高校周边土地开发探讨

【摘要】土地是不可再生的资源，我国高校大多处于城市中心城区繁华地带，商业价值较高。合理开发校园周边土地，有利于开发和利用沿街土地的使用价值，有利于增加高校的财政收入，有利于方便高校师生员工生活，有利于繁荣高校周边的经济，提升办学层次。 【关键词】 高校；土地；开发；BOT 一、高校周边土地开发的背景 （一）社会背景 从 90 年代土地批租和房地产快速发展开始，许多高校就在探寻“高校如何开发建设周边土地” 。部分高校审时度势，抓住机遇，大胆探索，积极、稳妥，有计划地进行开发建设校园周边土地的尝试。进入新世纪，随着房地产市场和高等教育的快速发展，以科技孵化器、学术交流中心等为载体的项目通过联合共建、BOT 等方式的开发得到了进一步发展。 （二）经济背景 近十年的快速发展，特别是加大对基础设施建设、学科建设和人才队伍建设的投入力度，高校负债较高，还贷资金缺口较大，资金短缺已成为制约高校发展的瓶颈问题。在此背景下，高校不得不进一步整合校园资源，发挥资源的经济价值，运用资本营运手段筹措建设发展资金。在筹资的渠道上，校园周边土地开发也被提上重要议事日程。通过土地联合开发，授予一定期限的特许权，可以吸引社会资本投入到高等教育中来，缓解高校资金压力，促进高等教育的健康协调可持续发展。 （三）高校办学理念的更新 高校肩负着培养人才、发展科技和社会服务三大职能。在社会服务职能上，这些年高校一直在加强，使高校在校园规划和空间布局上更具社会化和开放化。这也突出体现在“社会校园结合部” 的周边土地开发上，通过加强周边土地开发利用，可以促进科技产业、后勤服务、市场开发的发展。 （四）理论基础 高校周边土地开发的理论基础主要是级差地价理论。级差地价理论是由于土地距离城市中心位置不同而导致土地利用纯收益的差异。这是由土地利用的空间经济关系而引起，亦即因存在距离和运费的空间差异，对于消费市场不同距离的土地，其利用方向和经营强度不同，其结果必然产生经济效果的空间差异。在城市中心和城市内部，土地经营集约化程度最高，地价和纯收益也最高。离城市愈远，土地经营愈粗放，地价也愈低。 二、高校周边土地开发应坚持的原则 1.总的原则是：统一规划，分步实施，先易后难，定位准确、兼顾效益。 2.服从城市建设总体规划，与周边市政规划建设项目相协调。 3.符合高校校园总体规划功能区划的要求。 4.避开学校生活和学习区域，不影响学校正常教学环境和气氛。对影响校园整洁宁静，有碍治安管理和造成环境污染的项目，不应安排建设。 5. 处理好近期利益和长远利益、社会效益和经济效益的关系，保证学校从中获得现实和实际的经济利益。 6.招商坚持 “公平、公正、公开”的原则，面向社会招标。 7.为防范风险，校园周边土地招商引资开发中坚持保证金制度。 8.以 BOT 方式建设的项目，其产权应归高校所有，对方享有约定年限的使用权。 三、高校周边土地开发的形式 高校在开发建设校园周边土地中，主要采用以下三种形式： （1）利用校园周边土地资源，破墙开店，发展围墙经济，建造商业小街。主要采用租赁形式租给校内外“三产”实体。 （2）BOT 模式。BOT(buildoperate transfer)即建设 经营移交，是指高校通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的基础设施项目，并准许其通过经营以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给学校。 （3）土地批租。这是国家土地使用权有偿使用的一种形式，即将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用（经营）单位。土地批租的费用，即土地使用权出让金，亦称土地价款，由用地单位一次交付。此外，每年使用者还要向土地出让人交纳使用金。土地出让的年限不等。出让土地到期后，国家有权将土地连同地上建筑物、构筑物一并无偿收归国有。在中国一些经济发达地区和沿海城市（如深圳、上海等），早在 90 年代就已开始实行土地使用“ 批租制”，即将若干年（一般为 50 年）内的土地使用权一次出让给土地使用（经营）单位。这种方式比较复杂，涉及国家土地政策，需要政府部门支持，调整土地规划用途，与目前高校推行土地置换类似，相当把校园周边土地交由储备或收购，并调整为开发用地。 四、高校周边土地开发存在的问题 （一）在思想认识上尚未取得共识 在市场经济的今天，高校利用自己周边的富余土地，采取多渠道、多形式的开发建设，以改善办学条件，缓解教育经费严重不足的问题，从而加快新老校区建设和学科建设，提高教师待遇，稳定教师队伍。这已经得到各高校及其主管部门的共识。然而，就不同方面、不同层次、不同角度来看，认识还不完全一致。少数领导和同志疑虑：高校的土地资源为划拨教育用地，土地资源归国家所有，况且有些高校的土地本身就是紧缺不足的。这样做势必与教育的初衷不符，也势必影响教学用地；同时担心会影响高校的总体和城市建设规划；影响学校正常的教学环境和学习氛围等等。因此，按这种观点，宁可让学校周边土地荒芜和“晒太阳”，也不赞成学校利用周边土地进行开发。 （二）在实施上政策尚无明确规定 尽管国务院、国土资源部及省市政府对国有土地使用权的出让、转让等已有诸多法律法规。但对高校利用周边土地开发建设尚未有明确的规定。这导致在实际操作过程中，规划报建较为困难。另外，国家对事业单位国有资产处置和使用管理较为严格，如果严格按照国有资产管理规定申报非经营性资产转经营性资产，程序复杂，操作较为困难。 （三）立项规划报建困难较大 高校周边土地开发的规划，必须符合城市总体规划的要求。因此，城市总体规划对高校周边的定位决定着开发的方向。如果要调整规划，程序也较为复杂。 （四）开发模式有限 高校周边土地的开发的模式主要是自己开发租赁经营或自营、BOT、土地批租。而在实践中，也主要是前两者。 （五）存在一定的风险 这些风险主要表现在：（1）投资商投资能力和履约能力风险；（2 ）连带责任风险。对于 BOT 项目，因经营期限较长，之中可能发生各种经济关系，如担保、租赁等，或者因经济法律纠纷致使高校承担一定的连带责任；（3）投资商经营风险和财务风险转嫁。如在建设期中，该项目公司无法融到资金致使建设搁浅，或在经营期限中投资商经营困难和财务风险，而提出提前退出该项目运作并需要高校回购或处置给第三方。投资商这种转嫁经营风险和财务风险的行为，会给高校带来较大的风险；（4）移交后的使用风险。如果移交后不能有效使用，就会造成资源闲置和浪费，有的可能还要出资改造后才能使用；（5）政策风险和法律风险。因国家政策和法律法规的变化，致使项目难以按照合同约定履行。 五、高校周边土地开发的对策 （一）归口管理，合理规划 高校周边建设项目（特别是 BOT 项目）是整个校园建设的有机组成部分，学校对此要高度重视，加强领导，归口管理，合理规划。在规划或立项时，要组织充分研究，加强评估论证，做到决策科学合理，切忌急功近利，短期行为。 （二）以学校为主，招标开发 在校园周边土地开发中，应坚持“以学校为主，以边为主”的原则，兼顾当前与长远利益的关系，结合长远规划，以当前服从长远，不要轻易改变校园的合理规划，坚持“以空间为主，让空间不让地皮” 的原则。要切实了解和熟悉 BOT 等的运作程序，公开竞争，招标开发，选择信誉高、实力强，对学校开发建设最为有利的对象进行合作。 （三）实行保证金制度 为检验投资商的经济实力和投资诚信，规避恶意磋商或假借项目骗贷等风险，高校在校园周边土地开发中应引入保证金制度。实行保证金制度，这对作为发包方的高校有利，保证了在市场条件下高校的利益。同时，通过合同等形式，也确保了在正常施工条件下，投资商能按进度支付工程款并确保经营的顺利开展。（四）掌握法规，依法行事 在校园周边土地开发中，遇到不少涉及政策和法律法规方面的问题，迫切需要进一步熟悉了解现行土地政策、国有资产使用及法律法规方面最新文件资料。因此，搜集、整理和学习这些政策法规显得十分重要，也有利于指导高校的校园周边土地开发工作。 （五）制定政策，加强引导 鉴于目前有关高校利用周边土地开发建设方面的法规尚不健全，而部分高校在开发建设周边土地过程中又面临着大量急需解决的问题，建议高校主管部门及时组织力量，研究制定关于高校开发建设校园周边土地的指导