中国农村金融机构多元化及其研究对策.docx

中国农村金融机构多元化及其研究对策 中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综 合生产能力若干政策的意见和中共中央国务院关于推 进社会主义新建设的若干意见文件，均鼓励在县域内设 立多种所有制的社区金融机构，大力培育小额贷款组织， 引导农户发展资金互助组织，加大农村金融改革和扶持力 度，有效解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金 融供给不足、竞争不充分等问题，切实提高农村金融服务 充分性的要求。为此，XX 年 12 月 20 日，中国银行业监督 管理委员会颁布了关于调整放宽农村地区银行业金融机 构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见， 并进一步提出要按照商业可持续原则，适度调整和放宽农 村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监 管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种 类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服 务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主 义新农村建设。这不仅是深化中国农村金融机构改革的一 项创新之举，是中国银行业市场准入政策的重大突破，标 志着中国银行业特别是农村地区银行业金融机构发展将迈 入一个新的阶段。由此也以“放宽农村地区银行业金融机 构准入”为契机，正式启动了中国农村金融领域内的以金 融机构多元化为中心内容的新一轮制度变迁。 中国金融理论与实务部门，在推进金融机构多元化的 必要性认识上，已经没有分歧，但是，在对金融机构多元 化初始状态及其路径选择的认识上，却存在较大差异。 一、农村金融组织机构多元化的表现及影响 其实，中国农村金融领域内的金融机构的多元化过程， 是伴随着中国农村金融体制改革的推进而逐步演进的。 中国农村金融体制改革，是在农村经济体制改革和农 村商品经济发展的过程中实现的。改革的初始动因，是 1978 年以来中国卓有成效的农村经济改革，推动了农村经 济的商品化和货币化，产生了投资主体多元化和融资主体 多元化要求，并由此演绎了一场以金融机构多样化为主要 内容的农村金融体系变革和制度变迁。因此，可以认为， 组织机构多元化是农村金融发展和制度变迁的历史逻辑。 中国农村金融组织体系与制度变迁是从两个领域同时 逐步推进的：一是在政府主导下的正规金融领域内的农村 金融组织机构存量结构重组和增量改进；股份制商业银行 的诞生，政策性银行的成立，XX 年 5 月开始，中国人民银 行和地方政府联合推进的只贷不存小额贷款公司，等等， 都属于一种增量改进。而农村信用社向农村商业银行和农 村合作银行的转型，则属于存量结构的重组，并部分地产 生了增量结构调整效应。二是民间非正规金融领域自我发 育和成长了一些创新型金融机构；如非政府组织小额信贷 组织的出现、农户资金互助合作组织的产生、农村社区发 展基金的萌生和繁衍等，均是在正规金融不足约束下由需 求催生的民间自我金融创新的产物。这两个领域的农村金 融变革与创新过程的最终结果，集中体现在金融机构的多 元化局面的出现。主要表现为： 金融机构种类多元化；表现为九个并存，即国有金融 机构与非国有金融机构并存、正规金融机构与非正规金融 机构并存、商业金融机构与政策金融机构和合作金融机构 并存、银行金融机构与非银行金融机构并存、大型金融机 构与小型金融机构并存、批发性金融机构与零售性金融机 构并存、存款型金融机构与非存款型金融机构并存、自营 性金融机构与代理型机构并存、可持续发展的金融组织与 临时性的金融组织并存。 产权主体形式安排多元化；国有独资、国有控股、私 营股份制、外商独资、中外合资、合作制等并存。 市场主体多元化，市场竞争格局逐渐形成，金融服务 市场逐渐由卖方市场转向买方市场，金融服务产品价格是 在市场竞争的基础上形成的风险定价。 金融机构多元化，也必将推动金融业务、市场结构、 监管机制的变化： 与组织机构多元化并存的是金融业务的多样化。多元 化的金融机构的存在，为提供多样化的业务、满足社会大 众多样化的金融需求提供了组织制度保障。 组织机构多元化最终导致市场结构的改变。市场结构 的改变主要体现在社会融资结构和市场占有结构的改变， 即通过资本市场实现的直接融资和银行间接融资的结构将 改变；间接融资内大银行和小银行融资的比重关系也会发 生变化。国有及国有控股大型金融机构市场份额逐渐减少， 中小金融机构的市场份额逐渐增加。 组织机构多元化也要求监管手段和方式、监管机制的 多元化。审慎监管与非审慎监管结合、现场监管与非现场 监管结合、监管机构的监管与行业自律结合，是机构多元 化状态下监管机制的重要特征。 二、农村金融机构多元化实现过程的三大特征 纵观中国农村金融组织机构多元化变革与创新的过程， 我们发现，它存在三个方面的特征： 1.它是一个渐进的发展过程 与中国经济改革与制度变迁战略一致，农村金融改革 与制度变迁，也采取了一种渐进式的改革与变迁战略。农 村金融领域内的改革，实际上是从 20 世纪 70 年代末期就 开始了，到 XX 年初，先后已经实施的改革和创新举措主要 包括：恢复农业银行；对农村信用社放权让利，下放经营 权；恢复农村信用社的“三性”，农业银行推行经营责任 制；农业银行企业化经营、商业化发展；成立农业发展银 行，农村信用社与农业银行脱钩；按照合作制原则重新规 范农村信用社；按照三种产权模式和四种组织形态明晰农 村信用社产权，管理权力下放给省级政府。这些改革和创 新举措的实施，一则促进了农村金融供给机制的逐渐完善， 二则实现了机构的多元化局面。XX 年开始试点和 XX 年全面 启动的农村信用社领域内的新一轮改革，很显著地带来农 村信用社领域内以前具有同质性的农村信用社机构的分化 和演进，机构多元化效应是比较明显的。 正是由于这个过程的渐进性，因此，它一是持续的时 间比较长，二是实现的成本较高。农村金融改革和制度变 迁的过程，实际上也是一个利益的重新调整问题。在这个 过程中，因为改革和制度变迁的时间较长，改革不能尽快 到位，而改革推动者又总是急于求成，所以往往出现改革 举措实施的频率较高，政策多变。这样，一是使得改革的 参与者和改革涉及的利益相关者对改革的预期和目标缺乏 正确的把握，或者无所适从，或者消极对待，这就是 20 世 纪 80 年代初以来，农村金融领域内的一些改革举措没有得 以实施或者效果没有达到改革设计者的初衷之重要原因； 二是导致改革成本巨大，还产生一些没有预料到的新的成 本，即非预期成本。国有商业银行的改革、XX 年开始试点 和 XX 年启动的农村信用社改革，之所以成本如此巨大，与 中国金融领域的渐进式改革战略无不相关。不过，笔者并 不是完全主张应该在金融领域内实施激进式改革，而是主 张应该在认清金融改革目标的前提下，加快推进制度创新， 缩短机构多元化的实现过程，使得金融供给机制的完善尽 可能通过一个市场化的过程来实现。 2.它是一个政府参与和主导的过程 从某种程度上讲，它也是一个政府参与的强制性的制 度变迁过程。与中国经济领域内的许多改革进程类似，农 村金融领域内的改革，很多方面都是由政府推动的。政府 推动的优点在于，新的制度安排取代旧的制度安排的摩擦 阻力较小，改革能够很快到位，能够减少制度变迁的成本。 但同时也存在一些问题，可能出现制度供给缺陷。 政府往往是从自身的需求函数出发来推进改革，从便 于管理和控制的角度出发来界定改革的目标和战略、设计 改革方案，很多方面与市场需求脱节，引起制度供给不足。 农村金融领域的制度供给不足主要表现在农村金融领域内 正规金融的供给不足，这一点在中西部欠发达地区和传统 农区表现尤为突出。一是国有商业银行改革发展战略实施 的结果，远离农户和农村微小型企业；二是政策金融的供 给不足，一种持续地向农户和微小企业提供政策金融服务 的机制在中国还没有建立起来；三是在政府原有的农村信 用社改革战略导向下，在乡镇农村信用社县级农村信用 社联社省级农村信用社联社框架下，没有建立起一种有 利于农村信用社市场主体地位提高、可持续发展能力意识 增强的机制。 在增强实力、提高竞争能力、利于监管和强化监管的 意识支配下，政府主导的改革和制度变迁，往往陷入政府 权力扩张的怪圈，“贪大求洋”。XX 年开始试点和 XX 年全 面启动的农村信用社领域内的新一轮改革，虽然设计了三 种产权模式和四种组织形式，但实施的普遍结果却是一个 做大的概念，合并和扩大法人，做大机构。从增强实力的 角度来讲是绝对有好处，搞县级联社、省联社也是非常必 要的。但是，从满足需求角度而言，大银行在满足小额资 金需求方面是不及小银行的。而就整个社会的经济活动主 体而言，可以说 80%甚至更高比例的部分实际上均是小额资 金需求者，需要与它距离更近的一些机构，农户和中小企 业更是如此。这样，满足农村金融需求方面，小银行的优 势要比大银行更加突出。 3.是一个逐渐市场化的过程 市场化的过程，实际上就是一个政府逐渐放松市场准 入垄断与管制，通过构建公平的市场准入和退出机制，更 多地利用市场机制发挥作用的过程。农村金融市场化，具 体表现为操作手段市场化和机构运作机制市场化。衡量农 村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：一是农户 和企业通过直接融资方式实现的融资占融资总量的比重； 二是农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的 融资占融资总量的比重；三是民间私人资本和合作制形式 的金融机构占金融机构总数比重。 三、农村金融机构多元化存在六大不足 改革开放以来，政府一直以非常积极的姿态促进农村 金融机构多元化。农村金融领域的初始状态是国有银行垄 断，一统天下，农村信用社虽然在名义上存在，但是缺乏 独立的人格主体。随着 20 世纪 80 年以来的农村金融制度 变迁的逐渐深化，以农村信用社脱离农业银行为开端，国 有银行机构下伸到中小城市和乡村，对非公有制金融的容 忍，允许非政府组织开展小额信贷等等，均现实地推动了 农村金融领域内机构多元化状况的改进。但是，就农村金 融机构多元化的现实状态而言，可以认为，中国农村金融 机构多元化仍然严重不足，在中西部地区和传统农区，多 元化发展尤其滞后，主要表现在六个方面的不足。 1.正规金融组织的多元化不足。中国农村金融组织制 度变迁的重要特征是其政府主导性，农村金融机构多元化 从而是在外力推动下“嵌入”性地改进的，内生性激励机 制调动不足，要么出现局部性制度供给过剩，要么出现制 度供给缺陷。因此，在中国农村金融领域，国有商业银行 撤并在农村金融领域内的机构、农村合作基金会被关闭以 后，较多的传统农区和欠发达地区，农村信用社成了唯一 向农户和微小企业提供金融服务的正规金融机构。在农村 信用社扩大法人、改制成农村商业银行和农村合作银行的 过程中，因为业务创新不足而出现远离农户和微小企业的 情况，并不少见。这样，在这些地区，国有银行撤离了、 政策性金融服务机制不到位、股份制商业银行没有进入、 农村信用社的服务跟不上、因为经济基础薄弱而导致内生 性金融创新也不足，农村金融服务甚至出现“真空”地带。 2.正规金融组织主导，非正规金融发育不足。改革开 放以来，随着农村经济的快速成长，农户和农村企业的金 融需求增长较快，正规金融长期供给不足，而在对待民间 金融上，政府一直将其视为非法，不允许其合法存在，限 制民间金融生存和发展的空间，非正规金融只能艰难地 “灰色”性生存。这样，由需求所驱动的自发金融创新所 产生的非正规金融，如地方私人钱庄、个人放贷者、合会、 典当等，只能是“地下经济化”，不但扭曲了市场供求关 系，而且使得金融产品的供给价格偏离均衡价格。 3.国有产权以外的金融形式的发育不足。虽然农村信 用社可以在一定程度上归结为非国有产权形式，但政府长 期控制着农村信用社的剩余控制权和剩余索取权，XX 年开 始试点和 XX 年全面启动的新一轮农村信用社领域内的改革， 因为省级联社运作机制和定位的不完善，甚至从某种程度 上还强化了政府对农村信用社的剩余控制权和剩余索取权， 农村信用社实际上成为国有产权边界进一步扩张的产物。 在国有商业银行退出农村金融市场之前，地方政府曾经以 农村合作基金会的形式，在推动国有金融产权的增长方面 做出过努力，但是，由此而形成的对国有产权的竞争，并 没有带来农村金融领域内一个稳定的多元金融产权结构和 市场结构的形成。 非政府小额信贷组织的发展、“只贷不存”小额贷款 公司的出现，是政府对非国有金融产权扩张忍耐程度提高 的表现，可以局部性地导致国有金融产权份额的下降。但 是，它们的发展，是在政府市场准入控制下以市场经济主 体非自由选择的形式推进的，不会带来农村金融市场机构 多元化格局的整体改进。 4.非银行金融机构发育不足。经济活动主体的金融需 求，是多样化的，综合性的。因此，需要有多元化的金融 机构存在，或者是在机构单一状态下，金融机构需要提供 综合性的一揽子的金融服务。但是，较多的农村地区，农 户和企业能够享受到的金融服务，仅仅来自于银行类机构， 并且这些银行也仅仅能够提供传统金融业务，保险、租赁、 信托投资、咨询、有价证券发行与代理买卖、资本营运、 外汇业务、理财、典当、期货交易、信用担保等机构发育 严重滞后。 5.小型金融机构多元化不足，针对小规模金融需求者 而提供服务的供给者缺乏。在中国农村正规金融领域，除 了农村信用社还针对农户和微小型企业提供部分金融服务 外，其他金融机构在发展过程中，特别是在贷款发放过程 中，均存在“大客户”、“大企业”偏好。与大型金融机 构相比，小型金融机构更愿意服务于小规模的金融需求者。 小型金融机构具备金融空间结构效率方面的比较优势。可 以利用分散而丰富的地方知识、信息更充分，更易于发放 小额贷款，满足农户、中小企业的贷款需求。1995 年，纽 约联邦银行对美国 20 世纪 90 年代中期的银行业务状况的 研究发现，资产低于 1 亿美元的银行的国内小商业贷款占 资产总额的 8.9，而在资产高于 50 亿的银行，这个比例 只有 2.9。银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重 越大，小额贷款占资产总额的比例越高。Goldberg and White 的研究发现，银行规模与其向小企业贷款的力度之间 存在明显的反向关系。也有研究表明，结构复杂的大银行 较少向小企业贷款，新建立的银行比同等规模的既存银行 向小企业提供较多的贷款。 6.政策性金融机制的多元化不足。农户不仅需求政策 性信贷融资，而且也需要政策性保险和政策性担保机制。 而目前中国农村金融市场虽然存在统一的政策性信贷融资 机制，但极不完善，并且政策性信贷融资机制的结构也不 合理。政策性保险和政策性担保机制，仅仅在部分地区存 在，且运作机制也亟待完善。 四、推进农村金融机构多元化的策略 1.农村金融机构的多元化，不能单独完成，需要与中 国金融业发展的整体战略步骤协调一致推进。 2.农村金融机构多元化，必须是需求导向性的，需要 考虑农村金融需求的特点。农村金融需求，主要存在五个 方面的特点：需求主体是分散与集中并存的，而更多的是 较为分散的。单个主体的需求量参差不齐，有大有小，而 更多的是小规模金融服务需求。较多的需求是属于非有效 的市场需求，难以通过市场化和商业化的金融供给手段而 得到满足；特别是新农村建设时期，农村村镇和社区范围 内的较多投资需求，如农业综合开发、农田水利建设、良 田改造、“四通工程”等大额中长期投入需求，缺乏产权 明晰的经营主体，并且难以实现稳定的收入来源，因而缺 乏有效的承贷载体，难以得到商业金融机构的信贷支持。 需求种类的多样性。农户和农村微小型企业，需求是多种 多样的，但是最需要的、也是最缺乏的是信贷融资服务的 供给。 因此，农村金融机构的多元化，需要从多种产权形式、 多种组织形式、正规与非正规、银行与非银行、商业性与 政策性和合作金融机构、大型金融机构与小型金融机构等 多角度、全方位推进。 3.推进农村金融机构多元化，需要发挥政府的作用， 但是，政府的作用，不在于要亲自禁止或直接参与组建新 的金融组织机构，而在于在有利于产权保护的基础上，给 予经济主体充分的选择权利的自由，制定合理的制度框架， 确立有效、公平竞争的规则。 4.推进农村金融机构多元化的具体措施是多种多样的。 就中国农村金融组织多样化的现状和农村金融市场需求特 征，笔者也认同中国银行业监督管理委员会关于放宽农村 地区银行业机构准入的思路，不过，推进农村金融机构的 多元化，要真正形成基于竞争效率的农村金融业组织结构， 较多方面仍然值得进一步探索。 意见对资本金的准入界定、进入形式的界定是合 理的，对于农村地区银行业结构改进推动意义显著。但是， 意见对现有银行业机构的参与过分依赖，从银行业金 融机构参与必要性的角度考虑，“应有 1 家以上境内银行 业金融机构作为发起人”、“单一境内银行业金融机构持 股比例不得低于 20%”，以及如果只有商业银行和农村合作 银行才能“可以在农村地区设立专营贷款业务的全资子公 司”，必将限制县村镇银行、乡村镇银行、贷款公司的投 资者来源，仍然是在一定程度上对市场形成垄断，仍然没 有为所有经济主体提供一种可以自由选择的机会。意见 中关于村和乡镇一级的社区性信用合作组织的界定，更具 有实际意义。 5.农村金融机构多元化的可持续性存在，需要一些配 套的制度