立法工作也在加速推进之中，但财经 国家周刊记者调查发现，相关 PPP 的一系列基本问题目前仍待厘清，从而影响了 PPP 立法 进展。 财经国家周刊记者从参与立法的核心人士处获悉，PPP 立法在征询专家意见的过程 中存在较大的意见分歧，主要集中在八个方面 一是特许经营合同到底是民事合同还是行政合同，这事关政府和企业在合作中是否是平等 的主体；二是 PPP 要不要限制国营企业参与；三是 PPP 的定义和内涵，比如 BT、BOOT（Build Own Operate Transfer，建设-拥有- 经营-转让）算不算；四是特许经营期 应重点考虑哪些变化因素，怎么调整；五是企业如何退出；六是会计法、税收制度等和 PPP 若有冲突，如何处理；七是 PPP 的应用范围，什么项目适合，是构建正面清单还是负面清单； 八是对政府行为如何监管。 尽管存在分歧，但前期 5 轮征求意见过后，也达成了部分立法共识。比如，PPP 项目所 有前期审批手续由政府做，可减少企业操作时间；企业不能中途退出，政府终止合同要给企业 补偿；中央专项补贴资金不补建设期，只补运营期，这样可以堵住烂尾的项目也能享受补贴的 漏洞。 孙洁表示，从中国曾以 BT、 BOT 等方式开展的项目实践来看，存在着高成本重复建设和 “豆腐渣 ”工程两个极端。PPP 模式相比以往的 BT、BOT，更强调公私部门全过程合作，利益 共享，风险共担。 但也有业内人士指出，中国尚存在法律法规不够完善、项目风险分担机制不够成熟、经济 收益确定性不高、融资条件难与国际接轨等诸多问题，此外尚未形成风险共担、利益共享的前 期工作机制。 有多年 PPP 项目实操经验的北京市资略律师事务所副主任、合伙人律师徐向东认为，项 目实践和现行的法律法规还存在较多歧义或矛盾之处。比如，特许经营权的获得并不能保证项 目公司获得土地使用权，实践中严重降低了项目公司的融资能力。 财经国家周刊记者了解到，目前国家发改委 PPP 立法征求意见稿第 6 稿正在征求各