谈农村土地制度改革——激活农村生产要素促进城乡互动发展.doc

谈农村土地制度改革激活农村生产要素促进城乡互动发展激活农村生产要素促进城乡互动发展谈农村土地制度改革纵观当前中国鲜明的城乡二元结构和巨大的社会落差，其成因除了客观存在着的经济发展水平的差距，还有经济制度变革快慢不同所带来的影响。在统筹城乡发展的社会大背景下，要解决城乡差距和社会落差，必须采取发展经济、体制变革、社会保障共襄并举。本文着重分析体制变革中的农村基本经济体制改革问题，目的是激活农村要素，促进城乡互动，推进城镇化和现代农业进程。一、现行农村基本经济形态存在的问题现行农村的基本经济组织形式是农村集体所有制和家庭承包经营制度，基本形态是分散经营，在改革初期，曾对促进农村经济发展起到过巨大的作用。随着经济社会的发展，这种生产组织形式已成为农村加快发展的重大制约因素。(一)农村隐性失业严重。据测算，按我国现在的普遍产出能力，单纯靠种地要达到农村人均纯收入水平，则人均耕地量必须达到 10 亩以上，而当前农村的现状是人均只有 1 亩多地可供耕作，大量的农村劳动力无地可种 ，而分散经营方式又使农业产业的效益低下，商品化程度低。(二)限制了农民财产权的行使。土地 、土地上的附着物所有权 、使用权的分离，致使农民的财产权空置，“土地承包法”明确的农村土地流转方式主要是集体所有制条件下以稳定家庭承包经营为基础的短期租用性质，而带有财产转移性特征的承包经营权流转方式又被“物权法”中“不能超过承包剩余年限”的规定转为固定期限租用。事实上，农民最大的两笔财产土地和房屋是难以变现的，所获得的财产性收入也十分有限。(三)阻碍了城镇化的推进。当更多农村劳动力从农村转移到城市后，家庭承包的土地并未随之转移，其使用权依然固化在承包者身上，致使很多土地撂荒，农村生产要素流失。据调查，农村居民的主要财富相当一部分沉淀在土地及其附着物上，特别是居住、交通、水利等投入较大，包括土地在内价值应在 20 万亿以上，由于流通受限 ，财富被捆绑沉淀在土地上，农民变市民就缺乏内生的市场推动力，这是我国城镇化程度与经济发展水平不相适应的根本原因 。(四)限制了现代农业的成长。由于土地的分散经营和保障功能，使得我国农业的市场化、商品化程度不高，众多区域还处于自给自足的小农模式，集约化、规模化能力低下 ，大量的资本、人力要素撤离农业，相当区域的农业已处于衰退状态，今年的农副产品价格上涨实质上是市场供求的直接反映 ，主要是供给出了问题，政策的激励和市场的传导由于市场主体的原因对生产的刺激已变得弱小，也就是说，现在的生产经营模式将对农业安全带来直接影响，这是决策者应深谋远虑的重大课题。二、改革土地管理制度，促进农村要素流转经济的运行历史表明，要素必须充分流转才能充分体现要素的价值。要盘活农村经济，在市场经济条件下解决“三农”问题，应在激活农村以土地为核心的要素流动上进行制度设计，既考虑历史传承的影响，又要下决心冲破藩篱，其中“度”的把握极其重要，配套政策应同时研究出台，建立健全社会保障安全网 ，将体制变革的震荡削减到社会可以承受的烈度。(一) 基本框架围绕土地的流动进行体制创新。将土地特权固定到农户，让农户拥有完善的使用权、收益权、处置权，允许有条件流动。由于土地公有的宪法要求，可参照城市土地产权设计，让农户拥有土地使用权，在现阶段不影响大的法律框架的前提下，可允许土地承包经营权流转(无期限流转) ，逐步过渡到现代全产权式转让。现阶段要充分运用村民自治法 、 土地承包法等法律，在尊重村民意愿的前提下，引导和鼓励村民流转土地，形成土地的梯度流转，将土地流转收益成为城镇化的强大经济支撑，土地规模经营成为现代农业发展的基石。(二)约束机制为保证国家粮食安全，保证居民的基本生存需要，应对农用地流转制定相应的管理办法，确保农用地有序流转：1严格土地用途管理，流转后的农用地要受到严格保护，农用地转建设用地按规定逐级审批，严格把关，对农村居民房屋流转，应以该居民不再申请集体建设用地建房为前提。2设置前置条件，流转土地的农户应参加基本养老保险、医疗保险或新型合作医疗，有固定的非农工作或稳定的生活来源，经过一定的审查程序。尽量避免纯消耗性流转，保持社会稳定 。3渐进改革模式。目前以农民之间流转为益，按照农村建设用地、农业用地的顺序渐次流转，在社会安全网完全建立之后 ，城乡居民乃至企业可参与农用地流转，最终实现城乡要素的全流转。(三)流转方式土地关乎国家粮食安全和整体发展，具有双重保障性质，因此，土地流转中，要坚持“政府调控、市场主导”的原则，按照“循序渐进，确保稳定”的工作原则，推进土地流转，最终实现城乡要素的全流动。租赁与转包。这是土地流转的初级形态，是现阶段法律框架内的主要流转模式，以产业带动(公司+农户)、大户承包、承包经营权入股、产业合作社为主要实现形式，这种方式，适用于目前的过渡时期，根本特点是土地使用权的一定期限流转，不具备财产权转移性质，优势是不需要作大的政策、法律调整 ，缺点是生产方式仍然处于传统的模式，组织产业化运作因参与方太多而难度很大，一般支持小规模生产或维持分散经营，组织化程度不高，由于是中短期性质的租赁，较大的固定资产投资属于刚性投入，不能成为可流动性资本，故并不适合现代企业的运作模式，限制了企业投入，对于土地的深度开发利用、农产品商品化率的提高显然是不够的。国家赎买。这也是一种准过渡措施，可分为产权式赎买和非产权式赎买，非产权式赎买是指一种补助性质，通过土地换社保、宅基地换住房以及高山移民 、扶贫移民、生态移民等方式，将原住农民搬离的方式，不改变土地的所有权性质，与集体经济组织分享流转收益，目的是促进农村人口转移和生态环境改善；产权式赎买是国家为了粮食安全、调节农产品市场、促进人口转移 ，将部分具备规模化生产条件的农用地，在农民集体经济组织全体成员赞同的前提下，将农村集体经济组织的土地收购归国有 ，再采取相应的市场化运作，将土地整体定向承包 ，生产市场相应紧张的农产品，作为国家储备，配合调节市场峰谷的农产品采购和农产品补贴，构筑国家的农产品市场调控体系。产权式赎买的核心是农用地所有权的转移，国家可成立专门的政策银行 ，筹集资金，采取社保换土地、现金收购等方式，赎买农用地，这也是保护耕地的有效形式，同时，能够快速地促进农村人口向城镇转移。政策银行的收益是国家补贴（包括部分农产品补贴） 、出租租金、农用地变卖等，从长远来看，土地始终是增值的，并不会导致流动性过剩和银行呆帐，如果运作成功，还可以成为农产品 、金融的两个“蓄水池”或“消防池” 。 土地承包经营权流转。仍然是现阶段土地流转的过渡形式，可以促进农村人口的梯度转移，核心是发挥村民自治的作用。按照土地承包法的规定，土地承包经营权是可以随集体经济组织成员身份转移，也就是集体经济组织成员权利的转移，但物权法的规定又将这种转移局限为一种期限租赁，因此，应当修订物权法的相关条款，在此之前，可以借鉴农村已经采用的方式，通过村民自治，村民自愿、平等协商，其他成员赞同，完成农村承包经营权权的永久转让，通过这种方式，可以事实上形成农村要素的流转以及农村房屋的流转，促进人口的梯度转移 。为规避这种转移带来的转让人风险，应设立相应的门槛，配套一定的监管措施，防止纯消费性转让 。农用地进入市场。在社会保障达到一定水平，国家监管能力建设配套的前提下，应当让农用地进入市场，这是要素流动的高级形式，可以大幅推动各种要素在农村流动，产生巨大的经济社会价值：全国 10 亿亩以上的农用地 、200 亿平方米以上的农房及其建设用地交易，短期内可以形成 20 万亿以上的巨大市场，巨额的现金流动和要素注入，可以加速推进人口转移，农村要素相对集聚，吸引优质资本和人才进入农村，提升农村产业化水平和商品化程度，可以真正形成 21 世纪具有深远历史意义的中国城镇化浪潮，成为国家经济社会发展新的强大动力。再次说明的是 ，农用地市场化并不意味着农用地转建设用地，土地使用性质仍然是国家管控，必须经严格的程序才能改变土地使用性质。由于我国处于快速城镇化的时期，在科学规划的基础上，应当满足城镇建设用地的需求，城市建设基础设施、配套公共产品投入巨大，才会引发规划区土地增值，因此，规划区内的土地一级市场仍然应由政府主导。三、保障和促进措施随着劳动合同法的实施，中国人力资源成本将发生巨大的变化，劳动力价格和供求将出现真正的拐点，传统的以资源消耗和低成本劳动力供应为主的经济增长模式，将随着资源、劳动力价格的高企和供应紧张而难以为继 ，国内经济社会将面临转型的压力和痛苦，需要新的动力支持，农村改革正逢其时，为实现经济社会的平稳过渡，保障农村经济体制改革的顺利进行，政府应当有所作为，从体制机制上进行创新，推动农村要素特别是土地的流动。(一)修订完善法律法规。应当开展广泛的立法调研工作，对土地管理法、土地承包法、物权法等涉及农村土地的条款进行认真的研究，结合宪法规定和现有实际，可以实施两步走的模式，现阶段可以将土地承包经营固定化，将按照建国初的土地改革，将土地分配到农户长期承包经营，享有无固定期限的部分物权(使用权、继承权、收益权、有限的处置权等)；第二步是择时将土地所有制(或使用权)确定给自然人或法人，享有完整的物权(处置权、收益权、使用权等)，农村建立新型社区替代村社管理。如果争议较大，现代社会保障还未完全建立的情况下，作为过渡措施，可以制定一些开放性条款，授权或鼓励部分地区进行土地制度改革探索，或授权村民自治组织更大的自治权，灵活处置集体资产，积累改革经验，再修订相关法律法规，避免重大失误或社会振荡。(二)科学编制城乡规划。应该肯定各级政府在规划方面的进步，但是受各种因素的影响，规划的科学性、前瞻性、权威性还不高，影响土地管理及其合理开发利用，一些地区要么处于无地可用 、要么违法用地的尴尬境地，造成大量的土地违规违法行为，甚至助推房价非理性上涨。目前，经济社会发展规划，城乡总体规划，环境保护规划是自下而上编制，而土地利用总体规划是自上而下编制 ，加之规划由各部门分别编制，拟设中的“四规合一”实际上是难以实现的 ，如何解决实际用地需求与中央严控用地供求指标脱节的矛盾，是当前规划中的主要难题。需要国家制定科学的编制规范，地方设立统一的编制协调机构，县以下实现四规合一 ，自下而上编制，科学分析研究主体功能分区、经济发展、人口转移、环境承载能力与环境保护、城镇规模、用地需求等，逐级设立规划技术审查机构 ，保证规划的规范性、前瞻性和可行性，提高规划权威。(三)完善社会保障。养老、医疗、教育是国家必须提供的公共产品 ，三者的覆盖程度、保障水平是国家是否具备现代国家价值体系的重要标志 ，也是土地制度改革能否成功的关键。现在是享受人口“红利”的时期，应当抓紧建立和完善社会保障体系。通过社会保障的全覆盖，才能淡化土地的保障功能，恢复土地的生产要素及财产性功能。目前，要尽快实现城镇基本养老、基本医疗保险的全覆盖，尽快实现“两保”在全国跨省无障碍转移，抓紧研究建立农村基本养老保险体系，完善农村新型合作医疗制度，为满足不同地区、不同人群的需求，可以在最低线以上设定不同的保障水平，如农村新型合作医疗，可以设立不同缴费额度下的相应保障水平，降低门槛，减少阻力，逐步培育全民社会保险意识，创造条件，逐渐实现城乡社会保障互通并轨，同时，完善各种救助制度，将大病救助法 、最低生活保障、贫困人员教育救助建成社会人群的三条安全屏障，按照人口流动规律和人口分布状况，及时调整教育、医疗卫生资源配置，满足社会需要。(四)改革公共财政与税收制度。要降低地方政府寻求占用耕地盲目铺摊子、抓项目的冲动，保护耕地，改变增长方式 ，恢复市场理性和增进国家宏观调控的效果，必须改革现行财政、税收体制 ，调整财政投入方向，各级财政特别是中央和省