嘉兴市南湖区余新镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划090927

嘉兴市南湖区余新镇城乡建设用地增减 挂钩试点项目区实施规划 （2009-2011 年） 嘉兴市余新镇人民政府 二九年 I 目录 第一章 前言 1 一、项目背景 .1 二、规划目的 .2 三、规划任务 .3 四、规划依据 .3 五、规划期限 .4 第二章 项目区概况 5 一、基本概况 .5 二、历史沿革 .6 三、社会经济 .7 四、存在问题 .9 五、未来展望 .12 第三章 项目可行性分析 15 一、项目区土地利用现状分析 .15 二、项目的必要性分析 .17 三、项目的可行性分析 .19 四、项目的环境影响分析 .22 五、项目的公众参与性分析 .23 六、总结 .24 II 第四章 项目区规划方案 25 一、项目区规划目标和原则 .25 二、项目区总体规模 .25 三、拆旧区拆迁复垦规划和标准 .28 四、建新区居民安置与建设规划 .31 五、项目区进度安排和周转指标归还计划 .31 第五章 投资估算与筹资途径 35 一、投资估算依据 .35 二、投资估算 .35 三、资金筹措 .38 四、投资进度计划 .39 第六章 项目区土地权属调整方案 41 一、土地权属现状 .41 二、土地权属调整原则 .41 三、土地权属调查方案 .41 第七章 规划方案及效益评价 43 一、规划方案评价 .43 二、项目效益分析 .43 第八章 项目组织实施管理 45 一、组织领导机构 .45 III 二、制度建设 .46 三、工程建设管理 .47 四、实施管理 .48 五、竣工验收管理 .48 六、运行管理与维护 .48 1 第一章 前言 一、项目背景 随着改革开放以来社会经济事业的快速发展，工业化、城镇化进 程的不断推进，各行各业对土地的需求日益强烈，建设用地逐年增加， 耕地日趋减少，这种趋势对我国有限的耕地资源提出了严峻的挑战。 然而，促进经济社会各项事业的发展仍然是我国现阶段发展的战略主 题，在保障 经济发展的同时，如何有效地保护好和利用好土地资源， 是贯彻落实科学发展观，保证可持续发展的必然要求。人多地少的基 本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度，正确处理保障经 济社会发展与保护土地资源的关系，必须有效地控制增量建设用地， 盘活存量建设用地，在提高节约集约利用土地上有所突破。 为贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发 200428 号），推进土地集约、节约利用，促进城乡统筹发展，进一步 合理开发利用土地资源，促进耕地保护目标的实现，适应全面建设小 康社会的需要。在总结土地开发整理复垦工作的成功经验的基础上， 从嘉兴市南湖区余新镇特有的经济社会和自然情况出发，针对余新镇 建设发展的需要，而用地指标相对不足的现状，缓解经济建设发展占 用耕地指标不足的矛盾，余新镇人民政府决定在余西村开展城乡建设 用地增减挂钩试点工作。 根据中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见 2 、国家发展改革委办公厅和国土资源部办公厅关于在全国部分发展 改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相 挂钩试点工作的通知（发改办规划200660 号）、国土资源部关于规 范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见 （国土资发2005207 号）、 关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩 试点工作的通知（国土资发2007169 号）、国土资源部关于印发城 乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知（国土资发2008138 号）、 关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知（国土资发 2008 176 号）文件的精神，余新镇进行了深入的土地利用调查，决定在余西 村开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。 二、规划目的 本次规划通过积极推进农村居民点的整理，盘活农村存量建设 用地，促进 城乡用地布局调整，优化用地结构；促进城乡统筹发展和 社会主义新农村建设，在充分尊重农民意愿的基础上，鼓励改变以往 项目建设模式，积极稳妥地推进“村庄土地整理 ”，促进农业生产向规 模经营集中，引导农民居住向中心村和小城镇集中，促进土地资源的 集约高效和可持续利用，缓解建设用地指标不足的矛盾，最终实现项 目区内用地集约、产业集聚；建设用地总量不增加、耕地和基本农田 面积不减少、 质量不降低、用地布局更加合理，土地可持续利用的目 标。 3 三、规划任务 1. 深入分析农村建设用地整理的基础条件、发展潜力、制约因素 和影响分析； 2. 论证项目拆旧区、建新区的拆迁、建设方案；落实复垦后的耕 地面积、位置，保证耕地 质量；预测估算项目资金投入与筹措； 3. 筹划项目区实施进度安排，研究土地权属调整的思路与方法； 4. 研究提出挂钩工作的组织方式、管理制度、技术措施和监管手 段，为全面推 进城乡建设用地增减挂钩试点工作积累经验； 四、规划依据 1. 中华人民共和国土地管理法； 2. 基本农田保护条例； 3. 关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点 工作的意见的通知（国土资发2005207 号）； 4. 关于在全国部分发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地 增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的通知（发改办规划2006 60 号）； 5. 关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知 （国土资发2007169 号）； 6. 国土资源部关于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（国土 资发2008138 号）； 7. 关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知（国土资发 4 2008 176 号）； 8. 关于促进小城镇健康发展的若干意见（中发200011 号）； 9. 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定； 10.中共中央国务院关于 2009 年促进农业稳定发展农民持续增 收的若干意见； 11.嘉兴市人民政府办公室关于减免“两分两换” 试点相关规费支 持新农村建设的若干意见； 12.南湖区国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要； 13.嘉兴市郊区余新镇土地利用总体规划（1997-2010 年）； 14. 其他相关标准、技术规范、法律规定等。 五、规划期限 本项目规划挂钩周转指标自下达至归还的期限不超过三年。 5 第二章 项目区概况 一、基本概况 嘉兴市地处上海经济圈、苏南经济圈、环杭州湾经济圈三个经济 板块交汇处，居江、浙、沪城市群的中心位置，坐拥沪杭高速、乍嘉苏 高速和杭州湾跨海大桥，是长三角地区的产业金三角。 余新镇作为嘉兴市的南大门，隶属嘉兴市南湖区管辖，距市区 7 公里。余新镇地处大约东经 1204724和北纬 304015点上。东与凤 桥、新丰相接，西接王店镇，南 邻海盐，北与市区、 东栅镇相连。余新 镇地处北亚热带季风气候，四季分明，气候温和，雨水充沛，日照充足， 年平均气温 15.7，无霜期 230 天左右，年日照 2000 小时以上，年降 雨量 1199 毫米。受季风气候影响，全年有两个方向相反的风向，夏季 以东南风为主，冬季为西北风居多。年平均风速 3.4 米/秒。余新镇位 于长江三角洲冲积区的杭嘉湖平原，地势平坦，地质构造稳定，少地 震，农用土地适宜性好，有利于农业多种经营。 2008 年，余新镇国土面积 77.12 平方公里，辖 11 个行政村、4 个 社区居委会，常住人口 4.4 万人，其中农业人口 3.17 万人。2008 年， 全镇农业从业人员 2.02 万人，粮食播种面积 6.3 万亩，粮食总产量 2.95 万吨， 总产量较 2007 年同比减少了 3.9%。余新镇工业门类齐全， 已形成针织、包装、建材、机 电、塑料五金、木制工 艺、化工、食品等 块 状经济。产业优势明显，是全国最大的白玉蜗牛生产基地、华东地区 6 最大的五金塑料配件集散地、浙北最大的包装生产基地，杭嘉湖平原 最大的茧丝绸生产基地。第一产业与第二产业产值在南湖区各乡镇中 名列前茅。 嘉兴因其位于长三角中部核心区，正日益成为长三角的交通枢纽。 地处市区南部交通便利的余新镇，今天已俨然变成了城市的南大门， 沪杭高速公路、乍嘉苏高速公路、港城连接线，沪杭高速铁路将在余 新设站（唯一的中途站），因此余新是长三角地区一个重要的交通节点， 便利的交通有利于人流和物流的聚集。随着嘉兴市区“东扩南移” 空间 战略的实施，余新也必将从小城镇最终发展成为市区城市组团。余新 雄厚的经济基础也为其进一步的发展提供了产业环境。 二、历史沿革 余新镇历史可以追溯到公元前 4000 年，春秋战国时期为吴越边 界，1600 年初成集市。余新镇古为渔民歇闲聚散之地，渔闲里、渔里 之名由此而来，后来又叫余闲埭。早在清代，这里已是商业繁荣、文化 昌盛的农村旺镇。千年古庙曹王庙在宋元开始便是嘉兴著名游览胜地， 上世纪三四十年代遭日寇烧劫，一度衰败，1947 年春与新社寺合并， 取名余新。1949 年 7 月建立余新乡人民政府，1950 年分设余新、曹王 二乡， 1956 年余新乡、余西乡、曹王 乡、长秦 乡合并为余新乡，1958 年建立余新人民公社，1984 年恢复余新乡，1985 年改为建制镇，1998 年曹庄乡并入余新镇。 7 三、社会经济 1第一产业 余新镇是嘉兴市农业大镇。近年来，余新通过优化种植业结构， 加快粮经结构、种养结构调整，扩大经济作物面积，发展特种养殖业， 稳定蚕桑业，促进农业布局优化，农业经济有了快速发展。设施农业， 如大棚、蔬菜、瓜果栽培等特色农业已形成了较好的品牌和市场，其 中“ 潜福”蜗牛和“褚大姐” 甜瓜等农业龙头企 业已被评为嘉兴市市级 农业龙头企业，借助蜗牛休闲观光、仁和农庄、渔里农庄发展都市农 业。 2第二产业 余新镇工业起步比较早，从 92 年开始策划工业功能区，平台建 设较好，工 业功能区内道路、电力、通 讯等基 础设施相当完善。近年来， 余新镇上下以经济建设为中心，以科学发展观为指导，突出“ 招商引 资、 项目投入、城 乡一体 ”三大重点，建设实 力余新、发展活力余新、 打造魅力余新，走出了一条经济社会协调发展的现代新农村建设的成 功之路。余新镇工农业、商业发展迅速， 2008 年规模以上工业总产值 50.10 亿元，同比增长 27.3%。形成了以针织 服装、包装、五金塑料为 主导产业的特色块状经济，城镇建设速度加快，房地产业、现代服务 业迅速崛起，城镇面貌焕然一新。 3第三产业 余新镇近年来把培育第三产业作为新的经济增长点，非常重视第 三产业的发展。1998 年以来，三产产值年平均增长率达到 29%，余新 8 镇经过近 20 年的快速发展，无论是产业还是人口都有了一定的积聚 度，发展第三产业具备了一定的条件。 2007 年余新镇农民人均纯收入达到 10316 元，远远高于全国平 均水平（2007 年，我国农民人均纯收入为 4140 元）。余新镇城镇居民 人均可支配收入为 20425 元，城镇居民人均可支配收入与农民人均纯 收入比为 1.98：1，远远低于全国城乡居民收入差距比例（3.3：1）。城乡 差距小，农 民与城镇居民都能安居乐业，社会稳定，为此余新还被评 为浙江省统筹城乡发展先行试点区。在南湖区各乡镇中，余新镇农民 人均纯收入高于其他乡镇，位列第一。目前全镇参加社会养老保险和 其他保险的人数占人口总数的 60%；农村合作医疗保险参保率达到 96%，农村合作医疗平均报销率达到 90%。余新镇参保人数及参保率 均较高，镇 政府制定出台了一系列政策措施为失地农民、外来务工人 员和本镇居民参保提供了方便、有效的环境，有效地保障了全镇人民 的生产生活。余新镇已初步形成以社会养老保险为核心，其他保险福 利及救济为辅助的社会保障体系，走在在整个浙江省社保改革的前列。 目前，制造业是余新经济中的支柱产业，按照科学发展观和走新 型工业化道路的要求，以环杭州湾先进制造业集聚区建设为契机，余 新镇应优化并提升传统制造业产业集群，打造特色产业集群，大力构 建先进制造业生产体系，不断提升余新镇的产业层次和发展水平。近 年来，余新通过建设余新中心公园、余新宾馆、 “三星级”农贸市场、特 色步行街、民工公寓等工程，极大的改善了镇区商贸环境。良好的区 9 位和生态环境促使该镇房地产业迅速发展起来，镇北部引进的世贸新 城等 7 个房地产项目均已开工建设，为余新定位为宜居城镇奠定了良 好的基础。 社会各项经济、事业、城市建设的同步发展，余新镇已成为华东 地区最大的五金塑料配件生产基地，浙北最大的包装生产基地，全国 最大的白玉蜗牛生产基地。余新镇先后跻身于“ 全国小城镇综合改革 试点镇、全国 环境优美镇、全国文明镇、全国新农村建设明星镇、全国 村务公开民主管理先进乡镇、浙江省文明城镇、浙江省百强乡镇、浙 江省可持续发展实验区、浙江省星火科技示范镇、浙江省综合治理先 进镇、浙江省教育强镇、浙江省卫生城镇、浙江省绿色城镇” 等行列。 余新已成为嘉兴市经济社会发展的龙头镇之一，发展局势稳健迅速。 四、存在问题 虽然余新镇经济、事业、城市建设都已取得了飞速发展，但基础 设施廊道分割、发展空间受限、工业行业发展无序等一系列问题却时 时羁绊着余新前进的步伐。主要问题如下： （1）基础设施配套不合理。余新镇现存公共服务设施不足、布局 不均匀，其发展速度与规模不能满足城市经济发展与人民日益增长的 物质文化需要，整个镇区范围内部分村庄的交通、环卫、教育资源欠 缺，且公共服务设施在镇区核心区高度密集，不仅给余新传统风貌保 护带来困难，也给未来公共服务职能的整合与提升带来了巨大的限制。 10 （2）城镇空间发展受限。近年来，余新镇区经历了一个不断向外 扩张的过程，建设速度不断超过原来规划的速度， 1984 年镇镇区面 积仅为 0.6 平方公里，1998 年规划达到 6.5 平方公里，最新的概念性 规划已经达到 12.5 平方公里。 从空间走向来看，80 年代镇区城市功能空间分布主要是在市河 两岸，随着经济和人口的增长，城市空间突破原有水系所包围的范围， 向北发展， 镇区空间增长较快，上世纪末本世纪初，随着城乡一体化 发展的加快和余新工业的快速发展，镇区生活功能区继续向北扩展， 而工业区主要向东北侧延伸。发展的迅猛和规划的滞后导致余新现状 用地布局凌乱，部分区域工业用地与居住用地混杂，阻碍工业的发展、 城镇商业中心的完善、工业污染的控制和人居环境的改善。 （3）建设用地与保护耕地矛盾突出。一方面，耕地后备资源缺乏， 复垦造地难度大。2008 年，余新镇土地利用率已达 94.29%，今后增加 耕地面积主要通过对土地整理，老宅基地复垦等方式，按照嘉兴市 郊区余新镇土地利用总体规划（19972010 年）大纲要求，到 2010 年 全镇耕地开发量为 359.97 公顷，其中土地整理增加耕地 221.99 公顷， 复垦 137.98 公顷。由于资金投入较大，在一定程度上加大了耕地总量 动态平衡的难度。另一方面，建设用地占用大量耕地。按大纲要求， 到 2010 年全镇耕地保有量为 5262.83 公顷，规划期内耕地减少 292.99 公顷，全被建设用地占用，建设用地比例由 1996 年的 12.72% 上升到 2010 年的 14.72%。但这些耕地面积对产业发 展突飞猛进的余 新镇来说是远远不够的，土地的有效供给成了解决发展的当务之急。 11 （4）产业结构有待进一步调整、优化。余新镇各大工业集聚区内 企业大多只是空间上的集聚，真正建立在产业分工基础上的紧密型协 作配套体系尚未形成。已有工业功能区中，产业链条短，企业关联度 不高，纵向分工程度较为有限，产业协同发展机制尚未建立，尚属明 显的粗放型集聚。余新镇主导产业仍主要集中于纺织服装、造纸及纸 制品、五金塑料配件等传统产业。总的来看，传统产业尽管看似繁荣， 但很多企业由原来的乡办企业、村办企业转制过来，思想观念比较落 后，实行粗放式的家族式、家庭式经营管理，加工生产产品附加值低， 发展潜力小，抗风险能力非常弱。镇内大型龙头企业数量偏少，受产 业发展初期历史原因影响，各工业集聚区内产业定位不甚明晰，特色 不明显，产业结构有待优化。 土地资源方面，受前期不少布局规划和开发建设不到位影响，土 地开发仍呈粗放式经营。随着国家对土地的调控和管理力度进一步加 大，全镇土地指标吃紧，建设用地成为余新发展的最大瓶颈，再加上 国家宏观调控政策影响，土地金融等制约更加明显。已安排土地意向 但未取得土地指标的未开工项目较多。 此外，余新镇在农业发展及农民保障等方面仍存在一些问题，主 要表现在：农业产业化程度偏低，特色农业比重较小，抗风险能力较 弱；农村人口老龄化趋势越来越明显，需要继续加强社会保障体制， 完善社会保障体系和农村合作医疗保险体系，多角度多渠道为全镇人 民生活提供社会保障。由于余新镇土地征迁工作进行得非常顺利，部 分群众十分盼望对其土地的征迁，镇政府应继续做好排除一切困难的 12 准备，加强失地农民的保障工作；农民增收渠道不宽，社会保障水平 较低，维护社会稳定的压力较大；地域和资源优势还没有充分利用；同 时余新镇农民种田意愿在降低，生产经营性收入不高，需要通过土地 流转，发展现代农业，增加农业收益，同 时把农民从土地上“ 解放”出 来，增加工资性收入等。 五、未来展望 浙江省把嘉兴市定位为浙江接轨上海、结合苏南的门户型都市地 区，长三角南翼新兴的现代服务业基地、浙江省科技创新和文化职教 的先进地区、 环杭州湾先进制造业的重点发展地区，吴越古韵与现代 文明交相辉映的城乡和谐发展地区及融汇江南水乡和江海特色的生 态宜居型都市地区。在“ 十一五”期间重点发展临港产业、高科技产业、 汽车零部件产业和原有块状特色优势产业，努力建成面向长三角地区 的现代服务业高地、专业市场集聚重地、旅游休闲胜地和职业教育基 地。 南湖区是嘉兴市市辖区，是嘉兴全市的政治、经济、文化中心。通 过未来 510 年的建设，把嘉兴工业园区建设成为嘉兴市发展先进制 造业的产业基地，借助嘉兴科技城打造嘉兴市高新技术的转化基地， 把南湖新区建设为生态宜居的城市新中心。 根据自然条件、经济基础及其在区域内的社会经济地位，近年来 余新镇着力实施“提升一 产、做大二产、主攻三 产”的发展战略，在未 来的发展中，会继续稳定农业基础，加快工业化进程，大力发展第三 13 产业，实现社会经济持续、快速、健康 发展，将本 镇建设成为特色和优 势明显，集聚辐射和服务功能较强，经济和社会各业协调发展，农、工、 贸相结合的经济繁荣、社会进步、环境优美的新型城镇。余新镇未来 发展将定位为长三角一体化的网络节点、重要的现代商务与产业服务 中心，具有江南水乡特质的花园型宜居城市组团。 围绕余新镇“投资兴业 聚宝地、都市农业观光地、人居 环境首选 地” 的定位要求，推动三次产业联动发展，坚 持新型工业化与新型城 市化互动，按照集群化、科技型、生态型的产业发展要求，以区域比较 优势为基础，不断做强外生比较优势产业，加快培植内生比较优势产 业，努力构建先进制造业与现代服务业协调发展的区域产业体系，加 快形成“层级 分明、分工明确、布局合理 ”的产业空间布局框架，为打 造“ 实力余新、魅力余新、活力余新”提供坚强的支撑。 一是在土地利用结构上，以“土地挂钩”为契机，探索建设土地集 约、 节约利用的模式，农村居民点用地逐步向新型农村社区集中，工 业企业逐步向工业园区集中，商贸、公益设施将逐步向镇区集中。 二是充分利用区位优势，在周边地区土地供应不足、价格高昂的 情况下，余新的土地价格优势凸现。如余姚的土地价格为 50-60 万元/ 亩，而余新 仅 27 万元/亩，土地使用费用仅 4 元/ 平方米，较低的土地 价格容易吸引企业在余新落户。 三是要以投入促发展，夯实新型工业基础。强化项目推进，着力 抓好重点项目建设，确保投资持续稳定增长。抓好工业功能区平台建 设， 进一步拓展发展空间、优化发展集群产业，完善集约用地机制，鼓 14 励企业对现有土地进行“二级开发” ，为经济发展争取空间。 四是要以规模促发展，探索农业规模经营。以加快土地流转，推 进土地集中经营为重点，着力培育和引进各类农业生产经营主题，促 进土地规模经营、产业集约发展，做好农业增效、农民增收，加速农业 功能延伸拓展。大力引导和支持瓜果、蔬菜、特种养殖等特色产业扩 大规模、提升 质量，构建优势产业群。 五是要以生态促发展，深化节能减排力度，积极推进绿化建设。 加大对生态农业与旅游基础设施的投入，通过生态农业发展带来的生 态景观和乡土文化效应，促进生态旅游业发展，为都市人群周末度假 提供舒适、优美、 亲近自然的旅游环境，并以此为契机，全面提升余新 镇绿色产业发展水平。 15 第三章 项目可行性分析 一、项目区土地利用现状分析 1土地利用结构 余新镇区域土地总面积为77.12平方公里，其中余西村土地总面 积为520公顷。 2008年土地利用现状结构表（表3-1 ）按照二级地类划分， 农用地面积为5076.38公顷，占土地总面积的65.82% ，其中，耕地 4299.33公顷，占总面积的55.75%，园地686.01 公顷，占总面积的 8.89%。建设用地2195.51公顷，占总面积的28.47%，农村居民点面积 为998.84公顷，占总面积的12.95%，城镇建设 用地（包括城市与建制镇） 面积为510.51公顷，占总面积的6.62%，交通运 输用地面积为508.65公 顷，占总面 积的6.60%。未利用地面积为440.44 公顷，占总面积的5.71%。 依据余新镇城镇规划规模，到2010年余新镇区规划范围为1202.19公 顷，其中居住用地规划规模为238.67公顷，规划城镇人口达2万人，按 人均建设用地为120平米/人计算，建设用地指 标明显不足。 表 3-1 2008 年余新镇土地利用 现状表 土地分类 一级类 二级类 面积（公顷） 比例（ %） 耕地 4299.33 55.75% 园地 686.01 8.89% 林地 0.08 0.00% 草地 1.25 0.02% 其他农用地 89.71 1.16% 农用地 合计 5076.38 65.82% 城镇建设用地 510.51 6.62% 农村居民点 998.84 12.95%建设用地 工矿仓储用地 32.86 0.43% 16 交通运输用地 508.65 6.60% 公共设施用地 7.02 0.09% 水利设施用地 137.63 1.78% 合计 2195.51 28.47% 其他土地 440.44 5.71%未利用地 合计 440.44 5.71% 总面积 7712.33 100.00% 2、建设用地利用特点分析 （1）建设用地需求旺盛，居民点及工矿用地增长较快。随着南湖 区社会经济快速发展与城市化进程的加快，余新镇建设用地总量增长 迅速。改革开放以来，特别是近二十年内，余新的国民经济持续快速 发展，基础设 施大大加快，城市建设规模不断扩大。以镇区为例，1984 年改制前镇区面积仅为 0.6 平方公里，目前建成区 6.7 平方公里，已 经形成一个中心区，外围穿插很多工业园区，镇区拟规划 12.5 平方公 里，包括集镇和工业功能区。 （2）建设用地占用耕地比率高。嘉兴地处长江三角洲平原，地势 平坦，土壤肥沃，耕地资源非常丰富。由于耕地与建设用地空间分布 上的一致性，致使新增建设用地占用耕地比率较高，且建设占用耕地 的比例呈逐渐上升趋势。近年来余新镇建设占用耕地比例基本都达 到 80%以上。但是随着国家宏观调控力度的加 强、地方政府对投资项 目的选择、集 约用地措施的落实，以及土地利用效率的提高，余新今 后几年新增建设用地占用耕地的数量将会有所下降。 （3）区位条件优越，建设用地价值升值潜力大。余新位于嘉兴市 南湖之滨，与上海、杭州、 苏州均距 80 公里 ,沪杭、乍嘉苏两条高速公 路穿越镇区， 设有互通枢纽和出入口，省级航道海盐塘贯穿整个镇区， 17 水陆交通便捷，是上海经济开发区辐射前沿地，系嘉兴城市南翼的卫 星城镇和嘉兴市的中心城镇。 余新作为沪杭高铁唯一的停靠点，余新镇的土地将来还具有很大 的升值潜力。目前应注意预留发展用地空间和土地规划的长远战略前 瞻性。 二、项目的必要性分析 从农村建设实践来看，随着城市化进程的推进，社会主义新农村 建设工作的开展，新一轮村镇规划的实施，农村人口将逐渐减少，农 村居民向城镇、中心村集中趋势明显。 余新的国民经济持续快速发展，基础设施大大加快，城市建设规 模不断扩大。由于耕地与建设用地空间分布上的一致性，致使新增建 设用地占用耕地比率较高，且建设占用耕地的比例呈逐渐上升趋势。 近年来余新镇建设占用耕地比例基本都达到80%以上。但是随着国家 宏观调控力度的加强、地方政府对投资项目的选择、集约用地措施的 落实，以及土地利用效率的提高，余新镇未来新增建设用地与耕地保 护的矛盾将更加突出。 1、建设社会主义新农村的需要 按照嘉兴市关于加快推进农村改革发展的意见，加强农村基础设 施建设、发 展产业、改善村民生产生活条件等方面都需要有一定农村 建设用地，当前余新镇的建设用地指标不足严重制约了新农村建设和 城镇快速发展的顺利进行。在开展挂钩试点工作的前提下，对项目区 18 所在镇的土地利用总体规划进行局部修改，通过规划拆旧建新，优化 农村建设用地，节约集约利用了土地，节约的建设用地指标专用于农 村产业发展，是解决“ 三农”问题的有效途径。 通过落实“挂 钩” 政策，促进了分散农村居民点从自然形态向规划 形态转变，引 导农民有序进城、进中心村。将乡村基础设施与城市基 础设施逐渐融为一体，推进镇村基础设施建设及农村环境卫生整治并 改善居民的居住条件，推进了嘉兴的社会主义新农村建设。 2、改善农村生产生活条件的需要 在余新镇偏远的农村，存在农村居民点布局混乱、分散，空闲地 较多的现象，道路等公共基础设施不完善。如余西村没有统一的生活 垃圾回收处理站，农民日常垃圾、生活污水任意排放，农民生产生活 较附近农村差；建筑物缺乏统一的规划设计，容积率过低，不少单层 简易房屋占地面积较大；农村建房秩序混乱，建新不拆旧，宅基地空 着的现象较严重，这不仅造成了土地资源的浪费，也使这一地区的农 村居民生产生活设施较差，村容村貌差。通过实施挂钩工作，对旧村 进行拆迁，在新村进行统一安置，能够大大改善农村居民点现状，提 高农村人居环境质量。 3统筹城乡一体化发展的需要 以镇区为例，目前建成区6.7平方公里，依据余新镇镇域规划数据， 未来5年建成区规模达将到12.5平方公里，人口将为现在数目的2倍， 镇区及工业园区的快速发展将进一步加大余新镇城市综合配套设施 建设的需要， 城镇建设用地指标明显不足。 19 余新镇土地利用经济效益偏低。工业产值占GDP比重较高，余新 镇主要倾向于工业发展为主的土地开发利用方式。从土地利用经济产 出投入比的角度看，余新镇只有1.34，与南湖区其他镇比较，余新镇 土地利用的各项经济效益指标偏低。同时，建设用地总量的产出效率 相对较低，主要是因为余新镇农村居民点占比重过大，加快余新城镇 化进程，加快 农村居民点的集聚，可以进一步提高余新建设用地的产 出效率。 三、项目的可行性分析 首先，余新镇地势平坦，土地资源条件优越，土壤质地较好，土宜 性强，土地利用限制因素少，因此其耕地利用率很高。但是通过田、水、 路、林的综 合整治规划补充耕地，提高耕地的产出仍然有较大的空间。 其次，随着嘉兴市城镇化的加快，近年来大量农业人口涌入城镇，农 业人口逐渐减少，但农村居民点的面积并没有减少，反而在增加。考 虑城镇建设的迅速发展和工业园区招商项目的大批引进，余新镇新增 建设用地需求量大，由于耕地保护的红线不能突破，建设用地整理只 能逐渐向内部挖潜的纵深发展。最后，余新镇的村民多数已从二、三 产业获得稳定的收入，有不少土地已在自发流转，农民对“ 土地挂钩” 的试点持乐观态度，由于项目的实施可以解决农民的社会保障问题， 所以得到农民和村镇干部群众的积极拥护。从实际的农户访谈表明， 只要补偿到位，他们还是愿意用宅基地换新房和流转自己的承包地。 （1）符合相关法规，能与本地城乡统筹规划相衔接 20 本项目实施后整理农村建设用地 69.54 公顷，其中宅基地面积为 67.08 公顷，工 矿用地面积为 2.46 公顷，全部用于复垦，将新增耕地 69.54 公顷，整理出的建设用地指标主要用于余新镇城镇建设。建新 区安置农民及其他建设项目将占用耕地 67.49 公顷，所以本项目净增 耕地 2.05 公顷。本项目符合中共中央国务院关于推进社会主义新农 村建设的若干意见、 关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减 少相挂钩试点工作的意见（国土资发2005207 号）、 关于在全国部分 发展改革试点小城镇开展规范城镇建设用地增加与农村建设用地减 少相挂钩试点工作的通知（发改办规划200660 号）、 国土资源部关 于城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知国土资发2008138 号等文件的精神，也完全符合嘉兴市郊区余新镇土地利用总体规划 （1997-2010 年）的要求。 （2）项目区土地整理条件成熟 项目区所在区域农村居民点占地面积大且分散，通过前期摸底调 查，拆旧区居民点面积为67.08公顷，农户1002户，总人口3313人，户 均占用建设用地面积超过500平方米，人均面积超过180平方米。如果 拆旧后全部按照住宅小区模式安置，容积率按1.52.0，人均建筑面积 110平方米计算，可以大大节约建设用地指标。 根据拆旧区内地势相对平坦，土层深厚，土壤既能保肥又能保水 的特点，整理后的土地适宜性良好，能适宜种植粮食作物和经济农作 物，适宜种植范围广。建新区选址所占土地中的旱地，选择在土壤贫 瘠，亩产较 低的土地，不属于基本农田保护区，符合余新镇土地利用 21 总体规划要求，拆旧区复垦后的耕地完全可以达到甚至超过建新区占 用的土地质量。且安置区选择在交通方便，公共基础设施齐全的地区， 大大提高了群众的生产生活条件和居住环境质量。 （3）项目区农村建设用地整治潜力大 首先，农村居民点用地分散，人均基础设施建设成本高。所选项 目区农村居民点建设十分分散，村庄出行道路很乱，为了农田耕作的 便利，农村居民点表现为“ 满天星”式的格局，这种松散的结构布局极 大地增加了公共设施和生活基础设施的建设难度，提高了建设成本， 比如零散村庄的人均管网工程建设成本，往往是中心村、集镇的几倍 以上。 其次，拆旧区所在村庄宅基地容积率低，人均用地面积超标。由 于拆旧区村庄大多没有经过统一的规划布局，见缝插针式的建筑物非 常普遍。拆旧区农舍等建筑均存在错落不齐、功能混杂、部分农户家 庭庭院过大等问题。拆旧区建筑物占地面积大，综合容积率低，造成 土地资源的巨大浪费。2007年余新镇农村居民点面积为688.87公顷， 人均农村居民点用地高达180平方米，大大高于国家规定的人均宅基 地用地标准上限值。此外，由于近年来出去务工人员增多，赚钱后的 很多农民到镇上或者嘉兴市区买房的越来越多，村庄的老旧房屋基本 已无人居住，村庄内宅基地的建设大多弃旧建新，居民区内大部分土 地被闲置浪费。 最后，农村集体工矿用地少、复垦机会小。余新镇区域内的行政 村中，过去 还存在少量工矿用地，由于这些厂矿企业能耗高、污染大， 22 多数小面积工矿用地已完成了整治和复垦，而大面积的工矿用地整理 涉及较多仪器设备的搬迁安置，且土地的复垦需要投入资金量大。所 以通过农村废弃工矿用地整理来缓解余新镇建设用地指标折合的方 法不切实际，实施难度大。 四、项目的环境影响分析 1. 通过对项目区农村建设用地的整理，将农村建设用地整理纳入 土地利用总体规划、村镇规划的编制体系中，进一步优化村庄规模与 结构，完善村庄基础设施建设，进行垃圾集中处理，改变农村“ 脏、乱、 差” 的旧面貌，改变原来的分散的居住状况， 实现小区化生活模式，切 断许多疾病的传播途径，为农户提供一个舒适的生活环境。 2. 通过对农村集体工业用地的整理，将工业用地向园区“平移” ， 进行“ 三废”的集中处理，减少项目区环境预防与治理成本，同时可以 减少项目区大气污染、水污染和噪音污染，为工业企业提供一个更加 良好的生产环境。 3. 通过对农村集体建设用地整理和复垦，促进农用地连片，形成 良好的农业生态带，走科技含量高、产品质量优、经济效益好、农业综 合生产力强的高效生态路子，加快了传统农业向现代农业转变，以精 品型、设施型、加工型、生态型、休闲型和服 务型为内容的都市农业， 打造成“长三角 现代农业 ”的示范区。 23 五、项目的公众参与性分析 （1）前期调研周密，总体部署合理 嘉兴市国土局已对余新镇农村居民点和独立工矿进行了拉网式 的排查，查 清了全镇所有的农村建设用地情况，最终筛选出了居住环 境恶劣、交通不便、房屋破旧的零星村庄。政府相关领导小组并做好 了拆迁办法的政策宣传和拆迁户的思想工作，并组织了相关村庄的村 集体组织召开村民大会，宣传了挂钩项目在新农村建设中的重要意义， 到拆迁户家中进行逐户征求意见，并在现场答疑解惑，帮拆迁户算笔 帐。 （2）充分尊重农民意愿 农民群众在土地挂钩中的主体地位，发挥土地挂钩主体的决策作 用。人民群众是土地的直接使用者和经营者，也是土地挂钩成果的最 广大受益者。在项目实施前充分听取群众的意见建议，保障农民的知 情权和参与权，给农户拆迁安置提供优惠政策，由被拆迁户自由选择 安置方式，不搞强拆强搬，在建新房屋规划设计及布局方面，充分听 取广大拆迁农户的意见，集思广益，给农民安置办法及生活补助方面 充分的选择余地。 （3）协同了政府相关部门的意见 在进行挂钩工作的调研过程中，要充分征求了发改、国土、规划、 建设、 农业 、财政、民政、环保等相关政府部 门的意见。充分利用浙江 省新农村建设及嘉兴市土地改革“两分两换 ”相关政策文件精神，切实 解决困难农户和资金屏障等问题，广泛容纳社会资金，让更多的企业 24 及社会资金融入这项新农村土地整治工作中来。 （4）增强了公众参与的主动性 项目区选点布局实行政府、村集体、农民代表及规划相关专家听 证、 论证工作，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程 中，涉及农 用地和建设用地调整、互换，以及集体土地征收，涉及农民 补偿安置的， 进行公告公示，如遇疑难问题需要咨询或投诉，农民可 以到市信访办公室及相关网站进行参与提问，提高公众参与的极大灵 活性、透明度；余新镇政府还制定了一系列的奖励政策，充分调动项 目区农民和实施单位的积极性、主动性。 六、总结 综上所述，本次规划是切实可行的。一方面，本次规划实施城乡 建设用地增减挂钩后，净增耕地 2.05 公顷，具有合法性；另一方面， 从集约节约利用土地角度出发，改变农村建设用地广而散，数量大， 户均、人均用地面积大，土地集约利用度低等现象，进行农村建设用 地整理可行；一方面，从改善村民居住条件出发，改变农村位置偏僻， 交通不便，配套基础设施条件差的面貌，进行农村建设用地整理可行； 一方面，从项目实施的环境影响评价出发，改变农村居民点“ 脏、乱、 差” 等现象，改善农民生产生活环境、优化农 村生态环境，进行农村建 设用地整理可行;一方面，从项目实施的公众参与性出发，符合农民拆 旧建新的需求，符合各个部门的意愿，进行农村建设用地整理可行。 25 第四章 项目区规划方案 一、项目区规划目标和原则 1.项目区规划目标 根据嘉兴市余新镇土地利用总体规划要求，将考察论证筛选出 的具有代表性和可操作性的余西村的农村建设用地进行整理，对农村 居民点用地进行改造和迁村并点，对村内废旧、集约利用度低的农村 集体农副、工 业用地“ 平移”置换，将新增加的耕地作为周转指标，用 于项目区内建新地块的面积规模控制。项目区建新地块面积用于拆迁 居民的安置和作为新增城镇基础设施和工业项目用地。经过三年的实 施，实现项 目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降 低，用地布局更合理的目标，为今后全面推进城镇建设用地增加与农 村建设用地减少相挂钩工作积累经验。 2.项目区规划原则 （1）严格执行土地管理法和相关法律法规的原则； （2）村民自愿，尊重群众意愿，维护群众利益的原则； （3）因地制宜，统筹安排，突出重点，分步 实施的原则； （4）总量控制，封闭运行，定期考核，到期 归还的原则； （5）保护耕地，优化城乡用地布局，节约集约利用土地的原则。 二、项目区总体规模 余新镇土地增减挂钩规划项目区土地总面积 137.03 公顷，其中 26 拆旧区 69.54 公顷，建新区 67.49 公顷。拆旧区为余西村和明星村，其 中宅基地面积为 67.08 公顷，工矿用地面积为 2.46 公顷，涉及 1002 户村民，3313 人，全部复垦为耕地。建新区 总面积为 67.49 公顷，选择 在农庄村和普光村，其中居民点安置为 13.87 公顷，挂钩项目实施完 毕后，耕地面积总数将净增 2.05 公顷。 表 4-1 拆旧区区域面积统计 表 房屋类型 行政 村名 项目 编号 面积 （亩） 面积 （公顷） 平房面积（平方米） 楼房面积（平方米） 户数 人口 余西村 9 C01 14.06 0.94 582 2786 13 45 余西村 9 C02 88.14 5.88 2754 15839 80 257 余西村 9 C03 43.25 2.88 1487 8766 43 141 余西村 9 C04 102.61 6.84 3797 20499 102 328 余西 村 小计 248.06 16.54 8620 47890 238 771 余西村 10 C05 45.99 3.07 1179 6887 34 123 余西村 10 C06 30.20 2.01 991 4587 25 81 余西村 10 C07 49.03 3.27 1613 8795 41 132 余西村 10 C08 20.22 1.35 512 3262 16 54 余西村 10 C09 27.64 1.84 1258 7679 38 125 余西村 10 C10 17.65 1.18 491 3542 17 60 余西 村 小计 190.74 12.72 6044 34752 171 575 余西村 11 C11 10.40 0.69 350 2015 10 33 余西村 11 C12 32.00 2.13 822 4756 24 79 余西村 11 C13 26.46 1.76 679 4933 21 67 余西村 11 C14 6.67 0.44 200 1207 6 18 余西村 11 C15 53.64 3.58 1515 8445 46 155 余西村 11 C16 13.94 0.93 318 2116 10 32 余西村 11 C17 81.82 5.45 2612 15907 81 264 余西村 11 C18 2.11 0.14 130 810 4 11 余西 村 余西村 11 C19 8.35 0.56 311 2040 11 32 27 余西村 11 C20 7.61 0.51 364 2221 11 36 余西村 11 C21 14.22 0.95 300 1822 9 26 余西村 11 C22 7.01 0.47 217 1424 7 22 余西村 11 C23 40.84 2.72 1117 6873 34 111 小计 305.05 20.34 8935 54569 274 886 余西村 12 C24 42.80 2.85 2120 9800 53 166 余西村 12 C25 28.02 1.87 980 5583 28 95 余西村 12 C26 54.87 3.66 1816 10275 55 179 余西村 12 C27 8.60 0.57 297 1827 9 30 余西村 12 C28 24.58 1.64 1096 4809 23 78 余西 村 小计 158.87 10.59 6309 32294 168 548 明星村 13 C29 16.41 1.09 534 2872 18 63 明星村 13 C30 11.65 0.78 450 2501 15 56 明星村 13 C31 9.19 0.61 218 1566 9 30 明星村 12 C32 13.22 0.88 389 2570 18 61 明星村 12 C33 12.57 0.84 451 1965 15 53 明星村 12 C34 3.75 0.25 111 835 5 19 明星村 12 C35 10.66 0.71 250 1125 7 24 明星村 14 C36 9.82 0.65 370 2290 15 54 明星村 14 C37 3.25 0.22 111 547 3 12 明星村 14 C38 18.04 1.20 539 3717 20 69 明星村 14 C39 4.62 0.31 64 665 3 9 明星村 20 C40 22.25 1.48 615 3412 18 68 明星村 20 C41 4.90 0.33 157 1054 5 15 明星 村 小计 140.316 9.354 4259 25119 151 533 合计 1043.03 69.54 34167 194624 1002 3313 表 4-2 建新区区域面积统计 表 镇别 村别 编号 组别 土地利用现状类型 预计项目用 地类型 面积(亩) 面积（公顷） 农庄村 J01 10 组 一般农田 商住 55.65 3.71 农庄村 J02 19 组 一般农田 工业 47.10 3.14余新 镇 农庄村 J03 16、18组 一般农田 商住、公益 328.20 21.88 28 农庄村 J04 32 组 一般农田 工业 56.85 3.79 农庄村 J05 33 组 一般农田 工业 33.60 2.24 农庄村 J06 34 组 一般农田 居住 351.30 23.42 普光村 J07 5、8 组 一般农田 工业 139.65 9.31 总计 1012.35 67.49 三、拆旧区拆迁复垦规划和标准 1.拆旧区分布和规模 本次土地增减挂钩项目拆旧区是在余西村和明星村，拆旧区面 积为 69.54 公顷，搬迁 1002 户，涉及搬迁村民 3313 人，拆除的现状 用地主要为宅基地，涉及少量工矿用地，拆旧区详细分布见表 4-3。 表 4-3 拆旧区分布规模详细 情况 行 政 村 名 项目 编号 图幅 号 面积（公顷） 现状地类 图斑号 人口 余西村 9 C01 H51 G 0.94 居民点 1,2,3,4,5 45 余西村 9 C02 H51 G 5.88 居民点、河流 6,7,8,9,10,12,13 257 余西村 9 C03 H51 G 2.88 居民点、河流 11,14 141 余西村 9 C04 H51 G 6.84 居民点、工矿、 坑塘水面 15,16,17,18,19,20,21,22 328 余 西 村 小计 16.54 771 余西村 10 C05 H51 G 3.07 居民点、河流 1,2 123 余西村 10 C06 H51 G 2.01 居民