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以科学发展观推进城乡一体化建设 农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局。党的 十七届三中全会强调，新形势下推进农村改革发展，要把 加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。 这对于破解城乡二元结构，加快农业农村发展、促进农民 富裕、实现全面建设小康社会的奋斗目标，具有重大意义。 必须紧密联系实际，积极探索以城带乡、以工促农、城乡 互动的有效途径，加快形成城乡经济社会发展一体化新格 局。 一、推进城乡一体化的重大意义 推进城乡一体化是深入贯彻科学发展观的必然要求 科学发展观的基本要求是全面协调可持续发展，根本 方法是统筹兼顾。30 年来，我国改革开放不断深入，工业 化、城镇化、现代化加快推进。但由于历史条件的制约， 特别是长期形成的城乡二元机构没有根本消除，工农关系 不协调、城乡关系失衡的局面尚未根本改变，制约农村发 展的深层次矛盾依然存在，城乡居民收入差距和城乡发展 差距呈扩大趋势。十七届三中全会指出，农业基础仍然薄 弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民 增收仍然困难，最需要加快。因此，贯彻落实科学发展观， 就必须统筹城乡发展，加快农村经济社会发展，促进城乡 基本公共服务均等化，形成城乡良性互动、协调发展格局。 只有广大农民的生活不断得到改善，农民各项权益得到充 分尊重和保障，发展才能真正体现以人为本；只有尽快改 变农村经济社会发展滞后的状况，发展才能真正做到全面 协调可持续。因此，推进城乡一体化，是贯彻落实科学发 展观的根本要求和重大任务。 推进城乡一体化是构建社会主义和谐社会的重要基础 促进社会和谐，必须在发展的基础上统筹兼顾各方利 益关系，正确处理各种社会矛盾，保障社会公平正义。当 前，农村安定和谐局面面临许多压力，存在不少不稳定因 素。农村富余劳动力转移压力加大，农民养老等社会保障 不健全，农村基层民主政治和政权建设需要加强，一些农 民权益受到侵犯成为影响社会和谐的突出因素。只要坚持 统筹城乡经济社会发展，从法律、制度、政策上努力营造 社会公平正义的环境，从收入分配、劳动就业、社会保障、 公民权利保障、基本公共服务等方面采取措施，着力解决 农民最关心最直接最现实的利益问题，才能切实保障农民 经济、政治、文化、社会权益，使广大农民安居乐业、生 活富足，使广大农村安定有序、充满活力。因此，大力推 进城乡一体化，深化农村改革，加快农村发展，改善农村 民生，是维护社会公平正义、实现社会和谐稳定的关键。 推进城乡一体化是全面建设小康社会奋斗目标的重要 保障 近年来，我国经济社会平稳较快发展，为如期实现全 面建设小康社会的奋斗目标创造了良好条件。但全面建设 小康社会的进展不平衡，差距主要在农村。农业基础薄弱， 生产力水平较低，农民增收难度大，农村公共事业发展滞 后，城乡面貌反差较大。近年来，随着工业化、城镇化、 市场化步伐的明显加快，农村土地、资金、人才等要素流 失的速度也在加快，城乡二元结构矛盾更加突出。这些矛 盾和问题，有的是长期历史发展中积累下来的，有的是在 现实发展中形成的，而且互相交织，解决起来难度较大。 因此，实现全面建设小康社会的奋斗目标，最艰巨、最繁 重的任务在农村，最广泛、最深厚的基础也在农村。没有 农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有 国家繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小 康。必须大力推进城乡一体化，妥善处理工农、城乡关系， 加快农村发展，缩小城乡差距，才能确保到 2020 年实现全 面建设小康社会的宏伟目标。 二、推进城乡一体化的科学依据和基本要求 科学依据。城乡一体化战略的提出，有其科学的理论 依据、现实背景和深厚的实践基础。 一是理论依据。胡锦涛总书记在党的十六届四中全会 上，明确提出了“两个趋向”的重要论断。他说：“纵观 一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支 持工业，为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但工业化 达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现 工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋 向。”在随后召开的中央经济工作会议上，胡锦涛总书记 再次强调：“我国现在总体上已进入了以工促农、以城带 乡的发展阶段，我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整 国民收入分配格局，更加积极地支持三农发展。”胡 锦涛总书记提出的“两个趋向”的重要论断，是深入考察 各国工农城乡关系发展史后对工业化发展普遍规律做出的 科学总结，是深入分析我国经济社会发展现阶段的基本特 征后做出的科学判断，也是总结我国过去几十年工业化的 经验和教训后做出的科学论断，这为我国推进城乡一体化 战略提供了思想理论依据。 二是现实背景。推进城乡一体化，是由我国基本国情 决定的。我国是一个发展中的农业大国。改革开放以来， 我国社会生产力水平明显提高，综合国力显著增强，人民 生活水平总体实现了由温饱到小康的历史性跨越。但城乡 差距非但没有缩小，而且正在逐步拉大。造成我国城乡差 距持续拉大的最直接原因是，长期以来政府运用政策和制 度手段，通过工农业产品价格的“剪刀差”，将资本从农 业转向工业；间接的原因是，在国家人为政策性干预下， 城乡居民在税负、就业、教育、医疗、社会保障等方面， 没有享受同等的国民待遇，尤其是始于 1958 年的以城乡分 割为特点的户籍制度，不仅在身份上强化了城乡的先天差 别，造成城镇居民与农村居民权益保障和发展机会的不平 等，而且加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。 三是实践基础。改革开放以来，伴随着工业化快速推 进，我国总体上到了工业化中期的后半阶段。从工业生产 看，我国已成为世界工业生产大国，主要工业品产量位居 世界前列；从产业结构看，工业生产占据绝对的主导地位； 从进出口贸易看，我国已成为进出口贸易大国，具有庞大 的外汇储备；从国家财政收入看，我国财政收入已超过 5 万亿元，主要来源于工业和为工业服务的流通业。这表明， 我国已经从一个农业大国转变为工业大国，具备了工业反 哺农业、城市支持农村，推进城乡经济社会发展一体化的 能力。国际经验表明，当一国人均 GDP 超过 1000 美元、农 业占 GDP 的比重低于 15%、城市化率超过 40%、农村劳动力 就业占总就业比例低于 30%时，就进入了工业反哺农业、城 市支持农村的发展阶段。我国 XX 年人均 GDP 为 2456 美元、 农业产值比例为 11.7%、城市化率为 44.9%、农业就业比例 为 44%，除了统计上的农村就业指标有所差距外，其他指标 都符合上述标准。因此，我国逐步改变城乡二元经济结构、 实施城乡一体化战略的条件正日渐具备，总体上已经到了 以工促农、以城带乡的一体化发展阶段。 基本要求。城乡一体化有着深刻的内涵。在现阶段， 它要求统一城乡规划，打破城乡分割的体制和政策，加强 城乡间的基础设施和社会事业建设，促进城乡间生产要素 流动，逐步缩小城乡差别，使农村与城市一样共享现代文 明，以实现城乡经济、社会、环境的和谐发展。为此，需 要重点抓好以下几方面： 一是统筹土地利用和城乡规划。这是实现资源合理配、 促进城乡经济社会发展一体化的重要前提。过去长期受城 乡二元结构和体制制约，重视城市发展规划、忽视乡村发 展规划，而且城市发展规划与乡村发展规划相互脱节。因 此，统筹城乡规划，建立城乡一体的规划制度，合理安排 区域城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布等空间布 局。这样，不仅可以优化资源配置，节约集约利用土地等 资源，而且可以使城乡发展相互衔接、相互促进。 二是统筹城乡产业发展。这是改变城乡二元结构、促 进城乡经济社会发展一体化的重要环节。要统筹规划和整 体推进城乡产业发展，引导城市资金、技术、人才、管理 等生产要素向农村合理流动。按照一、二、三产业互动、 城乡经济融合的原则，促进城乡各产业有机联系、协调发 展。 三是统筹城乡基础设施和公共服务。这是改善农村面 貌、促进城乡经济社会发展一体化的着力点。要着眼于统 筹城乡基础设施建设和公共服务，创新管理体制和运行机 制，加大资源整合力度，切实将公共资源向农村倾斜，着 重改变农村基础设施薄弱和公共服务不足的状况，逐步实 现基本公共服务均等化，使广大农民学有所教、老有所得、 病有所医、老有所养、住有所居，共享改革发展成果。 四是统筹城乡劳动就业。这是改善人民生活、促进城 乡经济社会发展一体化的重要条件。我国城乡劳动力资源 丰富，是促进经济长期持续较快发展的有利条件。但同时 就业压力大、就业形势严峻，将是我国今后一段时期面临 的一个重大课题。因此，必须把扩大城乡就业放在经济社 会发展的突出位置，坚持自主择业、市场调节就业、政府 促进就业的方针，多渠道扩大城乡就业。 五是统筹城乡社会管理。这是保持社会和谐稳定、促 进城乡经济社会发展一体化的重要基础。随着改革开放不 断深入，经济体制、社会结构、利益格局等发生深刻变化， 城乡融合趋势加快、人口流动加速。这种空前的社会变革， 增加了社会服务和社会管理的难度和复杂性。要大力推荐 社会管理创新，改变城乡分割、条块分割的管理方式，着 力转变政府职能、理顺关系、提高效能，逐步形成城乡社 会管理一体化的体制，形成城市工作和农村工作对接、良 性互动的新格局。 三、当前迎江区城乡发展主要差距 近年来，我区坚持从建设社会主义新农村的内在要求 出发，围绕“全面建设小康社会”来准确定位、明确任务， 围绕“城乡统筹”认准方向、增强动力，以内涵的深化、 外延的拓展，大力推进城乡一体化进程。但城乡发展失衡、 差距日趋扩大依然是当前我区经济社会发展中的突出矛盾 之一。目前城乡差距是多方面的，主要表现在： 一是城乡居民收入差距。XX 年全区农民纯收入比全市 城镇居民人均可支配收入低 7236 元，两者比为 1：3.7，收 入差距比 XX 年扩大了 0.4 个百分点。同时，由于农业产业 结构不够合理，农业产业化经营和工业化水平低，农民外 出务工受到文化和技能的局限，致使农民增收空间非常有 限，城乡居民收入差距在不断拉大。 二是城乡基础设施差距。由于长期以来农村基础设施 投入不足，*市农村多数地区交通、能源、农田、水利等 生产生活条件比较滞后，现有农田水利工程大多严重老化， 农业机械化水平低；生活设施方面，虽然公路基本实现了 村村通，但 40%左右的行政村主干道仍然是沙石路面； 50%的行政村没有集中供水设施。 三是城乡劳动就业差距。从我区来看，城镇登记失业 率均控制在 4%以内，而农村劳动人口的失业率无法计算得 出，抛开进城务工的劳动力不算，留在农村的劳动力的利 用率大概在 50%左右。目前，在我区老城区，就业平台、就 业培训、就业服务和就业政策等比较完善，而农村劳动就 业体系不健全。城市失业人员在社保补贴、税费减免、小 额贷款等方面享受的再就业扶持优惠政策，农村失业人员 享受不到。特别是随着城市化进程的加快，失地农民的就 业问题还没有得到很好解决。 四是城乡社会事业差距。全区教育、科技、文化、卫 生等社会公共事业的资源大部分集中在城市。在教育方面， 城区 9 所学校布局集中，规模大，综合实力强，基本办学 条件要明显优于乡镇中、小学的学校。由于多方面原因， 城乡教师基本素质差异比较明显。特别是在农村依然存在 忽视子女教育问题。我区新洲乡留守儿童达 40%，这已成为 目前农村义务教育的一个突出问题。在医疗卫生方面，公 共卫生和防疫保健体系不健全，全区社区卫生服务机构目 前已达到 15 所，而标准化村卫生仅有 6 家。在农村文化方 面，文化建设硬件设施不够，缺场地、缺人才，绝大多乡 镇文化站功能不全。在社会保障方面，农民最低生活保障 制度、养老保险制度等尚未全面实施。城镇人员可以参加 城镇居民医保，农村劳动者只能参加新农合；城镇户口灵 活就业人员可以参加城镇企业职工养老保险，而农村户口 的灵活就业人员除被征地农民外不能参加城镇企业职工养 老保险。这些都制约了城乡社会事业的协调发展。 四、推进城乡一体化的目标思路和政策举措 当前和今后一段时期，扎实推进城乡一体化，必须全 面贯彻落实十七届三中全会精神，坚持以改革为动力，坚 持以工促农、以城带乡，按照“统筹规划、融合产业、优 势互补、一体化发展”的原则，初步建立城乡教育、医疗、 文化合理布局、均衡配置的公共服务体系，城乡有效衔接、 功能完善的基础设施体系和覆盖城乡的公共就业服务及社 会保障体系。形成以统筹城乡产业发展、统筹社会事业发 展、统筹基础设施建设、统筹劳动就业和社会保障为重点 的城乡一体化新格局。 加快农村基础设施建设。针对目前城乡基础设施差异 大、功能布局不合理、设施共享性差等突出问题，切实把 城市与农村作为一个有机整体，加大农村基础设施投入力 度，实现城乡共建、城乡联网、城乡共用。一要加快城乡 公路网络建设。科学合理地搞好城乡公路网规划和调整， 加快农村公路建设。加快通往示范乡镇、示范村和未通水 泥路的村的公路建设，以及通往经济路、出口路、旅游路 的公路建设。通过政府投入、集资入股、公路经营权拍卖 等多种形式，大力发展农村公共交通事业，力争到“十一 五”末乡镇开通公交车，80%以上行政村和学校有公交车停 靠点。二要加强城乡公用设施建设。搞好统一布局规划， 加快城镇供排水、供气、公交等公用设施建设，完善城镇 服务功能。鼓励城市公用设施向有条件的农村延伸。加大 农村通讯设施的投入，降低通讯费用，保障城乡信息畅通。 三要加强村庄规划和人居环境治理。加强宅基地规划和管 理，节约村庄建设用地，引导和帮助农民切实解决住宅与 畜禽圈舍混杂问题，力争 3 年内完成对乡村的规划编制， 实现 5 年内整体推进的目标。加大以改水、改圈、改厨、 改厕以及垃圾集中处理、污水处理等为主要内容的村容村 貌整治力度，量力而行，务求实效，切实改善农村卫生环 境状况。 加快发展覆盖城乡的社会事业。一要均衡发展教育事 业。按照城乡一体化的要求，着力调整农村教育布局和结 构，加强新老城区教育资源布点工作，争取 3 年内初见规 模、5 年内能见成效。深化教育体制改革，完善以区政府管 理为主的农村义务教育管理体制；建立以区级职业中学为 龙头，乡成人文化学校、农业广播电视学校和各种农业技 术推广机构为骨干，向村组延伸辐射的区、乡、村三级教 育培训体系。建立城乡统一的农村居民转变为城镇居民和 进城务工人员子女就学保障机制。二要大力发展卫生事业。 积极推进新型农村合作医疗建设，建立有效的农民健康保 障制度。整合城乡卫生资源，搞好区域卫生规划，确保每 个建制乡有一所政府兴办的标准化卫生院，建立以中心卫 生院为核心的乡村卫生服务网络。建成规范化的村卫生所 并实现乡村卫生服务管理一体化；合理布局村卫生站，加 强卫生站的房屋和基本诊疗设施建设。深化农村卫生医疗 体制改革，探索建立农村卫生医疗事业发展和管理的新模 式、新机制，鼓励城市卫生医疗机构拓展农村医疗市场， 促进农村卫生医疗事业健康发展。三要加强文化建设。加 快文化管理体制和运行机制创新，扩大城区先进文化向农 村的辐射。加快完成区级文化馆、图书馆的达标改造，实 现乡镇有综合文化站、村有文化活动室。广泛开展创建 “文明村镇”、“文明户”等群众性精神文明创建活动和 文化、科技、卫生“三下乡”活动。加强体育设施建设， 因地制宜地开展适合农村特点的大众体育活动。 着力加强就业和社会保障体系建设。建立城乡统一开 放的劳动力市场。深化就业制度改革，建立城乡统一的就 业、求职和失业登记制度，建立和完善城乡平等、统一的 劳动就业管理体制。取消对农民进城就业的限制性规定， 建立农民工工资支付监控管理制度，维护农民工的合法权 益。健全农民职业培训教育制度，整合城乡各种职业培训 教育资源，结合“阳光工程”培训，加强对农民的职业技 能培训教育，提高农民的就业能力。到“十一五”末，力 争农村劳动力培训率达到 80%，其中土地被征占农村劳动力 培训率达到 100%；农村劳动力转移规模比例达到 80%以上。 要突出抓好农村富余劳动力的转移，重点解决好土地被征 占农民的就业问题，给予他们享受下岗职工的同等就业待 遇，鼓励他们自主择业、另谋生路。健全社会保障体系。 积极创造条件，逐步实现城乡社会保障制度接轨，让农民 享受和城市居民同等的社会保障。加快建立以养老保险、 新型农村合作医疗、五保对象集中供养和最低生活保障为 主要内容的农村社会保障体系。完善城镇社会保障制度， 不断扩大覆盖面，将灵活就业人员、进城务工人员以及城 中村和城郊转户农民逐步纳入养老、失业、医疗、工伤和 女职工生育保险体系。认真解决被征地农民的社会保障问 题。到“十一五”末，初步建立城乡居民“老有所养、病 有所医、弱有所助、贫有所保”的社会保障体系。 统筹推进城乡产业协调发展。以产业发展为支撑，形 成一、二、三产业相互促进、协调发展的产业体系。着力 推进三个集中。一是强力推进工业向园区集中，加快工业 化。着力改变过去城乡建设上存在的“村村点火、户户冒 烟”粗放型发展格局，促进资源节约、环境保护，按照走 新型工业化道路的要求，制定了城乡一体的工业布局规划， 通过规划调控、政策引导，建立投资促进机制，强力推进 工业向园区集中。二是梯度引导农民向城镇集中，推进城 镇化。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进” 的原则，有组织分层次地引导农民向城镇和二三产业转移。 实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新 型社区，推动农民向市民转变；在有条件的农村地区，参 照城镇社区的标准建设农村新型社区，引导农