国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点

国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点 2013-11-06 18:20:59 来源:人民网 作者: 原标题：国土部官员谈构建国土资源管理新格局三要点 内容摘要： 国土资源部姜大明部长近日指出，国土资源管理的首要工作是“尽职尽责保护国土资源，节约集约 利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”。“ 保护资源、节约集约、维护权益”既是国土资源管理的工作基 本原则，也是基于现势国情阶段构建国土利用新格局的新思维、新论断和新方向。作为经济社会发展的宏 观“闸门 ”和人民群众福祉的坚硬 “基石”，国土资源管理工作既需要科学的宏观顶层框架设计，更离不开具 体可性的底层体制机制和规范的操作措施协同配合推进。国土资源工作要真正践行好“保护资源、节约集 约、维护权益”的思想精神，必须加快推进国土资源管理长效机制建设，积极构建国土资源管理新格局， 发挥改革创新成果的作用。当务之急是，聚焦土地制度“三位一体”改革，强化职能转变，深化生产要素市 场配置与管理体制建设，暨以改革管理方式构建新型节约集约用地制度，以创新补偿安置方式构建新型征 地制度，以完善土地权能构建农村土地产权制度，形成一套科学、高效、公平、合理的资源配置管理和高 效利用制度，促进城镇化、工业化、信息化和农业现代化又好又快的发展。 短缺是大国情、节约是大战略，“自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”。坚持行政管控和市场引导 并重，约束与激励并举是基本导向和客观要求。一是完善高效利用机制，包括盘活存量控总量、优化产业 控布局、把握流量控结构、用好增量控时序；二是完善土地价格机制，针对不同地区、行业，制定科学合 理的基准地价，差别对待、引堵疏结合、因势利导，抑制超大城市规模的无序扩张；三是完善经济约束激 励机制。实行差别化政策，完善有利于保护耕地的土地财税制度。探索城镇土地使用税费额度分级与土地 集约利用水平相挂钩制度，提高保有成本，抑制以地套利；四是完善土地资源市场配置机制，在保障农村 集体及个人土地财产权益不受损、生活水平不降低的前提下，让集体建设用地使用权有序流转，促进“二 三产业主动下乡”。 中国经济三十多年的高速发展，具有中国特色的土地制度起到了重要基础性作用。历史事实证明， 始终坚持社会主义公有制不动摇是土地制度改革创新的基础和前提；当前，社会各界都高度关注征地制度 改革，众说纷纭，需要理性探讨各个观点科学性和可行性。征地难是一个老问题，主要原因在于缺乏一个 长效的整体制度设计。一补了之不是长久之计，单一的货币补偿解决不了被征地农民“生活水平有提高、 长远生计有保障”的问题。我国征地和供地是两个不同的法律阶段，土地收益都进入公共财政，并用于公 共产品的开支，受益者是社会公众。简单的划分“公益性项目征地、非公益性项目直接买卖”，无法解决农 村集体之间的公平问题，同时政府投资公共产品所形成的土地增值收益将无法回收，也解决不了被征地农 民的长远生计问题。 从数理上看，土地所有权具有时间无限长、永不磨损、不贬值的特质，其所有者的权益价值在理论 上就很难用数值来确定一个合理的价格。只有从土地本身所承载的权益和功能的视角去研究。用途管制制 度是全社会的公理，不同的用途规划设定，就会有不同的权益和功能，按照“补够用益物权、留足发展权、 配好发展机会、完善组织结构、保障参与权”的思路，才既能有效保护和提高农村集体的土地权益和利益， 又能够低成本解决发展用地问题。 产权问题是土地制度的基础和核心。农村土地产权制度的症结主要表现为农民享有的土地权能不完 整，行政管理权力与民事财产权利两者各自的行为边界不合理，导致农村集体土地资源一直未能纳入市场 配置资源轨道与大量农民集体及个人土地物权权益频繁受侵相并存，掣肘了我国“四化”的快速协同一体化 进程。我国农村土地产权制度改革，必须在坚持社会主义土地公有制的基础和前提下，重点解决两种产权 不平等的问题，赋予农民群众完整的土地权能。同时，以加快推进农村集体土地所有权、农村建设用地和 宅基地使用权确权登记发证工作为契机，加快落实中央提出的不动产统一登记制度化建设及实践，强化以 土地为基础的各类不动产物权的保护与救济，进一步完善用途管制制度，在“确保农民集体财产不受损、 农民生活水平不降低”的前提下，让农村集体农用地的使用权有序流转，引导农村低效利用的建设用地进 入市场配置轨道，逐步建立主体平等、产权明晰、规则一致、竞争有序、配置合理的城乡统一土地市场。 全文： 新一届中央政府提出加快城镇化发展的战略目标，意味着我国经济在高速增长 30 多年后将“百尺竿头， 更进一步”。土地制度作为一个国家基础性、根本性和全局性的制度，不断改革创新以适应现势的经济社 会制度是应然之举。国土资源部姜大明部长指出，我国土地管理制度改革要以遵循保护资源、节约集约、 维护权益为原则,推进城镇化、工业化、信息化和农业现代化同步发展，为进一步深化土地制度改革指明 了方向，提出了要求。 “ 保护资源、节约集约、维护权益” 是基于系统论视野的有机整体论断，是构建国土资源管理与利用工 作新格局的大方向，这既需要科学的顶层制度框架设计，又需要科学的底层机制和规范操作措施的配套推 进。笔者认为，面对建设新型城镇化、工业化的新时代要求，国土资源管理工作落实这一新思想论断的关 键点在于找准制度改革的切入点和落脚点，高度统一到“四个利于”的总体目标上来，聚焦到“三位一体” 的 土地制度改革上来，即把利于经济社会发展、利于维护群众合法权益、利于资源可持续利用、利于生态均 衡安全的“四个利于 ”作为总目标，以改革管理方式构建新的集约节约用地制度，以转变补偿安置方式构建 新的征地制度，以完善土地权能构建农村土地产权制度，形成一套低成本、高效率、公平、合理、科学的 土地管理、利用新制度。 一、集约节约用地制度改革 （一）短缺是大国情、节约是大战略。 在加快工业化和城镇化发展的历程中，我们将长期面临着供给与需求难解的命题：一方面，资源总量 短缺是我国的大国情。在全国 960 万平方公里的陆地国土上，宜居生产空间只有约 300 万平方公里，而适 宜进行大规模、高强度开发的只有约 180 万平方公里，且集中分布于“胡焕庸线”以东，而这又恰恰与我国 优质耕地资源的空间分布高度重叠。今后，高速发展的二三产业仍需要大量的土地，城镇、农村和各项基 础设施建设对土地将呈多边挤压态势。仅城镇化一项，城镇化率每提高一个百分点，就要转移 1400 万人， 用地 287 万亩。假如城镇化率达到 80%，至少还需要 8000 万亩土地。另一方面，13 亿人口要吃饭，粮食 问题始终是头等大事。“我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”，这是党和国家解决粮食安全问题的基 本方针，必须坚决守住耕地保护的红线不动摇。“吃饭” 与“建设”的矛盾在今后相当长的一段时间内将日益 突出，决不可掉以轻心。 发展机遇不可失，资源禀赋不可改。“发展是硬道理，节约是大战略”，坚持节约集约用地战略是中央 的既定方针，也是各级政府的重要责任，更是国土人的重大使命。只有旗帜鲜明、坚持不懈地实行节约集 约用地战略，“强化土地节约集约利用和保护，所有的山山水水都要规划好、利用好”，才是实现又好又快 发展的唯一路径，除此别无选择。 （二）理念是基础，方式是关键。 发展经验告诉我们，发展理念是决定节约集约的基础，管理方式是能否落实节约优先战略的关键。有 什么样的发展理念，就有什么样的发展方式；有什么样的发展方式，就有什么样的用地效果。 客观地讲，我们以往并没有很好地解决政府、市场、社会的关系，市场配置资源制度有待进一步完善。 有些地方政府为了多涨、快涨 GDP，习惯性地依靠增加生产要素量的投入来扩大生产规模、实现经济增 长。政府之间为了营造投资“洼地” 竞相低价大面积出让产业用地，给企业以地套利大开方便之门。企业为 了获得尽可能多的土地利益，在项目立项时就大量“注水” ，虚报投资额，多占地、占好地，占多用少甚至 占而不用，坐吃土地差价和土地增值收益。政府之间招商引资的降价竞争，实质是一种很典型的零和博弈。 GDP 是企业生产出来的，企业生产的多少是根据市场来决定的，政府相竞降价的招商引资仅是财富的转 移，并不是财富的创造，不但不会增加产品的总产出，反而浪费了大量的土地资源、流失了大量的土地资 产。特别是由于资源配置的事权过多掌握在政府手中，大城市的政府往往会用行政、资金等优势设定优惠 条件，吸引项目不断流向大城市，造成了越大的城市规模扩张越快，“大城市病日益严重，引起资源浪费、 环境恶化、物价上涨、人满为患、房价高企、人力短缺、投入产出比下降，规模效益不断递减。而具有比 较优势的中小城市却出现大量的“空房” 和闲置劳动力，阻碍了国土利用新格局的构建，损害了国家的整体 利益。 我国经济走到今天，增长中潜伏着风险，成就中暗藏着矛盾，不转型升级则举步维艰。以城镇化发展 为例，从 1990 年至 2002 年我国 41 个特大城市主城区用地规模平均增长超过 50%，城市用地增长弹性系 数（城市用地增长速度/人口增长速度）达到 2.28（美国在 1970 年至 1990 年的 20 年间，曾坚持自由放任 的城市化模式，城市用地增长弹性系数也只有 1.66），远远超过了国际公认的 1.12 的合理界限。我们当 前的单位建设用地产出水平普遍明显偏低，不到英国的 11%，仅为韩国的 18%。长此以往，经济社会建 设发展用地问题将难以为继。 （三）管控是手段，机制是保障。 今年 6 月 25 日，姜大明部长在纪念第 23 个全国土地日主题讲话中指出，“要按照规划管控、计划调 节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任的原则，全面推进节约集约用地 政策完善和制度创新”。姜部长的讲话明确要求，全面推进节约集约用地，必须坚持规划管控和市场引导 并重，约束与激励并举，综合运用法律、行政、技术、经济等手段，强化宏观调控政策、完善地价管制制 度、健全节地标准体系、加强监管和督察，规范用地行为。笔者认为，要将这一基本精神落到实处，可以 从以下四方面着手： 一是完善高效利用机制。一要盘活存量控总量。目前的存量建设用地蕴藏着巨大的潜力，完善制度设 计，定规范、定标准，建立节约集约用地总体评价制度，对于单位面积产出水平明显偏低的省份，实行总 量控制的倒逼机制，促使地方加快转变“重增量、轻存量” 、“重规模、轻效益” 的土地利用方式，形成节约 集约用地的政策导向。对于超大规模城市，应建立供地的门槛，培育科技含量高、附加值高、环境友好的 产业，将技术水平低、劳动力需求量大的产业拦在门外，切实转变靠土地增量供应实现经济增长的粗放发 展模式。采取差别化税收、地价等挤出措施，腾笼换鸟，将土地利用效益低的产业挤出超大规模的城市， 提升存量土地的利用效益。二要优化产业控布局。按照区位比较优势，从世界经济的发展维度与国家整体 的利益角度出发，不同地区要立足自身的劳动力、资本、土地、技术、管理、市场等各种资源禀赋特点， 定位产业结构和发展模式，充分发挥资源禀赋的比较优势，各自担当好国家总体经济格局中角色定位，有 效杜绝无视区位条件、不顾环境容量、不考虑社会成本的低效扩张、无序发展。三要把握流量控结构。规 范城乡建设用地增减挂钩，鼓励开展“三旧” 改造和城中村改造，增加建设用地流量。支持通过依法收回、 优化使用等手段，大力推进低效用地的二次开发。建立宅基地退出激励机制，盘活利用农村建设用地。四 要用好增量控时序。建立增量系数函数，实行计划指标分配与节约集约用地挂钩制度，投入产出比高、规 模效益好、土地节约集约利用的，相应提高增量指标的系数，反之亦然。运筹土地利用新格局，合理确定 新增建设用地规模和结构，建立投入产出指标体系，切实提高单位土地面积投资强度、产出效率，抑制政 府零和博弈，防止企业以地套利、宽大宽算圈地。 二是完善土地价格机制。要针对不同地区、不同行业，制定科学合理的基准地价，差别对待、有引有 堵有疏、因势利导，抑制超大城市规模的无序扩张，促使产业和人口“择地而居”、流向规模经济效益比较 高的中小城市，着力解决市场机制发挥不到位的问题，优化资源配置、培育优势产业、提高资源利用效率。 三是完善经济约束激励机制。实行差别化政策，完善有利于保护耕地的土地财税制度。探索城镇土地 使用税税额分级与土地集约利用水平相挂钩制度，提高保有成本，抑制以地套利，淘汰落后产能的项目。 设置阶梯式的新增建设用地土地有偿使用费，占用耕地的征收标准要数倍于占用其他类别土地，提高占地 多、经济规模大的地区的征收标准，让用地者付出相应的发展权成本，同时，加大国家统筹比例，专项用 于粮食主产区的转移支付，以抑制企业多占地，鼓励保护沃土良田，提高节约集约用地的水平。 四是完善土地资源市场配置机制。目前，农村居民点用地有 2 亿多亩，仅住宅用地闲置就超过 5000 万亩，如果按照党的十七届三中全会精神，建立城乡统一的建设用地市场,在保障农民居住水平不降低的 前提下让集体建设用地使用权有序流转，促进“二三产业主动下乡”，减少土地征收、优化土地利用结构、 加快村镇经济发展、提高中小城镇的规模效益，保护好沃土良田。 二、征地制度改革 从历史的纵向维度看，中国是一个拥有五千多年农业文明的国家，千百年来农民“惜土如金”、“视土 如命” 的思想根深蒂固，土地是他们子子孙孙的生存保障，寄托着他们未来和希望，非到万不得已不会轻 易卖地；从当下世界的横向维度看，中国特色的社会主义制度创造了“发展奇迹”，给 13 亿人民带来了历 史以来最好的福祉，足以说明我国现行的土地制度具有时代的适应性和合理性；从党的土地政策演变历程 和经验教训看，只有尊重农民的根本利益，尊重中国的国情，与时俱进，从实际出发，不断创新，才能谋 划出正确的土地制度。 （一）多种改革观点的分析 社会各界都十分关注征地制度改革，提出了多种改革观点，各个观点也都有各自的理由和依据，但是 否是根治征地问题的“良方” ，仍有待深入分析。如：实行土地私有制，自由买卖是否可以解决征地和发展 的问题？是否大幅度提高征地补偿标准就能解决被征地农民长远生计问题？是否可以无条件地马上推行公 益性项目征地、非公益性项目直接买卖？ 土地制度是一个国家经济社会发展的基础性制度，中国特色社会主义具有独创性与无可比拟的活力。 制度成本的高低、公平与否，事关发展和稳定的大局。我们不能为解决一个征地问题，制造更多的社会问 题，而应该把土地制度所涉及的全部社会问题关联起来，建立一套符合国情、民情的低成本、高效益的土 地制度，让农民成为城镇化建设的积极参与者和真正受益者，同时又能为经济社会发展提供用地保障。 观点一：一补了之解决不了被征地农民“生活水平有提高、长远生活有保障”的要求。如果只是单纯的 “大幅度提高补偿标准”, 不但解决不了 “生活水平有提高、长远生活有保障” 和征地难的老问题，还会产生诸 多新问题。 首先，从实践看，补偿标准年年提高，却仍未解决被征地农民的长远生计问题。简单的一补了之，被 征地农民一时可能会满意。但可能会有部分农民因理财不善等原因返贫，从而增加社会不稳定因素。 其次，农民对补偿标准的预期也会越来越高，会使土地征收工作更为艰难。补偿标准大幅不断提高， 将要被征地的农民就可能会期待更高的补偿款而抵制征地，使征地将难上加难，“百年断头路”、“百年半 拉子工程”将会大量出现，严重影响经济社会的发展。 再次，不断的大幅提高补偿标准，公共财政将不堪重负。若按照全国每年征收 830 万亩土地测算，征 地拆迁补偿的直接性成本支出大概是 1.8 万亿元，“七通一平” 支出大概 2.5 万亿元，土地取得的总成本不 低于 4.3 万亿元，而每年的土地出让价款收入大概是 3 万亿元，土地的取得成本已明显高于出让价款，出 现“倒挂 ”。 最后，征地成本必将转嫁给第二、第三产业。这将提高用地企业的投资成本，进一步降低企业的竞争 力，甚至有可能导致经济下滑，从而影响中央稳增长、调结构、转方式的战略大局。 观点二：按项目性质征地不是简单的技术问题。在土地用途转变的相关税费制度没有建立完善之前， 简单地推行“公益性项目征地、非公益性项目直接买卖” ，无法解决农村集体之间的公平问题，同时政府投 资公共产品所形成的土地增值收益将无法回收，也解决不了被征地农民的长远生计问题。 一方面，村民组织并非一个统一的经济共同体，将哪个农村集体组织的土地征收用于公益性项目？哪 些允许出售？这不是简单的技术问题，而是社会公平问题。我国土地物权体系中尚未有“发展权”这一权利 设定，在发展权购买、补偿等配套制度缺失的情况下，难以解决这种征地模式下的土地权益公平问题。 另一方面，政府每年需要征收约 300 万亩土地用于基础设施等公共产品，因为经营性项目用地的直接 买卖，其价格传导的作用，被征地农民将要求比照经营性项目地价作为补偿的标准，征地成本势必大幅提 高。而经营性项目土地直接进入市场买卖，政府每年投入的 2.5 万亿元“七通一平”以及其他公共产品的资 金将无法收回。 此外，刻意划分公益性和非公益性也与国情不符。我国的征地和供地是两个法律阶段。政府实行统一 征收、统一规划、统一出让，土地的征收基本上没有区分公益和非公益，出让价款都进入了公共财政，并 主要用于公共产品和“三农” 以及教育等公益性支出，其性质本就是公共利益，与私有制国家直接买卖土地 进行商业开发有着本质的区别。 （二）完善征地制度的思考和建议 解决征地难问题和落实好“被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障”的中央要求，单靠提高货币 补偿标准是不可能达到的。实际上，征地补偿的价格标准也难以科学确定。土地所有权既然时间无限长， 其所有者的权益价值在理论上就具有无时间限制、永不磨损、不贬值的特质，很难用数值来确定一个合理 的价格。众所周知，“买卖” 同时存在才是市场，而我国的征购制度是单向的“只买不卖” ，与私有制国家 “买卖 ”同时存在的制度有着本质的区别，在此模式下难以形成真正意义的完全市场环境。 只有从土地本身所承载的权益和功能的视角去研究，按照“补够用益物权、留足发展权、配好发展机 会、完善组织结构、保障参与权”，才既能有效保护和提高农村集体的土地权益和利益，又能够低成本解 决发展用地问题。土地所承载的权益和功能是随着规划用途的确定和基础设施投入而变化的，建设用地的 单位面积产出率一般都在农用地的几十倍以上。如果按照用益物权的损失来量化货币补偿标准（从征地日 期起到正常经营留用地日期为止的时间段内所损失的种植收入），加上按照承载劳动就业能力和产出能力 不减少的原则，将一定比例的农用地转为建设用地留给被征地农村集体经营，征地后的所有者权益就不会 减少。同时，在“留地安置” 的基础上，按照不同阶层发展机会均等的原则，给被征地的农村集体组织配置 具有稳定收入、风险小、管理水平要求不高的项目，建立健全符合社会主义市场经济环境的农村集体经济 组织结构，将被征地农民作为二三产业的人力开发利用，让农民从从事农业一产转到经营二三产，“成为 城镇化建设的积极参与者”，通过自身的劳动不断获得新的发展，被征地农民的利益就不会减少，长远生 计才能真正有保障，社会发展的成本也将大大降低。比如征一块 90 亩的农用地建一个 500 个房间的酒店， 同时将该村集体的 10 亩农用地转为建设用地，留给村集体经济组织建设出租公寓。这个酒店 750 位左右 的从业人员的房租，按照每人每月 400 元测算，每年就有 360 万元，是原农用地产出的 18 倍以上。 根据我们今年 56 月间的专题调研，全国已有 17 个省份开展了留地安置和留物业安置，并通过建立 管理制度和扶持政策，指导和帮助农村集体经济组织发展有稳定收入的产业，确保被征地农民长远生计有 保障，制度效果和实践成效十分明显。这些案例都充分