国外公共卫生信息系统建立及整合方面的经验

国外公共卫生信息系统建立及整合方面的经验 2003 年 SARS 后突现我国的信息管理危机 ,充分暴露了公共卫生信息系统建设的落后 与不足，从中央到地方都大力进行公共卫生信息系统的建设。面对我国的公共卫生信息化 建设高潮，有必要对卫生信息系统的建立及整合方面的经验进行研究。下面主要是阐述美 国公共卫生信息学协会在卫生信息系统的建立及整合方面的经验。 一、建立有效的卫生信息系统的原则 自 1992 年以来，公共卫生信息学协会一直在帮助很多卫生组织去利用信息系统的作用， 通过 20 多年的信息系统方面建设的经验，提出了建立有效的卫生信息系统的四个原则。 1、使利益相关人员参与进来。 公共卫生信息学协会认为在 IT 项目周期的整个过程中，应该使有关的人员积极参与进 来。如果要开发有效的卫生信息系统，与卫生信息系统有关的任何利益相关人公共卫 生项目专家、信息技术专家、卫生保健提供者、行政官员、政策制定者、企业界、以及更 为重要的信息系统所服务的社区中的人们必须共同参与。只有通过对目标、目的、及 相关人员所关心的问题的相互理解，才能认识到建立有效的卫生信息系统的方法。 公共卫生信息学协会同它的客户一起： 找出与卫生信息系统的建设相关的人员的观点 制定及时的且有针对性的交流计划以确保所有的相关人员清楚有关的信息 确定相关人员的作用与责任 2、三思而后行 在开发或获得任何信息系统之前，最重要的步骤是理解业务过程和定义系统需求，并 且应当在探讨技术方法前就应当做出这些关键的分析。然而，尽管这听起来很简单，但是 要在相关人员中就系统所执行的工作有一个一致意见，需要经过专门的分析方法。 公共卫生信息学协会用专门的便利方法帮助客户去： 执行功能、工作流程以及业务过程分析 执行需求分析 开发详细的系统设计说明书 3、要有协同工作的计划 为了实现维持健康的个人及健康的社区的使命，公共卫生从业人员及卫生保健提供者、 医院、实验室、药房、社区机构、及商业界必须能够无缝的交换信息。数据标准使信息系 统的交互成为可能，并且主要的国家基础系统（国家卫生信息系统（NHII） ）和公共卫生 信息网（PHIN）支持电子健康记录的查看，使得医疗时医疗服务提供者及社区中的公共卫 生机构的及时响应成为可能。 公共卫生信息学协会帮助卫生组织去： 评价卫生信息系统与现有标准的兼容性 评价卫生信息系统的变化对组织的影响 参与标准执行指导的发展 4、要带有责任的去管理 无论客户是单个州、县、或市的卫生局、国家协会、联邦机构、还是卫生保健组织， 他们想知道自己的信息系统需求被满足了、想知道他们的资源被最大化的利用了、想知道 他们的项目被按时且在预算内完成了。 公共卫生信息学协会坚持业界项目管理的最好实践帮助客户去： 建立一份详细的和约，包括范围解释、方法、以及项目危险因素与减轻危险的计划 开发一份详细的项目计划，包括主要的关键点及交付事项 开发状况报告以确保客户完全清楚整个项目过程 引导有效的且能得出结果的会议 二、成功整合卫生信息系统的关键要素 自从 1999 年以来，卫生服务与资源管理总署的妇幼卫生局下属的遗传服务处一直在提 供资金去支持各州卫生局把他们的新生儿筛检项目跟其它的儿童卫生信息系统进行整合。 在 2001, “All Kids Count ”向这些赞助的州进行实地考察以描述各州在计划、发展和执行 他们的整合项目时的最好的实践方法。实地考察围绕着对信息系统整合项目的成功极为重 要的九个方面来进行。这九个方面是：领导、项目指导、项目管理、相关人参与、组织与 技术策略、技术支持与协调、财政支持与管理、政策支持、以及评价。 1、领导 项目有一个行政负责人，再有一个监督执行者。他们或许是同一个人。行政负责人是 一位高水平的官员，一位好的交流者，有政治头脑和影响力。他促使项目的制度化，创造 培养冒险与改革的工作环境。项目监督执行者对工作有激情，尊敬其它员工及上级领导， 有接触上级领导的机会，并愿意花费很大的精力去致力于项目的成功。 2、项目指导 项目由一个代表所有主要相关人的管理委员会来指导。管理委员会在业务过程被清楚 规定的基础上提供整合策略，利用外部的便利因素做出客观的决策。 3、项目管理 项目有设计好的正式管理策略和项目管理方法以保证交流一致、责任共享、并清楚的 意识到资源的限制。项目有充足且适量的员工，这些员工有很好的技能从而保证达到项目 目标。 4、相关人的参与 在信息系统的整合中，与相关人进行经常性的且高质量的交流以及相关人员的参与有 助于整合的可信性及效果。相关人的交流与参与能影响项目的理解、接受、并最终影响项 目的成功。 5、组织与技术策略 对一个整合项目来说，没有一个单一的最好策略。一个强大的整合策略考虑当地的问 题例如资金、政治环境、组织结构、组织的优势、以及相关人员的信念与价值观。这个策 略是以客户为中心的，其发展是通过包括相关人员在内的合法过程并且基于业务过程。 6、技术支持与协调 集中组织信息系统的技术支持与协调以保证技术支持的协调一致，并能保证一个能维 持和遵从指导公共卫生标准与卫生保健系统标准的强大的基础结构。为了理解项目目的及 业务过程，技术人员与项目组人员在一起紧密的工作。技术协调包括向技术人员解释业务 需要。业务分析师，这个新的角色提供一个执行最好实践的方式。 7、财政支持与管理 项目资金是充足的，且来源于多种渠道。一个精明的委员会对资金进行管理，以保证 资金的去向及合理协调的利用。 8、政策支持 规则、法规、立法及政策咨询团的支持或政策制定团的支持等对于卫生信息系统的整 合是重要的。 9、评价 定期对项目进行一些定性或定量的监控或评价以评价项目的整合进展。评价时，可以 采用自己的方法或借鉴一些外部的方法。 三、整合卫生信息系统的经验 在美国公共卫生信息学协会“All Kids Count ”发表的“新生儿筛检与基因服务系统与 其它母婴卫生系统的整合：计划与发展的资料读物”这份报告中，提出了州和政府组织在 进行卫生信息系统整合项目时，应当牢记的五个经验。这五个经验是： 1、资料是用来分享的 在发展整合的信息系统时，创造一个认为资料和信息是用来在项目中分享的环境的公 共卫生机构更可能成功。 2、倾听 当开发一个整合的系统时，交流是重要的。这意味着在整合项目的发展与实施中，跟 所有的相关人员进行交流，仔细倾听他们关心的问题及需要，并积极工作去获得相关人员 的反馈资料。 3、改变是困难的。 在一个机构内实施信息系统整合项目意味着改变人们做工作的方式，这可能潜在上是 非常具有威胁性的。人们具有保持原来状况的本性趋势。实施改变的管理策略去减轻这种 挑战会增加成功实施一个整合项目的可能性。 4、让公共卫生项目需求来驱动技术 在寻求技术方法前，必须识别出项目目标、目的、功能性及需求。在开发一个需求文 件前，如果项目管理者对技术方法着迷的话，最终结局可能是得到一个不能满足项目需求 的系统。 5、坚持到底 新技术的采用是缓慢的。卫生部门、资金机构、业务与 IT 人员、以及别的相关人员应 该认识到他们需要长期致力于这项工作，并且应该意识到需要耐心直到实现信息系统的整 合。 当前，我国的公共卫生信息系统建设正处于经验积累和探索的阶段，在进行公共卫生 信息系统建设时，应谨慎进行，在立足我国的卫生工作实际（人力、物力、财力、法规、 环境等）的情况下，充分借鉴国外在这方面建设的经验，找出适合我国具体国情的建设公 共卫生信息系统的道路和方法。 国内公共卫生信息系统建设的现象、问题、事例及建议 一、概述 公共卫生信息管理是为了达到对公共卫生信息的最佳采集、加工、存储、流通和服务 效果的一种管理，也是对信息本身实行的计划、预算、组织、引导、培训和控制；因此， 公共卫生信息管理也是一种将各种专门管理适应于标准管理程序和控制，来实现公共卫生 信息活动价值和效益的一种管理。 传统的公共卫生信息管理主要是对卫生信息资源的静态管理，即主要记录医疗卫生机 构有哪些公共卫生资源，并以此作为制定公共卫生发展计划的主要依据；公共卫生资源的 优化配置则从公共卫生信息资源动态管理的角度出发，对公共卫生资源的使用进行优化分 配，从而在最大程度上提高资源的利用率。低成本、高速度地重构公共卫生信息管理系统 是未来公共卫生保障人类健康的一个重要因素，研究与社会经济发展相适应的公共卫生信 息资源管理模式，实施可重构的公共卫生信息管理体系，将成为公共卫生面向全球化健康 服务组织的一个重要发展方向。 二、公共卫生信息管理现象的分析 回顾我国公共卫生机构的信息应用和信息系统的建设历史，和现实公共卫生信息管理 的表现形式，会发现公共卫生信息管理的现象主要存在以下四种典型的信息管理模式。 （一）信息独享 信息独享是指信息特权集中在少数人手里。只有极少数人有权获得信息；或大量的信 息掌握在少数人手中。尽管少数高级专家人能够得到一些有用的信息，但常常需要通过昂 贵的特殊信息收集方式才能获取。这种特殊信息收集方式非常复杂，难以程序化，而且操 作中随意性较大。更严重和深层的问题还在于：由于所有决策是由少数人做出，诸多专业 人员的智慧未被利用，SARS 暴发早期的信息管理多基于此。 此外，还有一种比较微妙的信息独享模式，即单位管理人员和其他业务主管们并没有 什么特殊的信息收集方式，但单位培养和训练了一批高手，在他们的电脑里安装了专门的 报告、分析和统计软件。这种被称为“信息中心”的概念把信息的利用扩大到更多的业务 人员，但是，不知不觉中，这些技术精英们变成了另一种形式的信息独享者。 在这两种信息独享模式中，中下层专业人员都被剥夺了信息享有权，这样就产生了两 种人：信息特权阶层和信息隔离阶层。信息隔离阶层可能被施加更多的压力，要求作出更 好的工作业绩，但是在不赋予他们信息知情权的情况下难度很大。于是他们可能会发动信 息叛乱，要求建立自己的数据管理系统。这就是造成数据过载的基础。 （二）信息自由 任何部门都可以构建自己的信息系统，处于混乱状态。纵向各级公共卫生机构， 均可按照自身的需求，在不遵循上级规划的情况下构建信息系统，其目标是以满足自身需 求为目的；横向同一机构不同部门，由于其不同工作任务和经费的来源构成了相对独 立的信息系统，实现各自的独立信息管理。特别是在单一项目经费支持建立的信息系统中， 其信息自由状态尤为突出。 信息无规划状态源于个人或部门把所需的信息均纳入自己的掌握之中。其结果是各自 为政的数据“领地”或“部门”数据库的迅速产生。由于这些“部门”数据库建立在互不 兼容的软硬件平台和应用的基础，根本无法连通，这种自由状态下固有的混乱等缺点对内 部沟通和机构管理造成了严重的破坏。和历史上许多短命的自由状态事件相似，信息自由 状态往往只是一个短暂的狂欢过程。建立自己的部门数据库对解决方案也只能有瞬间的满 意，因为一旦高层管理人员收到来自不同部门数据不一致的报告，就会询问数据的真实性。 这些无法判定数据准确性的数据库也就早晚会被统一。 （三）信息民主 信息流可以自由流动，但处于可控状态；该类信息的管理主要表现在国家主导建设的 应用信息系统。如国家建立的传染病与突发公共卫生事件网络直报系统。 近年来，许多机构逐渐明白，让机构内的所有专业人员共享信息可以使信息极大增值。他 们也明白，为了使机构行为更加敏捷和高效，不能把大多数专业人员拒于信息之门的外面， 而让他们一味盲目工作。 咀嚼数字、各自为政、单一信息源的信息分析模式将逐渐让位于信息民主。后者通过 向专业人员提高准确的信息，下放决策权而赋予机构更快更敏捷的行动能力。根据调查显 示，民主化和授权的程度越大，信息的价值也就越大。而越倾向于打破机构界限，信息的 价值也就越大，如国家的传染病网络直报系统。现代管理学之父德鲁克也认为“决策应该 在组织的最下层作出，并尽可能接近这一决策的执行人。 ” （四）信息共享 超出了单个机构的范围，信息更加民主化，在公共卫生机构边界建立了信息“门户” 。 最为典型的信息应用管理表现形式就是各个机构基于互联网络建立的门户网站。信息民主 并不需要局限在单位的局域网里。通过互联网，信息民主可以通过单位外网延伸到公众、 下级机构和合作机构。含有专业应用的单位外网基本上是一个安全的网站，单位外的用户、 可以获取和分析信息。由于它们代表单位和外界交流的前沿阵地，所以称之为信息门户。 有远见的机构利用互联网建立了自己的信息门户，目的是为单位外部用户提供获取、 分析和共享相关信息的手段。利用这种信息门户，公众、下级机构和合作机构也会使自己 的业务更加智能化。单位外网主要在以下三个应用领域形成：公共卫生监测外网、情报检 索型外网以及信息资源管理和服务外网。 这种信息门户将是未来开展互联网业务的单位区别于其他单位的主要特征。这些能够 利用增值信息提升其公共卫生管理和服务的机构，将能够向公众提供更有价值的建议，并 最终赢得公众的满意度。 三、存在问题 许多基层卫生部门、单位，看到其他部门、单位建立起了信息化平台，于是纷纷仿效， 在建设思路尚未清晰的情况下，就投入资金进行建设，最终效果却很难令人满意。 有些基层单位为了提高信息化建设的水平，委托网络公司为其提供技术支撑，但最终 却不能达到预期的目的。究其原因就是单纯把信息化建设看成了纯粹的技术性工作，没有 与本行业紧密联系起来。 卫生监督员计算机应用能力培训需进一步加强，精通信息技术、业务熟练、能快速解 决各种问题的技术人员还不能满足实际需求。 四、建议 （一）要有清晰的信息化建设思路 在计划投资建设信息化平台之初，必须明确本单位信息化建设的目标导向，首先要明 白为什么要进行信息化建设，建成后要达到什么样的目的、发挥什么样的作用、取得什么 样的效果，在投资建设时才能做到量体裁衣、有的放矢，达到即节约建设成本，又能够充 分发挥信息化平台应有作用目的。 （二）积极争取政府财政支持 公共卫生信息化建设是一个系统工程，需要政府的协调、引导和支持。我们应多宣传 多沟通多汇报，使政府相关管理者明确卫生监督信息化的方针、近期和远期目标，在经费 上给予支持,从而有计划有步骤地推进信息化建设的进程。 （三）要认识到信息化建设是一项长期的工作 公共卫生信息化建设工作不是一朝一夕的事，绝不能一蹴而就。功于一役、一劳永逸 的想法是不对的。人们常说“创业难，守业更难” ，信息化建设工作也是这样。一般而言， 先期只要投入资金、投入设备、投入人力和物力就可以很容易地搭建起信息化的框架，但 更重要的工作还在于后期的管理和维护，这才是使建起的信息化平台真正发挥其作用的阶 段。这是一项持续不断的工作。脱离了后期管理和维护的信息化建设只能是走形式，搞花 架子，投资就等于浪费。如某县卫生监督所与一家网络公司合作，投资建成了网站，当时 风风火火地宣传了一阵。然而，运行不到一年就关停了，主要原因就是后期的管理和维护 跟不上。 （四）基层信息化建设要与本行业紧密联系起来 领先的技术和先进的设备固然重要，但它只是一切信息的载体，只有充分开发和有效 利用本行业的信息资源，才能使其发挥最大价值。因此，基层公共卫生信息化建设负责人 不但要掌握一定的 IT 技术，还要全面了解公共卫生专业知识，这样才能够让信息化平台 真正服务于本行业。 （五）要做好信息化平台应用者的培训工作 信息化平台的价值在于应用。就目前来讲，基层工作人员电脑应用水平不高的现象还 十分普遍，如果在这种情况下盲目投资进行信息化建设，势必会导致设备的闲置和资源的 浪费。以一家疾控中心为例：该单位为加强管理、提高工作效率，投资建设了办公自动化 网络管理系统。投入运行后，却因为单位工作人员电脑基础普遍较差而一直无法正常运转， 部分工作人员根本无法适应这种新的工作模式，最终闲置至今。因此，在投资进行信息化 建设之前，一定要加强应用者电脑基础知识的培训力度，使每个工作人员都能够熟练掌握 这种技能、接受这种新的工作模式，从而都成为基层公共卫生信息化的建设者、参与者和 使用者。 （六）信息化建设要以人为本 信息化首先是人的信息化。也就是说，信息化建设要以人为本。在信息化建设中不论 硬件设备多么先进、技术手段多么领先，但其始终不能取代人的作用，信息化的主体仍然 是人。正如美国巴布森学院信息、技术与管理领域的著名教授托马斯.H.达文波特所说： “对于一个组织或公司来讲，人永远都是第一位的，是最重要的信息源泉。 ” 综上所述，基层在信息化建设工作中一定不要忽视上述几点，在条件还不具备或不成 熟的情况下，不应当盲目投资进行信息化建设。建设前先要对本系统、本行业或本单位的 实际情况认真研究、客观分析，以“规划优先、应用为主、以人为本、持续发展”的原则 为建设理念，这样，信息化建设才会获得圆满成功。 五、县级公共卫生信息网建设体会 江苏省金坛市卫生监督所从 2005 年 5 月与疾控中心共同开发了金坛市公共卫生信息 网，经过大半年的摸索和努力，信息工作有了长足的进步，也取得了一定的成绩。下面为 县级公共卫生信息网建设的几点体会。 （一）明确建站的原则和目的 公共卫生信息网不同于普通的商业网站，它应代表公共卫生部门的公众形象。网站信 息必须积极配合党和国家当时的政治形势和卫生部门的工作要求。网站发布的内容必须具 备严谨性和准确性，能从客观上给公众以“权威、公正、可信”的印象。 网站建设的目的是为了满足大众的客观需求，为公众办事提供方便。向公众宣传我们的工 作流程和工作方式，提高我们单位的公众知名度，从而获取公众的支持，提高工作效率。 （二）要有详细的网站规划 建站前要进行详细的网站规划，首先要了解网站服务的对象，了解他们的知识结构和 水平，他们惯常的浏览方式。因为我们的网站是他们而开办的，所以应以公众用户的需求 为开发准则。然后要对网站的栏目进行规划，栏目内容要完整，完整是指网站提供的信息 全面，不仅包括我们的工作动态、工作内容，也应该包括用户正常需要的信息。我所的公 共卫生信息网包括机构概况、卫生监督动态、疾控聚焦、疾控动态、政策法规 、防病专题、 卫生检验 、服务指南 、计划免疫、健康教育、党群工作、学习园地 、卫生许可、政务公 开、政务公开、卫生标准、政策法规、公共卫生论坛等我们与疾控中心两家在规划上既相 互融合又绝对分开，做到合中有分、分中有合。最后要有良好的版面设计，网站版面设计 力求明快，结构紧凑。公共卫生信息网是公众了解我们的一个窗口。简洁明快、结构紧凑 的版面可以体现公共卫生部门严谨求、扎实高效的办事作风，给人以一种清新而有朝气的 部门形象。 （三）适宜的硬件投入 我所在网站建设中，购进了二台戴尔服务器，一台作为后台数据服务器，另一台作为 对外的 WEB 服务器。整个网络以拓扑结构为核心采用三层交换方式实现内部网络连接， 2005 年 5 月份开通了光纤接入方式联入 INTERNET，带宽 100M，基本实现了 INTERNET 共享。具有两个固定的 INTERNET 的 IP 地址。通过光纤与主交换机相连， 再由主交换机和二级交换机通过超五类双绞线连接各个工作间设备，实现百兆带宽到桌面。 以上网络硬件平台，完全可以满足目前计算机网络的各种服务对系统的要求。 （四）选择技术过硬的软件开发伙伴 目前我卫生监督系统中没有同时具备两种专业的公共卫生计算机人才,且引进的计算机 人才也应不熟悉业务而无法真正投入工作,技术力量也较薄弱。鉴于上述原因，我所选择与 专业网站软件开发商合作开发。在合作开发中，可发挥软件公司技术力量强，本单位人员 对业务熟悉的优势，共同开发出具有较高水平而适用性又强的网站，这样也用利于单位计 算机应用队伍的培养与提高。 （五）网站维护制度化 网站信息必须是动态的、及时的、有效的，这就要求信息维护更新必须落实责任，同 时还必须有一套科学合理的、严格的网站维护制度。关键还需要单位负责人真正给予高度 重视，将责任落实到各具体部门，定期检查并将结果纳入考核指标。 现在有很多的网站，重建设轻维护。网站在初期建设时，都是非常重视的，会投入很 多的时间和精力来关注这项工程，但网站建成开通后，往往就不再重视了，而导致有“死 网站”的出现。我网站在建设初期，就针对网站建设拟订了一整套的规章制度。从信息员 队伍建设、网站版面的更新、信息精品的培育、拓展信息的渠道、加强网站的推广、网站 经费的保证等方面都建立了制度并以文件的形式把它固定下来。 网站维护是一项长期而艰巨的工程，一个运作良好的网站必须结合本部门的工作，与 时俱进地做好网站栏目及内容的后期维护。把网站维护工作仅仅交给一两个人来做，没有 相关部门的配合，其结果只能让网站维护人员丧失积极性，很难真正维护好网站。所以我 们建立一支精干的信息员队伍，信息员