吉林省小城镇发展十五规划

吉林省小城镇发展“十五”规划 2001-03-15 根据省委、省政府的指示，在调查研究的基础上，从我省实际出发，制定了吉林省小城 镇发展“十五“规划。 规划的范畴是全省 454 个建制镇（包括县政府所在的镇），重点是“ 百 强镇“。 一、吉林省小城镇发展的基础条件和现状 （一）基础条件 1.小城镇发展的历程。改革开放以来，我省小城镇的发展经历了两个主要阶段。一是快速 发展阶段。党的十一届三中全会以后，特别是 80 年代初，实行家庭联产承包责任制后，农村 经济得到了飞速发展。1980 年全省建制镇已上升到 114 个。1984 年，国务院批转了民政部 关于调整建镇标准的报告，统一实行镇管村体制，放宽了建镇条件，实施了新的设镇标准。 同年，全省乡改镇 112 个。至 1986 年，全省建制镇达 297 个，比 1980 年增加了 183 个，增加 16 倍。 1992 年，省政府为加快我省改革开放的步伐，促进经济尽快登上新台阶，结合我省 实际，作出了发展小城镇重点向铁路、公路沿线和沿边境地带倾斜的七条规定，使我省小城镇 又一次得到了迅猛发展。1992 年，全省乡改镇 106 个。至 1994 年，全省共有建制镇 446 个， 占全省乡镇总数的 485%。二是稳步发展阶段。自 1995 年后，我省小城镇数量的发展进入了 相对稳定的阶段。1995 年至 1999 年末，5 年共发展建制镇 58 个，平均每年发展 116 个。截 止 1999 年末，我省小城镇已达 454 个，土地面积 1055 万平方公里，总人口为 11079 万人， 占全省人口总数的 425%。其中非农人口 3382 万，占全省镇总人口的 305%，占全省非农 人口的 301%。 2.区位条件和自然资源。经过建国后 50 多年的发展与建设，我省小城镇经济的重要地位 和作用已逐渐地显示出来，但是由于经济基础、自然条件及对其利用程度和工作情况的不同， 各镇具有不同区位和资源特点。我省小城镇多数位于交通枢纽、经济相对发达区，地理位置优 越，气候条件良好。从历史延革看，有些镇是历史形成的老镇；从资源上看，我省小城镇自然 资源潜力很大，具有丰富的土地、水、矿产、能源、林木、野生动植物等资源。（1）东部山 区、半山区。包括延边州和白山市的全部，通化市的通化县和集安市、吉林市的蛟河和桦甸市 所辖的 258 个镇。主要是资源优势，其重点是林业、矿产、人参、中药材、鹿茸、林蛙、苹果 梨、山野菜、食用菌等产业。（2）中部平原区。包括长春市、辽源市、吉林市的舒兰、永吉、 磐石、四平市的公主岭、伊通、梨树、通化市的梅河口、辉南、柳河、松原市的扶余、前郭所 辖的 103 个镇。这是吉林省的粮食主产区和畜牧业基地，重点发展粮食、土特产、畜禽加工业 等。（3）西部草原区。包括白城市、松原市的乾安、长岭，四平市的双辽所辖的 67 个镇。由 于草原特点，其主产业是畜牧业，同时发展水产、马铃薯、水果、甜菜、棉花等项产业。 （4）城市卫星镇。包括所有大中城市区辖镇，共 26 个镇。这些镇接受城市的辐射，形成了依 托城市、面向城市、服务城市的以加工业、蔬菜业和养殖业为主的新型卫星镇。 3.国家和省对小城镇发展的政策。中共中央、国务院 2000 年 6 月出台了关于促进小城 镇健康发展的若干意见。通过政策、资金扶持、完善小城镇的管理体制，使其形成自我积累、 自我发展的良性机制。通过 10 年的努力，将一部分基础较好的小城镇建设成为规模适度、规 划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，使全国城镇化 水平有一个明显的提高。省委、省政府和省直有关部门从 1995 年起先后下发了关于鼓励和 扶持省“十强镇 “发展的若干政策 等一系列文件，这些文件都从建立小城镇新体制、新机制入 手，对小城镇的发展给予大力扶持。 （二）小城镇发展现状 1.经济总量。改革开放以来，特别是进入“九五“ 时期，全省小城镇经济总量快速增长，经 济结构不断优化。到 1998 年实现国内生产总值 47946 亿元，人均国内生产总值达到 4327 元， 地方财政收入 107 亿元。小城镇快速发展，大大促进了农村产业结构的调整，加速了产业升 级步伐。第二、三产业占国内生产总值比重明显上升，到 1998 年全省小城镇三次产业结构调 整为 414298 288 。 （1）第一产业。 1998 年全省小城镇第一产业增加值达 19859 亿元，比 1978 年增长近 5 倍。其中，第一产业增加值占国内生产总值比重在 40%以上的有 291 个镇。主要集中在中西 部农业区，种植业占绝对优势，1998 年农民人均纯收入 23088 元，比全省平均水平少 748 元；第一产业增加值占国内生产总值比重在 2540%的有 74 个镇，农民人均纯收入 24669 元，比全省平均水平高 843 元；第一产业增加值占国内生产总值比重在 25%以下的有 89 个 镇，主要集中在交通便利的中部平原区和特产资源丰富的东部山区。 （2）第二产业。 1998 年全省小城镇第二产业增加值达 14303 亿元，占全省第二产业增 加值的 2394%，主要行业包括机械制造、矿产、粮食深加工、建筑建材、酿酒及食品加工、 畜产品加工、五金家俱、制药、冶金等。其中，第二产业增加值在 3000 万元以下的有 304 个 镇，这些镇的工业主要是生产满足当地市场需求的农产品粗加工业，品种单一，技术装备比较 落后，劳动生产率较低，提供的利税较少；第二产业增加值在 3000 万元到 1 亿元的有 110 个 镇，这些镇也主要以农产品加工为主。工业劳动生产率和提供利税居全省中等水平；第二产业 增加值在 1 亿元以上的有 40 个镇，多是在大中城市周围、交通比较方便、产业化优势明显的 地区，工业技术装备较强，劳动生产率较高，提供利税较多。 （3）第三产业。 1998 年，全省小城镇第三产业增加值 13784 亿元，比 1978 年增长 7 倍，占国内生产总值的 288%。其中，第三产业增加值占国内生产总值比重在 40%以上的有 87 个镇。全省小城镇交通运输、仓储及邮电通信业保持了较快的增长速度。商业、饮食服务 业稳定发展。金融保险、科技教育、卫生、体育、广播电视等也保持了较快增长。旅游、信息、 咨询、广告、技术服务、房地产等新兴产业发展较快，全省小城镇新兴产业提供的增加值占第 三产业增加值的比重已达 15%左右。 2.市场化程度。各类传统农贸市场日益繁荣，一批独具特色的专业批发市场初步形成，生 产要素市场开始建立。1998 年全省小城镇社会商品零售额达到 2505 亿元，集市贸易额达到 952 亿元；共建各类商品市场 742 个，其中专业性批发市场 537 个。市场在小城镇资源配置 中的基础性作用正在显现出来。 3.城镇建设。截止 1998 年底，全省小城镇实有道路长 7061 公里，道路面积 6735 万平方 米；共有自来水厂 444 个，自来水受益镇 314 个，供水管道长 5346 公里，排水管道长 2138 公 里；小城镇镇区绿化覆盖面积 11314 公顷，人均公共绿地面积 5 平方米，有公园 78 个，面积 480 公顷。基础设施基本配套，水、路、电、通讯、有线电视等基本齐全。餐饮、购物、住宿、 交通等设施无论数量还是质量档次，都有不同程度的提高。 （三）目前存在的主要问题 尽管近年来全省小城镇较快发展，但这种发展是在起点较低的情况下发展起来的，主要是 靠乡改镇的数量扩张来实现的。我省小城镇仍处于初级发展阶段，与国内发达地区比较，差距 很大，主要问题是： 1.城镇规模小，经济实力弱。目前，全省镇区人口平均约为 8600 人，而在 5000 人以下的 小城镇有 262 个，占全省小城镇总数的 577%。由于小城镇布局不合理，人口规模小，产业 不集中，难以形成支柱产业，经济实力弱，发展后劲不足。 2.结构层次低，二、三产业发展滞后。多数城镇属于自发形成的传统农业服务型的行政中 心，结构单一，没有使得资源优势真正转化成商品优势和经济优势，缺乏产业支撑。形成了以 农业尤其是种植业为主体产业、二、三产业比重很小的基本结构特征，总体产出功能不高，经 济效益低下。 3.基础设施建设落后，城建资金短缺。全省小城镇多系自然形成的，建设落后与环境脏、 乱、差的现象较为普遍。虽然全省小城镇的财政投入每年递增，但建设资金缺口仍越来越大， 加上原先的基础设施老化，道路、通讯、供水、供电等，亟需改造提高，资金需求压力很大。 4.市场网络发展落后。市场特色不明显，为农服务、为主导产业服务的功能不完善。其中 农业产前、产中、产后服务都不到位，资源和产品输出渠道不畅；工业主导产品市场规模小， 销售乏力，产品外销的售后服务水平不高。生产要素市场刚刚起步，缺乏强有力的经纪人队伍。 5.科技人才、管理能人不多。全省小城镇技术人才、管理人才数量不多，质量不高，大中 专毕业生少，作用还没有充分发挥。而且由于小城镇的生产条件和生活环境的限制，现有人才 常有流失。 6.环境治理差。随着城镇人口的迅速增加，生产规模的急剧扩大和居民消费水平的提高， 城镇废水、废气、废渣不断增加，噪声加剧，严重污染环境，影响居民的健康。 二、小城镇发展的基本思路和原则 （一）基本思路 在对全省小城镇发展的基础条件和现状全面认识的基础上，“十五“ 期间吉林省小城镇发展 的基本思路是：保持适度增量，重在提高质量；准确定位定向，各具自身特色；优化结构布局， 重点推进突破；完善总体功能，循序渐进发展。 保持适度增量，重在提高质量。在稳步适度增加小城镇数量的同时，重点提高质量。要不 断提高小城镇的人口规模和经济总量，加快小城镇的基础设施建设，努力提高建设水平； 准确定位定向，各具自身特色。依据农业资源大省、农村工业化、城市化水平相对滞后的 现实，现阶段小城镇总体定向定位应面向农村，把发展农业产业化主导型、特色产业型城镇作 为主要方向。大力发展为农服务的二、三产业，努力把小城镇建成振兴农业、繁荣农村、富裕 农民的基本载体。并结合各地经济社会发展实际，走各具特色的发展道路。 优化结构布局，重点推进突破。针对农业服务型小城镇占全省比例较高的实际情况，通过 发展农村二、三产业来改变这种不合理结构。对分布过密，不利于形成区域经济中心的地域， 进行适当调整、撤并，对分布过疏地域，应有计划重点开发，扶持一批能够带动周边经济发展 的中心城镇。重点是抓好“百强镇 “、大中城市郊区、工矿区、林区、商贸集中区和风景旅游区 的小城镇，以及长吉、长平等高速公路带的小城镇群建设； 完善总体功能，循序渐进发展。全面完善市场功能，把小城镇真正建成区域农副产品的交 换市场、城市工业消费品的销售市场、农业生产资料的供应市场、第三产业的服务市场，充分 发挥其城乡融合的枢纽和桥梁作用。全面完善聚集功能，把分散的乡镇工业向小城镇集中，使 小城镇真正成为农村二、三产业的最佳载体，充分发挥其对周边农村的辐射带动作用。全面完 善管理功能，积极探索适应小城镇特点，适应社会主义市场经济体制的新型城镇管理体制，创 造良好的投资和社会环境。发展小城镇，决不能搞一个模式，或不顾经济条件，盲目投资建设， 贪大求洋，造成资金和资源的浪费，一定要按规划执行，尊重客观经济规律，循序渐进，脚踏 实地，稳步发展。 （二）基本原则和依据 1.坚持当前与长远相结合的原则。小城镇发展要立足实际，充分考虑现实与可能，循序渐 进、规模适度、突出特色、注重实效，更要面向未来，注重可持续发展。规划坚持高起点，建 设坚持超前性。要合理开发和利用资源，加强环境保护，保持生态平衡，力争经济、社会、生 态效益的协调与统一。 2.坚持开发与开放相结合的原则。发展小城镇要坚持外联与内引并行，实行全方位开放， 利用两个市场、两种资源，引进来、走出去，推进城镇经济向市场化、国际化方向发展。 3.坚持深化改革与保持农村社会稳定相结合的原则。小城镇建设要把改革的力度、发展的 速度与农民可以接受的程度结合起来。防止一哄而起、遍地开花，要分步实施、量力而行。以 发展经济为中心，坚持改善城镇居民生活水平和质量，扩大就业，保持社会稳定。 4.坚持发展与城市化相结合的原则。小城镇建设要以城市化的发展规律为科学依据，自觉 把小城镇发展纳入城市化的进程之中，使小城镇发展作为城市化的一个重要生长点，注重与大 中城市的建设发展相结合，接受辐射和带动。把有条件的小城镇逐步发展成为新型小城市，进 而加快我省城市化进程。 5.坚持统筹兼顾，协调发展的原则。发展小城镇要和加强农业基础地位结合起来，利用小 城镇连接城乡的区位优势，促进农村劳动力、资金、技术等生产要素优化配置，推动一、二、 三产业协调发展。在加强物质文明建设同时，抓好精神文明建设，推动小城镇建设全面发展。 6.坚持投资主体多元化原则。小城镇发展需要大量资金，在社会主义市场经济条件下，小 城镇发展必须广开资金来源，逐步建立起以企业和农民出资为主，国家、地方、企业、个人、 外资共同投资的多元投资机制，共同推动小城镇快速发展。 规划的制订要因地制宜、科学合理，注重与本地区、本省及全国经济发展、社会进步的战 略部署协调一致。各地要从实际出发，根据当地经济发展水平、区位特点和资源条件，做好城 镇规划，合理布局、突出重点、注重实效，保证规划的宏观性、战略性和可操作性。 三、小城镇发展目标及方向 （一）全省小城镇经济发展趋势的预测 随着经济社会的迅速发展，全省城市化步伐正在逐渐加快，开始进入比较活跃的发展期。 全省城市群体框架基本形成，城乡一体化进程也在加快，预计全省小城镇在“十五“ 及更长时期 内将继续呈现快速发展的趋势。党的十五届三中全会明确提出“发展小城镇是带动农村经济和 社会发展的一个大战略“，我省也提出把发展小城镇作为实施“ 县域突破“战略的重要载体，全 省上下现已形成了高度重视和加快发展小城镇的良好氛围；乡镇工业、农村个体私营企业正在 发展壮大，工业化的大趋势为小城镇的发展增添了动力；改革开放的深入，尤其投资体制、土 地流转制度、户籍制度、社会保障制度等方面改革的深入，会逐步破除小城镇发展的体制性、 机制性障碍；丰富的农村资源和农副产品也为小城镇的发展奠定了坚实的基础。 （二）发展目标 1.城镇发展目标。到 2005 年，全省小城镇发展到 500 个左右，小城镇人口平均达到 3 万 人以上，城区人口规模平均达到 1 万人以上。城区面积平均达到 15 平方公里。其中，百强 镇人口平均达到 5 万以上，城区人口规模平均达到 2 万人以上，城区面积平均达到 6 平方公里。 2.经济总量与结构目标。 2005 年，全省小城镇国内生产总值达到 1275 亿元左右，年均增 长 15%左右；一、二、三产业增加值分别达到 408 亿元、4207 亿元、44637 亿元，年均增 长分别为 108%、167% 、183% ；其中，百强镇国内生产总值达到 426 亿元左右，年均增 长 18%左右。保持财政收入与经济发展同步增长，到 2005 年，全省小城镇财政收入年均增长 1015%。其中，“ 百强镇“平均每镇的财政收入年均增长 15%以上。到 2005 年，第一、二、 三产业增加值占国内生产总值比重调整到 323335。 3.社会发展和人民生活水平目标。到 2005 年，小城镇教育、科技、文化、卫生、体育等 各项社会事业都有较大发展，教育经费占国民生产总值比重达到 2%，高中阶段教育普及率达 到 8%。城镇居民年均收入达到 6000 元，人均住房面积达到 12 平方米左右。其中，“ 百强镇“ 教育经费占国民生产总值 3%，高中阶段教育普及率达到 15%，人均住房面积达到 18 平方米。 4.城镇建设目标。到 2005 年，大多数小城镇供水、供电、通讯、交通等公共设施要基本 齐全、配套，逐步建成一批基础设施比较配套的住宅区，小城镇自来水普及率达到 90%，其中 “百强镇“要达到 85%以上。排水管道服务面积普及率达到 25%，其中“ 百强镇“要达到 40%以上， 生活污水处理率达到 15%，其中 “百强镇“要达到 30%以上。 5.环境目标。到 2005 年，全省小城镇人均公共绿地面积达到 3 平方米，其中“百强镇“ 要达 到 5 平方米。工业污染源排放达标率达到 100%，生活垃圾清运率达到 90%，处置率达到 70% 以上。有效控制小城镇环境污染，到 2010 年环境质量明显改善。 （三）发展模式 按城镇基本功能，全省小城镇大体分为以下几种类型：农业服务型，多数是具有一定为农 业服务的二、三产业和简单的城镇功能，发展层次较低，总体功能较差；综合发展型，主要是 县城和部分较发达城镇；工业主导型，即以资源、技术等为依托，以工业为主的城镇；商贸流 通型，即利用传统的商品集散地优势，具有辐射面较广的专业或集贸市场，商贸流通业占主体 的城镇；交通枢纽型，即地处铁路、公路等交通要道的小城镇；旅游开发型，即具有名胜古迹 或自然风景资源丰富，以发展旅游业为本的小城镇；特色产业型，即指依靠当地特色产业发展 起来的，具有很大发展潜力的小城镇。 -农业服务型小城镇。主要依靠第三产业的发展，来推动一产、二产的发展。重点是健全 农村社会化服务体系，大力发展为农业提供产前、产中、产后服务，为提高农民素质、提高生 活质量服务的第三产业。并逐步向农业产业化主导型小城镇方向发展。 -综合发展型小城镇。要注重综合开发，全面发展，“ 百强镇“要力争早日进入小城市行列， 较发达城镇要向区域中心方向发展。 -工业主导型小城镇。要继续依托工业基础和城市工业 辐射，优先发展二产，加快工业化进程。可大力兴办工业小区，达到乡镇企业的相对集中，连 片发展。城市卫星镇主要是与城市工业的接轨与配套。资源开发型城镇应在资源深度加工上寻 求新的经济增长点，延长现有资源加工工业的产业链，实现资源的深加工。 -商贸流通型小城镇。各县（市、区）都可以选择一、二个辐射范围较广的传统商品集散 地，建设以商贸为主的流通型小城镇。并在此基础上，逐步地向建立能带动本地主导产业或产 品的专业市场方向发展。 -交通枢纽型小城镇。要继续充分利用交通便利，流动人口多，接触信息广泛等有利条件， 加速建立、完善各种交通运输设施和服务设施，增加设备，扩大规模，提高客货吞吐能力和运 输、中转能力、强化运输服务能力、商业服务能力。进一步形成一定区域内的客流、物流和信 息流中心。 -旅游开发型小城镇。要继续搞好自然景点和人文景点的开发建设，增加更多的具有较强 代表性的典型民族风格或地域特点的旅游项目。要在完善旅游配套设施的基础上，按照“进行 大开发，发展大旅游“的思路，在逐步培育旅游业为主导产业的同时，大力发展辅助的交通运 输、餐饮住宿、购物娱乐等部分产业和无污染的第二产业，加强旅游产品的开发生产，逐步发 展成为旅游产业化经济型的城镇。 -特色产业型小城镇。要根据市场需求，进一步培育壮大具有特色的支柱产业和产品，逐 步建成产业经济的基地，形成独具特色的小城镇经济。发展特色产业要注重与农业产业化相结 合，扶持、壮大一批龙头企业，形成跨地域的产业化生产经营组织，同时进一步加强产业基地 建设，发展产品专业批发市场体系，形成贸工农、产加销一条龙的产业联合体，实现产业规模 化、集约化发展。 四、小城镇发展的任务重点 （一）进一步搞好乡镇企业小区、工业园区建设，加速农村工业化进程 依托小区、工业园区，大力发展壮大小城镇工业是实现农村工业化的基本途径。继续加强 小区的各项基础设施建设，形成完整的综合服务体系，为工业企业的进入和实现集中、持续、 健康发展创造良好条件。要制定和提供有效的优惠政策，吸引各类投资主体向小区聚集。一是 改变原有乡镇企业的分散式布局，改变“村村点火、处处冒烟“ 的状态，促进其向小区转移，实 现聚集效应。二是鼓励农村新办企业进入小区，集中连片发展。三是抓住产业结构调整和国企 战略改组的机遇，吸引更多的企业向小城镇转移。四是大力招商引资，鼓励国有、集体、个体 私营企业到小城镇投资建企业。五是加快现有的乡镇企业改组、改造步伐，通过股份合作制、 出售、出租等方式，尽快转制，在转制的基础上形成一批新型企业。近期要重点抓好公主岭市 范家屯镇、扶余县三岔河镇、龙井市朝阳川镇、永吉县乌拉街镇等 30 多个省级小城镇乡企小 区和工业园区改造建设，发展一批规模较大、科技水平较高、有占领市场的名牌产品的小巨人 企业或企业集团。扩大企业经营规模和提高市场竞争能力。有重点地规范一、二家优秀股份制 企业，培育为上市公司。振兴城镇工业经济，推动农村工业化进程。 （二）培育壮大农业产业化龙头企业，全面带动农村经济发展 按照吉林省农业产业化“九五“ 计划和 2010 年远景目标规划 的总体部署，小城镇农业 产业化经营要呈现出加速推进、竞相发展的态势。 1.因地制宜，建设高标准商品生产基地。按照产业化经营的要求，根据不同区域资源特点 和经济发展水平，因地制宜地建设各种类型的商品生产基地。在资金、技术、人才等方面集中 投放，提高集约化生产水平。积极引导基地与龙头企业对接，发展订单农业。理顺龙头企业与 基地农户之间的利益关系，建立较为稳定的利益机制，使各具特色的产业化商品基地基本形成。 抓紧扩建四平市铁东区山门镇玉米深加工项目、肉食品深加工项目、梨树县郭家店镇大豆低温 蛋白项目、长春市绿园区合心镇果品保鲜项目、汪清县天桥岭镇绿色药材基地、东辽县渭津镇 酒精生产项目。 2.突出重点，狠抓龙头骨干企业建设。小城镇要立足自身的资源优势，围绕特色产品，以 市场为导向，着力培育农业产业化龙头企业，建设农副产品的生产、加工基地。省里重点扶持 九台市卡伦镇皓月公司 50 万张皮革加工、龙井市朝阳川镇 3 万吨清洁米、梨树县石岭镇无污 染造纸、舒兰市平安镇稻草纤维酶、长白县马鹿沟镇人参深加工、伊通县伊丹镇万头生鹿加工 等一批项目建设。龙头企业要通过定向投入、定向服务、定向收购的方式，引导农民逐步发展 适度规模经营；建立原料基地，形成相对稳定的产供销关系，把基地建设与主导产业形成、龙 头企业的发展紧密结合，带动整个农村经济的发展。 （三）建立和完善农村市场体系、社会化服务体系，加速第三产业发展 继续把小城镇作为发展农村第三产业的基本载体，重点建立、完善市场体系和社会化服务 体系。 市场体系建设要进一步开拓农副产品收购与销售渠道，形成多层次、少环节、低成本、方 便畅通的新型小城镇市场流通网络。一是利用现已形成一定规模的集贸专业市场，进一步完善 设施、扩大规模，形成一批辐射全省乃至更大范围的大型专业批发市场，如抚松万良人参市场、 伊通营城黄牛市场、公主岭怀德豆角市场、长岭三青粉条市场、洮南黑水西瓜市场、农安万金 塔羽绒市场等。二是有计划地在一些农副产品商品基地、传统集散地，新建一批辐射较大、带 动功能较强，比较规范的专业市场，如龙井市朝阳川牲畜市场、长春市南关区新立城蛋禽市场、 辉南县辉南镇食用菌市场、镇赉县坦途镇杂粮杂豆市场等。三是继续抓好传统农贸市场的改造 与完善，如和龙市头道农贸市场、榆树市五棵树集贸市场、永吉县岔路河综合市场等。同时积 极开拓建立健全农村土地、资金、信息、技术、劳动力等生产要素市场，形成较为完整的、开 放有序的小城镇市场体系。依靠市场辐射和带动小城镇周边的农村经济和二、三产业的发展。 要切实加强小城镇服务功能，不断拓展服务范围和领域，逐步完善为生产生活服务的农村 社会化服务体系。一是大力发展为农业生产服务的社会化服务体系，实行农业生产全过程服务， 在加强农业生产的产中服务同时，积极向产前和产后服务延伸。大力培育小城镇为农服务的社 会化服务组织，发展各种经纪人队伍，组织农民专业协会。积极推进农林牧渔服务业，实现产 业化、专业化、社会化、体系化。二是全面发展科技、教育、文化、体育、卫生、居民服务业 等各项事业，不断提高科技文化水平和居民生活质量。 （四）大力发展以个体私营经济为主的非公有制经济，促其成为小城镇经济主体 要有效挖掘民间资本的潜在能量，引导、支持民间资本投入到小城镇建设的各个行业领域， 包括城镇基础设施建设。大力支持鼓励域内的个体私营经济进入小城镇建设，解除农民进城镇 务工、务商的限制，有效聚集农村小额资本，促进农村人口向小城镇转移，形成规模经济效益， 解决农村剩余劳动力就业。要通过招商引资引入一批，通过乡企改造转化一批，调动社会力量 新上一批，使个体私营经济形成一定规模。在“十五“ 期间，百强镇要建成若干个投资 5000 万 元以上的非公有制龙头企业。重点发展长春市南关区新立城镇民营经济区、四平市铁东区山门 镇民营经济区、公主岭市范家屯镇民营经济示范区、九台市卡伦镇教育产业开发区。 （五）以科技为先导，依靠科技创新推动小城镇的发展 小城镇各产业的发展要注重以科技为先导，坚持科技兴农、科技兴工、科技兴企，促进增 长方式的转变，提高农、工商品的科技含量，充分发挥农业资源综合利用技术体系、工业资源 深层利用体系、生态环保建设技术体系，以及社会服务技术体系的作用，促进农业的高产、优 势、高效，工业的低成本、高效益，改善城镇环境，为居民提供高质量的服务。要适应全面参 与市场竞争的需要，完善科研服务体系和科技信息网络，加大科普力度，提高劳动者的科技素 质，逐步走上依靠科技进步推动小城镇健康发展的轨道。重点扶持汪清县天桥岭科技示范园、 长春市南关区新立城镇旅游农业观光科技园区、长春市绿园区合心高科技园区、九台市放牛沟 大豆分离蛋白、吉林市左家特产养殖加工、敦化市官地菊花素提纯等高新技术产业项目建设。 （六）加大结构调整力度，突出发展特色产业，促进小城镇产业升级 调整优化小城镇产业结构，是解决农产品销售不畅、城镇居民收入增长迟缓、经济效益低 等问题的根本出路，是实现县域突破战略的重要途径。要改变农业服务型城镇占全省小城镇比 重较多的现状，大力发展农村二、三产业，从整体上调整全省小城镇结构。要下大力气抓好全 省小城镇自身产业结构调整：一是要从协调劳动力过剩与资本短缺失衡这一矛盾着手，调整小 城镇一、二、三产业的比例，大力发展二、三产业，提高整体效益。二是要在发展第二产业的 选择上，围绕农副产品深加工、长白山特产资源、医药制品、绿色食品、能源矿产加工以及旅 游观光等，开发有市场、有品牌、有效益的产业和产品，形成各具特色的小城镇经济格局。吸 引一大批产业化龙头项目和乡镇企业集中生产，实现城镇间、城镇与城市之间的产业优势互补， 强化城镇农业与工业的关联度，发挥小城镇工业的潜在优势。重点抓好白山市八道江区板石镇 煤系高岭石超细板、白山市八道江区六道江镇矿业开发、江源县石人镇页岩土开发、靖宇县靖 宇镇和抚松县泉阳镇矿泉水开发、桦甸市红石镇和通化县光华镇水电站建设、吉林市龙潭区乌 拉街大蒜加工、蛟河市天岗花岗岩开采加工、大安市两家子条帚加工、东丰县横道河山野菜加 工、长白县八道沟果仁加工、汪清县百草沟肉食犬饲养、辉南县抚民木制品加工等特色产业项 目建设。三是要注重第三产业的发展，随着小城镇发展水平的不断提高，逐步完善城镇服务功 能，大力发展各种为工业生产和居民服务的新型服务行业。 （七）加快城镇基础设施投融资体制改革 放开对城镇基础设施投资的限制，允许不同所有制的投资主体参与城镇基础设施建设和兴 办公益事业。按照“谁投资、谁所有、谁收益 “的原则，走出一条在政府引导下、主要依靠社会 资金进行城镇基础设施建设和兴办公益事业的路子。 对有收益的基础设施，可根据当地居民的承受能力和投资收益期限，合理确定价格，实行 有偿使用。在有条件的城镇，政府可尝试将有收益的基础设施出售、出租或转让给非国有企业， 政府可减少在基础设施运营和管理上的负担。在县城和发展潜力较好的小城镇，要率先使有收 益的基础设施的建设、经营全部市场化。 各级政府要适当加大对城镇建设特别是城镇公用基础设施建设和公益性事业的财政投入。 各类商业银行要按照公平竞争的市场原则，对各级城镇的基础设施建设进行中长期贷款支持。 国有商业银行要采取多种形式，增加对城镇基础设施建设的贷款数额，逐步开展对有稳定收入 的进城农民在购房、购车和其他消费方面的信贷业务。 要打破按行政建制进行基础设施建设的传统，鼓励相邻的城镇共建、共享某些基础设施， 提高基础设施投资的规模效益。各级地方政府要积极创造条件，鼓励各类投资主体进行基础设 施投资和管理，同时，监督和管理企业对城镇居民的服务和收费，但不得以地方保护的形式干 预企业的经营和管理。 基础设施建设是小城镇生产和生活的基本条件，是发挥城镇功能的基础。要加大投入力度， 改变基础设施建设相对滞后的局面，重点加强道路、供水、排水、供电、通讯、环卫等设施建 设。做到镇容整洁、街道柏油化、通讯设施现代化、供水和排水普及化、生活环境绿化。重点 进行百强镇和城市卫星镇、区域中心镇、交通枢纽镇、旅游镇等小城镇的建设。抓好供、排水 设施建设、新扩建一批供水场，提高自来水普及率，增加排水管道长度；条件较好的“百强镇“ 要实现“三气“供应，同时要抓好污水和垃圾处理；加强公共园林绿化，改善城镇居民生活环境。 重点建设的镇有安图二道白河基础设施建设、农安合隆新区建设等。 （八）加速推进城镇化进程 根据国家城镇化战略的总体要求，结合省情，我省宜走适当发展大城市，积极发展中小城 市，重点发展一批小城镇，鼓励大城市周边卫星城镇的发展，形成大、中、小城市和小城镇协 调发展的城镇化道路。坚持尊重客观规律、尊重农民意愿，科学规划稳步推进等原则，充分发 挥市场机制的作用，制定落实好农民入镇落户，小城镇建设用地等有关政策，加强小城镇建设 的投资与管理，合理和适当调整小城镇行政区划与布局，实行撤乡并镇战略，将镇区人口 5 万 人以上，基础较好的百强镇，建设成一批有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心，以推动 全省城市化进程，使城镇化水平与工业发展及经济发展水平相适应。 （九）建立新型的城镇化统计监测指标体系 建立一套完整的、科学合理的反映各类城镇发展状况的统计指标体系，加强对我省城镇化 进程的监测和调控。要重新设计我省城镇的统计指标体系，要把有关城镇经济增长、经济结构、 人口增长、生活水平和质量、基础设施建设、科技教育文化、医疗卫生保健、环境保护和生态 建设等方面的指标列入城镇统计范畴，使我省的城镇统计和国际现行的城镇统计指标体系接轨。 要重新确定城镇的范畴，准确地界定城镇人口和非城镇人口的区别。改变现行的按农业人 口和非农业人口的划分方法，实行按照居住地划分的城镇人口和农村人口的统计口径。可将在 城镇就业的暂住外来人口和实际居住在小城镇的农业人口，统计为城镇人口。要逐步推广城镇 的信息网络建设，提高政府对城镇化管理的监测和科学管理能力。要加强统计监测队伍的建设， 运用网络方法和现代信息技术，改善统计监测手段，提高统计监测水平。 五、社会发展与环境保护 “十五“ 期间，全省小城镇社会发展的主要任务是：积极扩展就 业渠道，优先发展教育，积极发展卫生、体育、文化事业，加强环境保护，保持社会稳定，努 力实现经济与社会相互协调和可持续发展。 （一）人口和劳动力就业 加速扩大小城镇人口总量与规模，是推进农村城镇化的关键环节，是“十五“ 乃至今后一个 时期小城镇发展的一个重要任务。在推进小城镇人口发展的进程中，必须坚持走以吸引农民进 城为主、接受城市人口转移为辅的道路，实现外延式人口扩张。同时正确处理与总体控制人口 的关系，扩大城镇人口与计划生育相结合，改进和完善小城镇计划生育目标管理责任制，控制 已进入小城镇人口的增长。 保持较快的经济增长速度，大力发展第二、三产业，拓宽就业渠道，创造更多的就业岗位， 以经济发展保证吸收大量劳动力就业，特别是要不断加快农村劳动力向小城镇转移速度和规模。 发挥市场配置，对周边劳动力资源的基础性作用，加快培育劳动力市场，逐步建立和规范各种 职业介绍和就业服务中介机构，促进劳动力合理有序流动。到“十五“ 末期，农村劳动力转向小 城镇非农产业占整个农村劳动力的 40%以上。 （二）教育和文化 巩固提高基础教育，全力普及九年制义务教育。积极发展幼儿教育，办好小城镇中心幼儿 园；加强中心小学、中学建设，有选择地在重点小城镇发展普通高中；扩大办学规模，改善办 学条件，改革教学方式，加速由应试教育向素质教育转变，注重培养学生的创新精神和实践能 力。到 2005 年，基本普及学龄前 1 年幼儿教育，小学适龄儿童入学率保持在 99%以上；初步 适龄人口入学率达到 99%，重点小城镇要基本满足初中毕业生接受高中阶段教育的需求。大力 发展职业教育和培训。搞好学校布局结构调整，鼓励和支持社会力量办学，特别是各种形式的 职业教育和培训，要结合各地资源条件和产业优势，因地制宜地办好各类职业学校或培训中心， 为小城镇培育急需的各类专门人才。 文化事业要坚持“二为“ 方向和 “双百“方针，搞好文化下乡，活跃小城镇文化生活。建设和 完善文化活动网络，加强演出场所等文化设施建设，特别要办好小城镇文化站，广泛开展群众 性文化活动。到 2005 年要实现镇镇有文化站的目标。继续加强广播电视节目传输网和覆盖网 建设，有计划地发展小城镇有线电视，到 2005 年，全省小城镇广播电视人口覆盖率达到 90% 左右。 （三）卫生和体育 巩固发展农村卫生“一体化 “管理成果，以初级卫生保健为龙头，完善农村合作医疗保健制 度，建立与农村经济体制相适应的以小城镇为载体的卫生服务体系。着力推动农民健康工程， 加强农村基础卫生设施建设，重点抓好中心卫生院、防疫站、妇幼保健站建设，完善配套设施； 坚持预防为主，努力降低传染病、地方病的发病率；以改水改厕为重点，深入开展爱国卫生运 动。 以小城镇为重点，广泛开展农村群众体育运动。开展形式多样，健康文明的体育活动，吸 引更多的人参与体育锻炼，到 2005 年参加各种形式体育活动组织并经常参加体育锻炼的人口 达到小城镇总人口的 40%，40%的建制镇有能够基本满足群众健身活动需要的体育设施。 （四）人民生活水平 “十五“期间，在稳定增加小城镇居民收入的基础上，使人民消费水平在数量和质量上都有 进一步提高。通过改善消费结构、居住条件和卫生条件，创造安定、舒适、优美的生活环境， 到 2005 年，小城镇消费恩格尔系数降到 40%以下，逐步提高居民服务性消费支出比例，住房 最小居住面积不低于人均 8 米。加强小城镇扶贫工作，以开发式扶贫为重点，到 2005 年使贫 困人口基本脱贫。 （五）生态环境建设 环境优美、生活舒适是小城镇建设和发展的重要目标。“十五“ 期间要抓好城镇生态环境建 设工作，建立小城镇及其周围农村和农业生态系统的良性循环机制，不断强化小城镇自我调节 功能，保证小城镇发展中社会经济和生态环境的动态平衡。一是要优化发展格局，促进小城镇 经济、生态和人口的协调发展。二是要调整产业和科技方向，鼓励绿色产品的开发与生产，保 护、培育优质资源，发展绿色产业，限制污染严重和浪费资源的产品产业生产和发展，重点抓 好长春市净月潭开发区玉潭镇农业生态园、伊通县伊丹山林综合开发等生态项目建设，推动小 城镇可持续发展。三是完善城镇绿化系统，实现小城镇的绿化和美化。科学合理建设街头绿地、 绿化广场，工业区要建设防护隔离绿地，要抓好林木栽植，庭院及街道绿化。到“十五“ 期末， 全省一半以上小城镇都有 12 个绿化公园。四是在工业结构调整和产业优化升级中推行工业 污染防治的各种举措，通过引进推广高新技术，变“自然资源- 初级产品-废物排放“传统的粗放 型生产模式为“自然资源- 系列产品 -再生资源“的生产模式，提高工业能源、资源的利用率，减 少污染物排放。继续加强工业污染防治的“三个转变“ ，依靠科技进步，推行清洁生产。依法加 强环境管理，巩固工业污染源达标排放后的成果，并按照环境功能区标准实行排污总量控制。 抓好垃圾处理场、集中供热等环境基础设施建设项目，有条件的小城镇要建设规模适中的城镇 污水处理厂。 六、实施规划的战略措施 （一）建立新的管理体制 按照社会主义市场经济的要求加强小城镇建设和管理，走出一条在政府引导下，主要通过 市场机制建设小城镇的路子。进一步转变政府职能，从根本上降低管理成本，提高管理效率。 大力精减人员，把小城镇政府建成职能明确、结构合理、精干高效的政府。在规定的机构编制 限额内，镇政府根据实际需要设置机构和配备人员，不要求上下对口。小城镇严格实行政府行 政开支的预决算制度，不得向社会摊派。 健全和完善小城镇政府的各项经济、社会管理职能，政企分开，集中精力进行公共行政管 理，创造良好的社会环境和投资环境；理顺条块关系，能下放给镇管理的部门一律下放；进行 行政管理体制改革，如在省“百强镇“ 中将七站八所，改为一办六局，提高管理功能。 （二）注重小城镇的科学规划 按照高起点规划，高标准建设，高效能管理的原则，小城镇建设积极推行“统一规划、合 理布局、综合开发、配套建设“的方针，以统一规划为前提进行综合开发。 根据当地的经济发展条件和资源优势，因地制宜地制定城镇发展规划。在特大城市周边鼓 励卫星城镇的发展，制定优惠政策鼓励城市的人口和产业向卫星城分流，减轻特大城市人口过 于集中的压力。对处于城镇密集区的中心城市，通过调整行政区划给予足够的发展空间。 各级城镇政府进一步加强对城镇规划编制、调整和完善工作的指导和管理。改革现行的规 划编制方法，建立以城镇经济社会发展规划为指导的综合规划体系。把城镇的经济社会发展规 划、建设规划、土地利用规划、生态和环境保护规划、投融资规划等各个相对独立的规划有机 结合起来。在城镇的规划中，合理确定城镇人口规模和用地规模，坚持建设标准，防止贪大求 洋和乱铺摊子。规划的编制严格执行有关法律、法规，切实维护城镇规划的严肃性，规划的调 整按法定程序办理。建立确保规划实施的制度和法律保障体系，健全和完善城镇政府对城镇规 划管理的立法和执法监察的各项职能。根据各地的产业基础、经济结构、资源特点、地理环境 和城镇布局，制定发挥地方优势和具有地方特色的小城镇规划。把小城镇规划建设与非农小区 建设密切结合，在总体分区确定后，采取有效措施，对乡镇企业、专业市场以及重点企业进行 集中建设，使之相对集中，形成规模效益和集聚效应。 （三）逐步建立健全社会保障体系 着眼于制度创新，以社会保险制度改革为重点，配套推进小城镇各项社会保险制度的改革， 建立功能比较完善、结构比较合理的社会保障体系。结合我省小城镇经济发展的实际情况和财 政、企业和个人的承受能力，逐步建立以养老、医疗、失业保险为主的社会保障体系，稳步发 展各项社会保险。构筑社会救助“大民政“ 的框架。在城镇建立居民生活最低保障制度。稳步发 展农村的社会保障制度。 （四）完善财政体制，提高投资效益 财政投