基础设施建设ppp模式

基础设施建设 PPP模式l 基础设施的含义要说明什么是基础设施，可以借助世界银行1994世界发展报告 为发展提供基础设施 的概念 基础设施可以分为两大类：一类是 经济基础设施 ，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是 社会基础设施 ，通常包括文教、医疗保健等。工程建设项目的投资来源举例电力有线电视物流中心 道路绿化、园林雨污水管网系统行政中心自来水通讯 (电话 /互联网 )燃气暖气污水处理厂垃圾处理厂车站、停车场学校医院厂房商务楼宾馆专用商业楼住宅楼城市雕塑经营性 准经营性 非经营性垄断性垄断竞争性竞争性政府主导，吸引社会投资者参与。市场化招商，完全由社会资本投资并经营。政府投资并经营，或者由社会投资，政府回购。政府投资，或者向社会招募赞助。政府参与，引导社会资金共同投资。1. PPP的概念PPP是英文 “Public-Private Partnerships“的简写，中文直译为 “公私合伙制 “，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是 Concession、BOT、 PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对 PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为 “试图去总结 PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源， PPP的确切含义要根据不同的案例来确定 “。广义 PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：1. 外包类 PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类 PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。 2. 特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司 收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。3. 私有化类 PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。lSC:服务协议lOMC:运营和维护协议lLBO:租赁 -建设 -运营lBTO:建设 -转移 -运营lBOT:建设 -运营 -转移lWA: 扩建后经营整体工程并转移(Wraparound Addition)lBBO:购买 -建设 -运营lBOOT:建设 -运营 -拥有 -转移lBOO:建设 -拥有 -经营SC OMC LBO BTO BOT WA BBO BOO公有化程度高 私有化程度高比较的要素 传统公共项目开发 PFI 民间主体的参与时间 项目设计和建设过程 通常 25年以上（含设计、融资、建设、运营） 民间主体的进入形式 提供特有技术，经政府批准 作为一个财团或特许经营者进入 民间主体的风险 一般为负债的风险 具有广泛性、长期性 民间主体报酬的支付方式 一次付清，或按比例支付 通常为按年支付（以红利的形式） 民间主体建议的采纳十分有限 大量、经常 民间主体主要考虑事项 保证一个正的净现值或利润 有较好的资产基础和项目前景 PROJECTSPublic Money Private Money0%100% 0%100%Public Private PartnershipsThe Finance DiagonalSCBA+FA+SCBA+FA-SCBA-FA+SCBA-FA-Private Sector ApprovalIncreased Planning Control NeededSocial Sector ApprovalPPP NeededNot ViableSCBA=Social Cost Benefit AnalysisFA=Financial Analysisl Reasonable Financing StrategyFinancial EngineeringPublic PrivateDirect Indirect Equity Risk Debt Mezzanine Equity2. PPP的发展历程鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端， 1992年，为了提升基础设施水平，解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题。英国当时的财政大臣肯尼斯克拉克首次提出 PPP的概念。并于 1993年 11月出版了手册 (新突破 )，其副标题是 “面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系 ”。从此废除了最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定。为私营部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。在过去十多年中，英国政府通过改革向公众提供公共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为公共领域提供更好的服务。 PPP模式已经不同程度地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在国防建设上也采用 PPP模式。从项目构成来看，交通项目占 25，医疗项目占 20，教育项目占 15，国防项目占 15，其他项目占 25，包括监狱、环境、 IT、休闲等。 英国 75的政府管理者认为 PPP模式下的工程达到和超过价格与质量的要求，可节省17% 的资金。 80的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有 30； 20未按期完成的、拖延时间最长没有超过 4个月。同时 80的工程投资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到 25； 20超过预算的是因为政府提出调整工程方案。 PPP模式出现后受到公共部门和私营部门的欢迎，在世界许多国家得到广泛的应用。智利于 1994年引进 PPP模式，至今已完成交通、机场、监狱等 36个项目，投资额 60亿美元。巴西于 2004年 12月通过 (公私合营 PPP模式 )法案，以法律的形式对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。巴西已经列入 2004 2007年 4年发展规划中的 23公路、铁路、港口和灌溉工程将作为 PPP模式的首批招标项目，总投资 130.67亿雷亚尔。 2000年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场采用 PPP模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设。同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了 PPP模式，总投资 36600万欧元，国家投资为 19100万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。 2002年至 2003年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定 8个奥运场馆及附属设施的业主 “由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆项目投资的一半以上。 中国自 1984 年由香港和合公司以 BOT 方式成功运作深圳沙角 B 电厂以来，由于 BOT 可以减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以 BOT 模式进行基础设施建设倍加青睐。同时由于中国各地方政府对于吸引外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次 BOT 投资浪潮在上个世纪 90 年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾 B 电厂，该电厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的BOT 项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有 100% 股权的电厂项目，现已成为中国BOT 项目的典范。随着 2003 年 10 月 1 日开始实施的 “北京市城市基础设施特许经营办法 ”和建设部于 2004 年 5 月 1 日开始实施的 市政公用事业特许经营管理办法 ，该融资模式进一步得到广泛应用，仅在北京，约 30 多个奥运场馆中的半数，以及到 2008 年总投资达 2300 多亿的基础设施项目中的大多数，都将以项目法人招标 (特许经营 )的方式进行。2003 年中奥运主体 (“鸟巢 ”)体育场项目、2004 年底北京亦庄天然气项目和 2005 年初北京地铁 5 号线和北苑污水处理厂项目的以特许经营方式发包就是佐证。2