反立法垄断期待构建利益范本

“ 部门利益的驱动是三部委如此关注反垄断法的内因，而这种片面的部门利益的立法冲动，将导致立法垄断现象的滋生。 ” 司法部研究室副研究员、中国司法副总编刘武俊在接受本刊记者采访时说，反垄断法草案从一开始就带着浓厚的行政主导立法色彩，不同部门的立法式利益垄断是导致反垄断法难产的一个重要缘由，立法中的地方和部门利益保护是立法腐败最突出的表现。 首先要反立法垄断 刘武俊认为，作为法治进程的第一推动力，立法始终在法制建设中占有毋庸置疑的首要地位。但在为不断飙升的立法成就欣欣然的同时，一定要警惕“ 立法 恣意 ” 这一颇具隐蔽性的幽灵，一定要清醒认识到立法腐败现象不容低估的灾难性后果。 由于行政法规规章通常由相关的政府主管部门主持起草，这种立法惯例实际上为某些行政机关利用立法谋取本部门或本集团的私利提供了得天独厚的机会，因而不少由政府部门起草的法律法规草案带有明显的部门利益色彩，立法决策部门往往为协调不同政府部门之间的利益冲突而煞费苦心。 “ 立法也因此蜕变为谋取部门或集团私利的工具，法律这一 公共物品 也蜕变为服务于少数利益集团的 私人物品 。 ” 刘武俊说。 北京大学立法研究中心主任周旺生教授则对 “ 立法腐败 ” 的说法持不同观点。他指出： “ 中国目前还没有立法腐败，因为还没有出现立法机关利用立法的形式牟取不当利益的现象。至于立法中的地方和部门利益保护应该算是立法中的 异化 现象，确实值得立法机关警惕。 ” 国家工商总局与商务部几乎同时向国务院提交了反垄断法立法草案，显示部门利益化、部门权力化还在实质性地左右着立法的进程，从而出现了为平衡部门利益建议另立独立权威的执法机构的动议。 “ 这种部门利益对立法的实质性影响一定程度上潜伏了权力利益化的隐患，不利于立法公平、公正原则的维系。 ” 北京市安平城律师事务所主任关安平这 样说道。 行政部门主导立法之争 在反垄断立法中，行政部门主导立法的行为受到了各方的抨击。 “ 现在一谈立法，许多人总是一味强调 国际接轨 而不顾中国的国情。 ” 首都师范大学政法学院教授房慧闽分析认为，这样的结果只能是误导民众，降低立法机关的公信力，其根源在于利益部门对立法的 “ 自然垄断 ” 。因此，在反行政垄断的同时，也应该打破部门对立法的垄断，通过竞争性立法，提高立法的质量和权威。 “ 实际上，行政部门主导立法的确是全世界的普遍现象，行政部门主导立法这本身并没有错。 ” 周旺生说，立法是对 “ 权力资源 ” 和 “ 权利资源 ” 进行制度化的配置，如何最有效利用权力和权利资源来完成立法任务，是立法机关必然要考虑的问题。 按照中国目前的立法体制，一部法律从酝酿到出台，大致要经过：做出立法决策或立法计划、确定起草机关、组织起草小组、立法调研、形成草案、征求意见、正式成稿、向人大提出法律案、审议、表决和公布等数个步骤。 在这个过程中，法律草案由谁来起草，将起到至关重要的作用。在过去 20多年的立法实践过程中，国务院及其下属各个部门无疑起到了关键作用。根据周旺生的统计，近 20 年来，在全国人大通过的法律中，由国务院提交的法律提案占到总量的 75%到 85%。而根据新华网公开的资料显示，在十届全国人大确定的 76 件立法规划中，由国务院提请审议或起草的达到 38 件，占到了 50%。除了参与法律的起草，政府部门还出台了数倍于现有法律的大量行政法规和部门规章。 “ 这一方面体现出在立法转型期，起草法律的任务相当繁重，单靠人大的力量难以完成，必须借重行政部门的力量。同时也反映出政府部门在现有的权力资源配置中较大占比重的现实，而且政府本身也有制定法律的职责。 ” 周旺生说。 立法博弈平台的建立 随着中国民主与法治建设的进步，越来越多的利益主体开 始有机会参与立法成为近年来中国立法进程中的一大鲜明特点。 从村民委员会组织法、婚姻法、土地管理法、道路交通安全法、物权法、劳动合同法等一批法律草案、修正案被广泛向社会征求意见。从 1954 年第一次公布宪法草案以来，我国已有 12 部法律草案向全社会公布并征求意见。 周旺生认为，由于立法是对权力资源和权利资源的制度化配置，在这个过程中，必须使各个利益主体能够有机会充分进行博弈，这样才能使得制定出的法律最终能够达到一种各方利益的平衡。 “ 立法利益主体日趋多元化，并逐步反映到中国立法的 过程中，成为推动立法转型的重要因素。 ” 2006 年 3 月 20 日至 4 月 20 日，短短一个月的时间内，全国人大常委会共收到劳动合同法草案意见 191849 件，是历届全国人大常委会法律草案征求意见中提出意见最多的一次。热情背后的现实是，在现有制度框架内，参与法律草案征求意见的讨论，是普通公众参与立法的不多渠道之一，虽然，向立法机关提交立法建议、在媒体公开发表意见以及向人大代表提出建议等等也是参与的渠道。 “ 这些参与的影响力是很有限的。 ” 房慧闽说，真正要实现各方利益的平衡，必须要构筑一个利益博弈的新平台。 2005 年 9 月 27 日，全国人大法律委员会等相关部门的 13 位听证人，从来自全国各地 4982 个报名者中产生的 20 名公众听证陈述人，就个人所得税工薪所得减除费用标准等问题举行了听证会，这也是全国人大常委会首次举行立法听证会。这次听证会上的意见，为后来全国人大常委会组成人员审议修改个人所得税法提供了重要参考依据。 “ 全国人大最后通过的结果就是听证会的意见。这是一件让人非常欣慰的事情。 ” 房慧闽说。 此前， 2004 年 9 月，北京市人大常委会法制委员会也就北京市实施中华人民共和国道路交通安全法办法举行该市的首次 立法听证会。这年 10 月22 日，新法规通过，部分条款吸纳了听证陈述人和市民们的意见和建议。 “ 这两次立法实践，受到了社会各界的广泛好评。 ” 房慧闽分析指出，立法听证的要义在于构建了一个利益博弈的平台，通过这个平台，各个利益主体能更为充分地表达自己的立场，使得通过的法律最终尽可能达到一种各方利益的平衡。 立法听证会 立法听证会是指立法机关采取会议形式，就某项社会问题是否需要立法解决，或者在立法过程中就草案内容是否合理、可行，公开地、直接地听取公众意见的程序制度。立法听证会已成为许多国家提升立法民主 化程度和广泛获取相关立法信息的重要途径。 在中国，市场经济的建立和民主政治的国情使立法机关实行立法听证制度成为必然。 2000 年开始实施的立法法专门就全国人大常委会立法过程中引进立法听证做法作出如下明确规定： “ 列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。 ” 听证会最大的特点：一是公开、透明。听证的内容和焦点问题事先向社会公布 ;符合报名条件的公民都可以自愿报名作为陈述人或者旁听人 ;听证会对媒体 开放，从而使更多的人了解听证的事项和各方面的意见。二是公正、客观。组织者应当在报名参加听证会的公民中选择持不同观点的代表作为听证陈述人，面对立法机关直接陈述自己的意见，使各种不同意见得到比较充分的表达，立法机关能够更全面地了解各方利益和矛盾所在，妥善地协调不同地区、不同部门、不同方面群众的利益。三是程序性强。为了保证听证陈述人都有平等的机会发表意见，提高听证会的效率，听证会都制定有严格的听证规则，对听证会的发言顺序、发言时间等作出