农村信用社改革必要性简要分析

关于完善农村信用社体制改革和加强管理的思考 一、必要性 （一）改革有利于促进农村经济发展 农村信用社是我国农村金融体系的核心力量，是农村金融的主力军和联系 农民群众的金融纽带，在金融服务“三农”方面有着不可替代的位置和作用。但随 着对农村经济的发展，我国城 乡一体化进程明显加快，企业规模化扩张， 农业产 业化经营， 农村信用社原有体制和经营模式已不能适应农村金融服务的需要，改 革农村信用社，促进其进一步 发展状大，更好地支持农村经济结构调整，促 进城 乡经济协调发展，是农村经济 深化改革发展的必然要求。 （二）改革有利于完善法人治理结构 长期以来，农村信用社存在产权不明晰，法人治理 结构不完善， 导致了农村 信用社经营管理水平低下， 经营观念落后， 严重束缚 了农村信用社的发展。改革 农村信用社产权制度，明确出 资人的产权和权责分配，彻实解决好“ 谁出资、谁管 理、谁负责 ”问题，形成所有 权、经营权、监督权三权分离、相互制衡、相互监督的 法人治理结构，使其真正成 为自主经营、自我 约束、自我发展、自担风险的市场 主体，确保农村信用社健康快速发展。 （三）改革有利于化解历史包袱 由于历史原因，农村信用社与农业银行脱离代管关系时，被动接收了大量的 风险贷款，以及合并城市信用社、农村基金会时带入的不良贷款， 农村信用社在 不良资产和政策性包袱的重压下,经营管理困难，长期亏损。只有进行改革，通 过 体制和机制的不断创新，通 过改制或者是溢价发行股票、用溢价部分冲销不良贷 款，以及央行专项票据置换 、减免税等方式来消化 历 史包袱，激 发农村信用社的 活力，提升服务能力，改善经营状况，提高 风险抵御和 综合竞争能力，总根本上 改变农村信用社的经营面貌。 （四）改革有利于增强资本实力 长期以来，农村信用社股权人数多、入股金 额小、缺乏有条件的法人股东和 战略投资者， 一方面各农村信用社进行了多次增资扩股，股权设置和股本金结构不断优化。 但由于股权分散导致股东会的先天缺陷，使得农村信用社难以建立决策、执行、监督相制 衡的有效机制，造成农村信用社的法人治理结构难以完善。 增资扩股存在一定的困难 由于现实中缺乏有条件的法人股东及战略投资者，增资扩股过程中仍然存在以下困难。一 是自然人资格股金额较少。由于人口众多，分布面广等原因，资格股金额有小至几元的情 况，且 100 元以下的户数数量较多。同时，在股权改造过程中，虽已在各乡镇街道、社区 以及村组张贴股金改造的公告，但到各网点转换股金和清偿退还小资格股的农户数量仍然 较少。此外，由于辖内各县均属外出务工人口输出大县，全家外出打工的情况普遍存在， 一定程度上造成股权改造工作推进缓慢。二是法人股吸收难度相当大。各县大中小型企业 数量较少，且由于收益较少、资本充足率指标限制等原因，导致只有少部分微型企业和有 贷款意愿的企业愿意入法人股。因此，法人股的增资是股改的主要难点。 资本实力得到充实，抗风险能力不断提高。通过对全县农村信用社的合并重组，统一 法人社的资本金和资产规模得到较大的扩张，在县辖内实现了规模经济。在产权改革 过程中，统一法人社大力增资扩股，其股本金得到有效扩充，资本充足率快速提高， 部分统一法人社的资本充足率甚至达到 8%以上。在中央和地方政府的政策支持下，统 一法人社的不良贷款和历年亏损持续下降，潜在风险明显降低，整体抗风险能力不断 提高。 股权分散，未能有效发挥作用 根据对遵义市 14 家农村信用社的股权结构分析研究得出，自然人股东数据平均每家 825 人， 平均股本 6.5 万元，最多一家联社自然人达 1500 人，人均股本仅有 5.3 万元，法人股股东 平均每家联社仅 8 人，人均股本仅有 15.6 万元。因此，虽然 14 家农村信用社都建立了 “三会一层”制度， 股权结构的改变是否导致偏离“三农”倾向 从各县农村信用社调查反馈来看，农户单户入股金额不大，且多数有退股意愿，那么， 清理转换资格股不存在违背农民投资意愿的情况。但是，从农村信用社所处的农业经济环 境来看，农信社只有植根“三农”，才能获得更大的发展。因此，股权结构的改变是否导 致农信社偏离“三农”倾向，是下一步值得深究的问题。 资本实力得到充实，抗风险能力不断提高。通过对全县农村信用社的合并重组， 统一法人社的资本金和资产规模得到较大的扩张，在县辖内实现了规模经济。在产权 改革过程中，统一法人社大力增资扩股，其股本金得到有效扩充，资本充足率快速提 高，部分统一法人社的资本充足率甚至达到 8%以上。在中央和地方政府的政策支持下， 统一法人社的不良贷款和历年亏损持续下降，潜在风险明显降低，整体抗风险能力不 断提高。 募集充实资本，增强机构实力。依据资本充足率 8%以上的最低监管要求、当地经济 状况和新成立银行业务发展需要，制订增资扩股方案。依据监管要求和新银行业务发展需 要，确定股本总额，确定新股价格，征集发起人，按照分散化、多元化原则，实施定向募 集。对一些历史包袱较重的贫困地区农村信用社，可通过引进境内战略投资者或允许地方 政府以合法方式进行阶段性持股等方式，解决资本金不足问题。 1资本水平差距较大。截至 2008 年末，全国农村信用社资 本充足率为 35，比监管标准低 45 个百分点，比银行业 平均水平低 75 个百分点。全国有十个省份资本充足率仍为 负值。 盈利能力提升 改革以来，辖内农村信用社在加强风险防范的同时，不断创新经营思路、调整经营策略， 盈利能力逐年提升。到 2007 年末，辖内 14 家农村信用社已将历年亏损挂账的 2.15 亿元全 部消化。当前，辖内 14 家农村信用社实现利润总额 5.43 亿元，同比增加 2.08 亿元，增幅 达 61.94%；净利润 3.26 亿元，同比增加 1.18 亿元，增幅达 56.52%。 1、不良货款居高不下，资产质量难以提高 农村信用社实行独立核算、自负盈亏后，在自主经营意识增强的同时，由 于信贷经营管理制约机制没有健全，加之，农村经济结构调整、乡镇企业结构 调整和行社分立等各种政策性因素和人为因素的影响，导致部分农村信用社的 不良贷款居高不下，部分资金沉淀、流失，财务亏损和挂帐负担较重。 经营机制开始转换，经营管理水平得到提高。各地按照机构扁平化和业务垂直化、集 约化的管理要求整合了业务流程、管理流程和机构资源，较为合理地设置了组织架构 以及内设部门，积极梳理和修订了内部授权、稽核、存贷、劳动用工和分配等制度办 法，促进了内部控制制度有效运转和经营机制的初步转换，统一法人社经营管理水平 得到明显提升。 内控建设成效逐步显现 2012 年，辖内 14 家农村信用社继续加强内部管理，促进企业向好发展。一是以风险防范 为主，重新补充完善了各项内控管理制度：在理（董）事会下设人事薪酬、信贷风险、财 务管理、稽核审计、案件审理等专门委员会；全面推行授权管理机制，明确联社、基层信 用社、部门经理的决策范围和权限，并以书面形式逐级授权，强化了上级对下级的决策和 指导作用；积极推进干部人事制度、劳动用工和工资分配制度改革，引入竞争机制，全面 实施了全员劳动合同制和岗位聘用制；建立风险预警机制，构筑前台监控、中台监督、后 台评价的“三位一体”内控体系；严把信贷投放关，实现审贷分离、分级审批、明确职责； 设立财务管理委员会、采购部门，按季下达费用指标，逐月进行考核，提高了工作透明度。 二是积极推进“五大系统”（远程集中监控系统、远程授权系统、协同办公系统、在线培 训考试系统、事后监督系统）的开发建设和上线运行工作，切实提高了信息化、集约化管 理水平。 4科学管理，统筹兼顾，走活政策支农和商业化经营两盘棋。目前国家的宏观经济 政策仍然需要农村信用社继续面向三农，承担政策支农的职责。这就需要中央和地方政府 制定一些新的倾斜政策，既体现对三农的政策扶持，又体现对农村信用社政策性亏损的弥 补，保证国家金融体系对广人农村地区的覆盖面。如：降低农村信用社存款准备金率，壮 大信用社信贷资金实力；加大支农再贷款的投放力度并制定配套的风险补偿措施；减免信 用社税收，增大资金积累；对农业贷款实行政府贴息政策等等。在支持三农问题上做到统 筹兼顾，科学管理，既维护农村信用社经营自主权，又充分调动农村信用社支持三农的积 极性，走活农村信用社政策支农和商业化经营两盘棋，更好地为社会主义新农村建设发挥 主力军作用。 4政策性经营与商业化运作矛盾突出。农村信用社是入股社员为了寻求获得良好服务 而组织起来的组织形式，参加者既为了谋求服务，也为了获取投资回报，因为利润是进一 步发展和提高服务能力的基础，同时利润还是对入股社员投资回报的唯一资金来源。既然 要获取利润，信用社就要实施商业化运作，而国家对农村信用社的市场定位就是要立足农 村、服务三农、充当农村金融主力军。在我国农业是一个弱势产业，主要表现在：农作物 生长周期长、生产成本高，产品价格低、且极易遭受自然灾害，而政策规定农村信用社必 须要确保 90%以上的信贷资金投入到三农当中。这就是说农村信用社不能自主经营，没有 选择优良客户的权利，在“三农”这个弱势产业面前，农村信用社根本无法保证利润的实现。 虽然国家对农村信用社也注入了一定的支农再贷款给予帮助，但是却没有制定相应的风险 补偿措施，运行的结果使农村信用社又背负了新的政策性经营风险。这样更加剧了农村信 用社政策性经营与商业化运作的矛盾。 （2）改革有利于业务经营合规操作 操作风险的成因主要是由于员工对操作风险认识不足，员工的防范意识不 强。近年来，尽管信用社加大了对员工的一系列规章制度和业务操作流程的学 习教育和培训力度，但由于培训的广度深度不够，风险认识不强，而员工的整 体素质又不高，所以信用社员工对操作风险认识不够全面。员工的风险防范意 识不强，而法制观念又不强，违纪违规行为时常发生，给正常业务带来了很大 风险。内控制度不完善，内部管理不正规，导致目前的农村信用社尚未形成一 套完整的系统性内控体系，还存在一定滞后性。 （2）业务上的缺失 在业务上农村信用社存在操作风险问题，这个问题是当前农村信用社需要着重 解决的深层次问题。农村信用社操作风险主要有贷款操作风险、柜台业务风险 和其他业务风险。由于大额贷款发放时逆程序操作、到期贷款多次倒据、抵押 不实或担保手续不严、贷后管理不实、贷款投向不准和放贷责任不清、追究不 力等原因引起贷款的操作风险。引起柜台业务风险的主要因素有乱拉存款不计 成本、银企对账不及时不全面、计算机管理漏洞多、信用站监督管理不到位和 大额资金汇划无授权或授权不合理。此外，抵债资产管理失当，呆账贷款的核 销缺乏原则性和违规购置固定资产等原因会引起操作的其他业务风险。 2结算渠道不畅。尽管这几年农村信用社在结算渠道疏通上做了许 多努力，但与国有商业银行比，仍然存在很大差距。目前大部分地方 的信用社没有开通快捷的全国联行和全国银行汇票业务；造成农村资 金流向城市，支农资金向非农产业转移，消弱了农村信用社支持农村 经济的实力。 三、健全制度，完善内控，建立风险约束机制是农村信用社走出困境的有效保证。 在过去相当长的一段时间里，金坛市农村信用社不同程度地存在内控基础薄弱、岗位监督效能弱化、 责任分工存在缺陷、法规意识淡薄等问题，给农村信用社造成了一定的损失，是农村信用社的一个重大风 险源。 为改革这一状况，金坛市农村信用社进行了积极的努力，在制度规范上下了不少功夫，结合实际制定 了一套较为严密的规章制度，明确了责任和权限。为保证这些规章制度得到贯彻落实，金坛市农村信用社 一是加强了员工对执行制度重要性的教育，组织全系统干部职工认真学习有关法律制度并进行考试测评， 强化职工的制度意识、管理意识和防范意识。二是加大了内控制度执行的检查力度，建立健全了一级抓一 级，逐级负责的责任追究机制，每年对基层网点定期、不定期业务检查、安全检查多达上百人次，从源头 上防止和控制风险发生。三是加大了对基层社的审计稽核力度，完善了监督体系；将基层信用社的事先控 制、事后监督和联社的审计稽核有机结合起来，实行审计稽核工作季度报告制度；实行审计稽核责任制， 明确审计稽核人员责任。四是加大了基层社干部交流力度，切实执行重要岗位人员轮岗，亲属回避，强制 休假等制度。规定基层社主任在同一岗位任职不超过年，内勤主任、主办会计不超过年，信贷员不超 过年必须实行交流，财务会计、审计、人事等重要岗位也实行定期交流。五是加强了预警监测。对信贷 资产质量、资产流动性和支付能力、资产负债结构、贷款风险度等，进行定期分析和预测。通过分析和预 测，及时提出预警信号，控制或减少经营过程中可能出现的风险，将风险化解在萌芽状态。六是加大对职 工的教育、管理和监督力度。严把进人关，坚持进人条件和进人的审批程序，对批准入社的职工进行岗前 培训和必要的法制教育，增强遵纪守法的意识。对于职工教育管理由八小时以内延伸到八小时以外，对其 行为管理采取必要的规范措施，发现苗头性问题及时采取措施，防患于未然。 造成农村信用社内控制度缺失的成因：首先是内控制度不够严密。在制定 制度时不够严谨导致了制度本身的无序性，具体为农村信用社的内控制度定制 时本身不够严密，执行过程中遇到问题便会修改，所以其执行力不够高；再者 制度的制定局限于当前，制度之间的联系不够紧密，当出现违规行为时基本以 主观意识进行处罚；重罚轻防，缺乏前瞻性。其次，制度没有明显的作用力。 主要体现在制度办法下发以后便了事，没有有效的办法让每一位员工熟知内控 制度，很难产生自律效果。农村信用社没有进行员工素质的培训，无防范风险 的意识，在操作过程中易造成风险。农村信用社的监督机构不够严谨，出现违 规行为时惩处不力，使得制度的作用减弱。再次，内控管理机制的不力与考核 目标过于简单有关。当前农村信用社内控机制中管理监督的多，但激励性的少， 员工执行制度没有积极性，从而也降低了执行性。最后由于审计制度不到位， 没有从根本上将内部审计从传统的财务审计、差错审计、目标任务审计向风险 管理和内控审计制度转变，导致农村信用社违规违制现象屡查屡犯。 ()改革有利于增强三农服务能力 目前，农村信用社在满足农户金融需求方面，还存在较大的差距，满足三 农发展，应该是所有银行的责任，那种按地域和行业来划分金融机构职能与服 务对象的做法，不符合市场经济发展的要求。 二增强服务功能 把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农村 经济发展服务的社区性地方金融机构。同时，也要因地制宜地确定农村信用社的组织形式。 包括在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社的资产规模较大且已商业化经营的少 数地区，可以组建股份制或股份合作制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县，可 以县为单位将农村信用社和县联社各为法人改为统一法人；其他地区可在完善合作制的基 础上，继续实行乡镇农村信用社、县联社各为法人的体制；加大对高风险农村信用社的兼 并重组，对少数严重资不低债的，可考虑予以撤销。 对于金融机构的设置，银监会有关领导多次指出，农村信用社改革要坚持服务“三农”的 经营方向，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定 比例的资金用于支农，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民。与以往不同，此 次试点方案明确提出将农村信用社的管理责任交由省级政府负责。需要强调的是，这种管 理不是直接干预农村信用社的业务经营活动，而只是间接的、宏观的管理。实践也证明， 地方政府对金融业的“过度介入”，特别是农村信用社交由地、县、乡政府管理，容易导致 对农村信用社业务经营的不适当干预，冲击农村信用社正常的业务经营。因此，改革方案 明确要求，省级政府不能把农村信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。 3强化服务：让农民切实享受金融服务 事实上，近年来各地信用社积极开办农户小额信用贷款和农户联保贷款，将信用社支持 重点转向广大农户发展生产、改善生活，加大对农民和农业的信贷投入，在支持“三农”经 济发展中发挥了重要的、不可替代的作用。截至今年月末，全国信用社农户贷款余额 亿元，其中农户小额信用贷款亿元，农户联保贷款亿元，全国 以上的信用社开办了农户小额信用贷款和农户联保贷款，多万农户得到信 用社小额贷款支持。但是，与广大农民群众的需求和农村经济发展的需要相比，信用社在 服务方式、融资渠道和服务手段等方面还有很大差距，农民贷款难的问题在不少地区还不 同程度地存在。 这次信用社改革试点的最终目的，就是要让信用社为广大农民提供有力的金融扶持，增 加支农投入，帮助农民发展生产增加收入，促进农业和农村经济发展。改革方案明确规定， 对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅上浮，对受灾地区的农户贷款， 还可适当下浮。这对于广大农民来说，无疑是利好消息。改革方案还明确提出在大力推广 小额信用贷款等各种行之有效的支农服务做法和经验的同时，进一步加大支农资金投放力 度，合理确定贷款投向，支持农民发展生产，促进农村产业结构调整；进一步拓宽支农服 务领域，创新服务品种，增加服务手段让信用社真正成为亿万农民脱贫致富奔小康的好帮 手。 (四)改革有利于拓展经营范围和空间 经营范围和空间难以突破，金融业务类型缺乏创新经营范围和经营空问难以突 破，是农村信用社亟待解决的又一问题。对大多数农村信用社来说，它的信贷 市场规模就是县域范围内的金融需求规模。然而，这样一种金融市场规模，一 是比较小；二是因为在县域内有中、农、T、建等多家国有商业银行，竞争十分 激烈；三是业务拓展渠道较窄，受国民经济和对外开放程度的影响较大，因此， 对农村信用社的发展产生了许多限制。 (六)改革有利提高 员工工作积极性 农村信用社面临的竞争环境将更加严峻，主要表现在：第一，金融监管将更 加严格， 对信用社的经营提出了更高的要求；第二，农村金融市场主体的增加。 创 造了竞争环境，对