新加坡中央公积金制度对我国住房公积金制度的改善建议

根据新加坡住房中央公积金制度，提出对我国的改善建议我国住房公积金制度存在的问题1，覆盖率较低，融资渠道窄在现在的外伤投资企业中，民营企业，城镇私营企业中还未建立住房公积金制度。进程务工人员，自由职业者想要在城市居住立足具有较大难度，只有部分地区为他们建立相应的住房公积金制度。如深圳，已于 2009 年规定，非本市户籍在职职工所在单位可参照有关规定为非户籍职工缴存住房公积金。这就意味着已从法制层面上明确了农民工归属于非户籍人口住房保障的范畴，符合条件的农民工将逐步享受公共租赁住房保障并可缴纳住房公积金。 （由于数据难查，无法将列出的城市一一指出，但可以确定的是，绝大多数地区还无法做到如此）在资金的筹集方面，国家也没有建立自愿式住宅储蓄制度，融资渠道过于狭窄。 （这方面可以参照德国的相关制度）2，缴存比例不规范、分配不公对于行政事业单位的员工而言，他们的住房公积金由事业单位的财政负担，但是在一些经济较困难的地区，事业单位就不会为职工缴纳住房公积金。站在企业员工的角度进行分析，随着经济的发展，企业之间收入的差距逐渐的加大，住房公积金占职工工资的比例有所差距，在之间，企业为职工缴纳的住房公积金是企业在缴纳所得税前列支的成本费用，员工得到的住房公积金的收入不包括应缴纳的所得税基数中，因此，一些收入较高的企业为了对税收的避缴，为职工缴纳较多的住房公积金，扰乱人工成本的管理与控制。而一些收益较低的企业不能按时的发放职工的工资，就谈不上为职工缴纳住房公积金，造成不公平的分配，对国民收入的初次分配造成不利的影响。3，制度使用不公平，保障功能单一购房人在利用住房公积金进行住房的购买会享受很多的优惠政策，但是购房者基本都是高等收入和中等收入人群，低收入人群因为庞大的贷款金额导致不敢进行住房的购买。即使住房公积金是政策性的低息贷款，比商业银行的贷款利率少一个百分点，但是对于低收入人群来说也是一笔巨大的资产。全国住房公积金的个人贷款率一直处在左右，住房公积金在金融中发挥的作用受到了限制，国家也没有制定具体的措施进行统一的管理，各个城市地方颁布的政策性措施也存在着一定的差异。住房公积金不仅仅可以用于住房的购买，还可以应用于住房的维修，但是不能用于住房的租赁。这样就致使低收入者不能对缴纳的住房公积金进行使用，而低存低贷的政策也没有对低收入人群带来实际性的作用，还制造了利息的损失。住房公积金属于强制储蓄模式,职工无法根据对收益和风险的判断自主地选择投资品,只能被动地接受低利率储蓄。由于我国职工收入水平差距大,住房公积金存款人和贷款人往往不能很好地匹配,会出现净储户、多存少贷户、存贷平衡户和少存多贷户。中低收入家庭由于支付能力有限,可能一直在存储,却无法获得贷款,成为净储户或多存少贷户。而将住房公积金个人贷款用足的往往是中高收入者,表现为存贷平衡户甚至是少存多贷户。结果造成大多数中低收入者用自己的低息住房储蓄补贴少数高收入者的局面,使住房公积金贷款在一定程度上进一步拉大了不同群体之间的收入差距,产生不公平。而且目前制度中对住房公积金贷款的限制少为高收入者获得贷款提供了种种方便,加剧了这种不公平:第一,职工只经过短期的存储即可获得贷款。为了加大发放住房公积金贷款的力度,各地纷纷放宽借款人的资格,对职工申请贷款前已参加公积金的年限的要求不断放松,如合肥市，借款人及其所在单位须按住房公积金管理条例规定的向中心正常、足额缴存住房公积金一年以上的在职职工即可获得贷款。凡已申请办理过住房公积金贷款的，须在原贷款还清后满 2 年，无逾期记录，方可申请二次贷款办理。 （建筑面积在 144 平方米以上的不享受住房公积金二次贷款） 。武汉、西安亦有相同规定。上海、广州、北京甚至将年限降为 6 个月，基数在 500 元以上。高收人者由于支付能力强,只需经过短期存储即可获得贷款,而中低收入者即使经过长期存储,由于还款能力的限制,可能还是无法获得住房公积金的支持。第三,对于贷款未约定其具体投向。住房公积金建立的初衷是为职工解决住房问题,但由于当前公积金贷款对借款人拟购买的住房限定较少,一些高收人者将获得的低息贷款用于购买高档商品房、大面积商品房、第二套住房,甚至用于投资。在合肥，对于已申请办理过住房公积金贷款的，在原贷款还清后满 2 年，只要无逾期记录，便可申请二次贷款办理（144平米以下住房） 。不仅不能有效解决中低收入者的住房问题,还加剧了高收入者对低收入者利益的挤占。与我国住房公积金制度专注于增加个人购房资金积累，发挥住房金融功能，实现住房保障互助作用不同，新加坡的中央公积金是对国民全方位涵盖的一体化社会保障制度，住房保障只是新加坡公积金制度的主要作用之一。鉴于新加坡政府实施的政府组屋计划和公积金制度的紧密对接有效实现了新加坡国民的“居者有其屋”目标，因此新加坡公积金对住房保障的作用才尤显突出，三是在统一管理下住房金融功能更强。新加坡在解决国民住房问题上从三方面入手:一是在房屋供应方面，政府限价或政府有补贴的组屋是主体；二是在消费能力方面，通过中央公积金的较高缴存率，实现了会员个人积累；三是在支付能力上，通过住房金融的大量创新，增强住房保障能力。与我国住房公积金的单纯住房信贷功能相比，首先新加坡中央公积金的支付能力更强。由于新加坡公积金实行“存贷分离” ，因此组屋购买人既可以提取公积金支付购房首付，又可以向建屋发展局申请低息贷款（相当于我国的住房公积金个人购房贷款） 。也就是说依靠政府的政策性金融支持，公积金缴存人完全可以解决住房问题；其次是放贷人与担保人责任一体，实现了责任与权益的统一。作为中央公积金的会员，向建屋发展局申请购买组屋贷款必须参加家庭保障计划，向建屋发展局一次过付保费（可用公积金普通户头支付） 。如投保者不幸残废或过世，建屋局将负责支付未还清贷款。而我国住房公积金贷款普遍采用的置业担保模式下，担保人与放贷人作为两个独立主体，具有不同利益追求，难以完全防范贷款风险；第三从 2009 年开始新加坡实行的组屋屋契回购计划，通过售后回租的金融创新实现以房养老，很好的同时解决了老龄社会下“老有所依，住有所居”难题。新加坡的中央公积金制度在促进社会稳定和增强社会福利方面发挥了重要作用。尽管如此，作为一项创新制度，不可避免的也存在着一定的弊端，其一是过份强调公积金会员的高积累率，不具有对社会财富的二次分配功能。根据统计自 1984 年以来，会员个人缴交率始终保持在 20%到25%，而企业的缴交率则在 25% 至 10% 之间，特别是 1986 年以来企业缴交率基本保持在 10%左右。其二是中央公积金的增值保值完全依赖于政府资本运作收益。在经济全球化和产业转移的背景下，如果新加坡不能紧紧跟上产业结构调整或实现经济转型，一旦出现金融危机或贷币贬值等风险，中央公积金保值增值就不能得到充分保障（一）购买、建造、翻建、大修自住住房的；（二）离休、退休的；（三）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（四）出境定居的；（五）偿还购房贷款本息的；（六）房租超出家庭工资收入的规定比例的为了将中低收入者的家访住房情况进行改善，国家对住房公积金、经济适用房以及廉租房制定了保障的制度，廉租房和经济适用房属于政策性住房开发，增加住房选择性，住房公积金属于住房消费的保障措施。但是在现实生活中，这三者缺乏一定的联系和配合，导致保障措施本身作用都不能充分的发挥出来，并且将三者的保障功能予以了一定程度的削减。在国外，住房公积金发挥了很多实际性的作用，但是在我国，就业压力大问题、就业不充分问题以及用工不规范的问题导致住房公积金的作用根本不能发挥出本身的作用。此外，我国的房价一直居于较高的状态，很多的家庭根本不能享受到住房公积金所带来的作用。在这样的情况之下，我们将住房公积金的制度进行了调整和改善，将我国政策性住房金融体系进行健全和完善。在美国经验的借鉴下，我国对住房公积金制度进行了改善和调整，加大政府的支持力度，增强政府的责任，将政策优势全面的表现出来，建立以低息贷款和住房抵押贷款担保为核心的政策性住房金融。面对群众-全民覆盖（不符合国情，我国幅员辽阔，管理过于麻烦）我国目前住房公积金缴存范围：下列单位及其在职职工（不含在以下单位工作的外籍员工）1、机关、事业单位；2、国有企业，城镇集体企业，外商投资企业，港澳台商投资企业，城镇私营企业及其他城镇企业或经济组织；3、民办非企业单位、社会团体；4、外国及港澳台商投资企业和其他经济组织常驻代表机构。城镇个体工商户、自由职业人员，可以申请缴存住房公积金（但并不是每个设区城市的住房公积金管理中心都允许城镇个体工商户、自由职业人员交纳住房公积金，具体情况请咨询当地住房公积金管理机构）目前，北京，上海，深圳等地已相继支持进城务工人员及自由职业者申请缴存住房公积金，且允许接受申请的城市正在不断增多。但整体缴存扩面进展仍然缓慢。2002 年以来,住房公积金覆盖率一直维持在 60%70%, 缴存职工人数平均年增长率仅为 2.4%。究其原因，除部分地区尚未贯彻落实，仍需加强管理以外，自由职业者等不再住房公积金缴存范围之内的群众对住房公积金了解不甚全面，热情较低也有关系。根据 1999 年颁布、2002 年修订的国务院 住房公积金管理条例 ，我国住房公积金可在如下条件下使用：（1）购买、建造、翻建、大修自住住房；（二）离休、退休的；（三）完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的；（四）出境定居的；（五）偿还购房贷款本息的；（六）房租超出家庭工资收入的规定比例的虽然如此规定，但由于我国地区间的差异及管理的不完善，各地区实际落实情况参差不齐，许多地区仅支持指定地区住房的购买，不支持租房和翻建，使住房公积金的使用无法落到实处，降低了人民的缴纳热情。根据新加坡住房中央公积金制度，针对我国的改善建议一，使用方向-与多方结合，形成保障新体系住房公积金属于强制储蓄模式,职工无法根据对收益和风险的判断自主地选择投资品,只能被动地接受低利率储蓄。由于我国职工收入水平差距大,住房公积金存款人和贷款人往往不能很好地匹配,会出现净储户、多存少贷户、存贷平衡户和少存多贷户。中低收入家庭由于支付能力有限,可能一直在存储,却无法获得贷款,成为净储户或多存少贷户。而将住房公积金个人贷款用足的往往是中高收入者,表现为存贷平衡户甚至是少存多贷户。结果造成大多数中低收入者用自己的低息住房储蓄补贴少数高收入者的局面,使住房公积金贷款在一定程度上进一步拉大了不同群体之间的收入差距,产生不公平。而且目前制度中对住房公积金贷款的限制少为高收入者获得贷款提供了种种方便,加剧了这种不公平。横向比较新加坡的公积金使用方向，从最初的养老保障逐步发展到购房贷款和医疗保险等方面，最近又开辟了教育贷款和亲属保险等新的使用方向，使住房公积金切实落到实处，百姓心甘情愿，切实得到利益和优惠。鉴于我国房地产市场的特殊性，加之目前住房公积金制度不断完善，缴存范围进一步扩大，已在部分地区实现从在职职工扩展到城镇个体工商户、自由职业人员等人群。我建议，在适当时候，住房公积金可以通过多个户头，将医疗保险，教育基金，养老保险等纳入其中，使住房公积金的使用方向多元化，增加住房公积金市场流动率及利用率，使其与百姓生活密切挂钩，增加百姓缴纳住房房公积金的积极性。同时，建立起与目前已存在的养老保险制度及医疗制度，相关教育政策相结合，形成从点到面的概括，逐渐形成一套相应的体系，增加资金灵活度，减少“沉淀资金”的数量。由于其数额巨大，根据对其投资领域的控制，住房公积金势必会成为政府有效控制通货膨胀，平稳物价的新型武器。二，职能设置-存贷机构分离现行制度下，住房公积金的具体经办机构为住房公积金管理中心，然而，管理中心的定位模糊，令其不能承担起公积金的保值增值的职能。这个机构既不属于政府机关，也不是公司制的法人实体，而是一个事业单位。根据 1999 年颁布、2002 年修订的国务院 住房公积金管理条例 ，直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市(地、州、盟)应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。住房公积金管理中心履行下列职责：(1)编制、执行住房公积金的归集、使用计划；(2)负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；(3)负责住房公积金的核算；(4)审批住房公积金的提取、使用；(5)负责住房公积金的保值和归还；(6)编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；(7)承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。简言之，从住房公积金的征集到使用全部由该管理中心负责。同时，公积金管理中心负责公积金的保值，该条例同时规定“住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担。 ”但是公积金管理中心并不像一般的金融机构那样，拥有可以承担贷款风险的自有资本金，作为一个事业单位，它根本不具备承担经营风险和民事责任的能力。这样的机构是无法肩负起巨额公积金的保值增值任务的，这也直接导致了住房公积金出现的大量沉淀资金无处显神通的局面。与我国不同，新加坡强调“存贷分离” ，即中央公积金局作为公积金的管理部门，只有资金征缴、支付、管理和保值职能，并不能向公积金缴存人发放低息住房贷款。相应的，向组屋购买人发放购房贷款的职能由隶属于国家发展部的建屋发展局承担，建屋发展局在公积金存款利率的基础上浮 0.1 个百分点发放低息购房贷款。由于存贷分离，中央公积金局的运作并不依赖于贷款收益，而是有 GIC（新加坡政府投资管理公司）等专业投资公司保驾护航，政府债券稳定收益保证，能够向公积金缴存人支付具有竞争力的存款利率， （即新加坡国内四家主要银行的一年期定期存款的算术平均值）确保公积金不存在存款贬值现象。这在很大程度上保障了无法购买房屋的中低收入者的利益。根据资料显示，新加坡公积金利率平均高于通货膨胀率的 2%，基本可以保障其不会贬值。鉴于这一点，我建议政府在设置住房公积金管理部门，增设相关金融机构，聘请专业投资人员及职业经理人，采用现代公司管理模式，保证了管理效率和人才需求。实现存贷分离，通过设立专业金融机构进行住房公积金的管理，达到防范公积金管理运作风险，确保资金安全并实现有效增值的目的。有效实现住房公积金制度的房地产金融功能，使资金得到更高效率的使用，建立起房地产市场良性循环的机制。三，存贷利率-实现高存低贷，避免公积金贬值我国公积金利率一直实行“低存低贷”的规则。从 2012 年 6 月 8 日起，下调个人住房公积金存款利率。当年归集的个人住房公积金存款利率下调 0.10 个百分点，由 0.50%下调至 0.40%；上年结转的个人住房公积金存款利率下调 0.25 个百分点，由 3.10%下调至 2.85%。从 2012 年 6 月 8 日起，下调个人住房公积金贷款利率。五年期以上个人住房公积金贷款利率下调 0.20 个百分点，由 4.90%下调至 4.70%；五年期以下（含五年）个人住房公积金贷款利率下调 0.25 个百分点，由 4.45%下调至 4.20%。其理论依据是，住房公积金参缴者的存款利息损失，可以通过贷款利息优惠得到扩大数倍的补偿。大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金；即使是正式职工，如果所在的企业财务状况不佳，他们也不会完全享受到住房公积金的待遇，因为这样的企业无力支付配套资金。此外，低工资的成员可能经过很多年也无法积累到足够的金额支付购房款的首付，也没有资格从住房公积金得到贷款。其结果必然是，多数无法获得公积金贷款的低收入成员只能被迫以低于市场利率的水平进行（养老）储蓄，为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补贴。然后看着自己的钱随着通货膨胀在那里慢慢贬值。新加坡中央公积金实行高存低贷。新加坡的中央公积金在支持购房方面，既可以用来支付房款，归还房贷，以及申请低息贷款（相当于我国的公积金贷款） 。在公积金的运作机制方面，实行“高存低贷” ，即中央公积金局付给公积金缴存人相对市场化的存款利率，而公积金缴存人又可以向建屋发展局申请相对市场化贷款利率低很多的组屋贷款。这一切也有赖于其存贷分离的机制，二者相辅相成，为公积金保驾护航。基于公平性考虑，我认为新加坡的高存低贷机制非常值得学习，加之专业投资机构对住房公积金款的投资升值，使无法购买住房的中低收入阶层被强制储蓄的资金得到保护，（就当他们买了政府的国债） ；另一方面，经过专业投资并得到升值的住房公积金可以投入保障房的建设中，为广大中低收入阶层住房的购买提供可能，真正实现“互助原则” ，达到降低住房刚性需求的目的。四，投资方向-股票市场，债券市场，基金市场从几年前开始，关于政府应当如何使用和投资住房公积金，使其实现保值增值的问题，有关专家做过诸多思考，但一直鲜有实质性的动作。原因之一，就是资金的安全性。然而，高达四、五千亿元的固定结余，且每年都在以一定幅度增长，如果仅仅依靠银行的一丁点利息，别说让资金发挥最大的使用效益，在房价上涨这么快、物价也开始年年上涨的情况下，能够不贬值就已经相当不错了。事实上，从这几年的情况来看，公积金“贬值” ，已是不争的事实。2011 年 11 月 12 日，住房和城乡建设部副部长齐骥公开表示，今后 3 年全国将新建200 多万套廉租房、400 多万套经济适用房，另外还有 220 多万户林业、农垦、矿区的棚户区改造，总投资将超过 9000 亿元，平均每年有 3000 亿元的投入。这对我国大部分还处于吃饭财政的地方政府来说，是非常困难的。鉴于我国住房公积金目前尚有约 4000 亿的沉淀资金，有专家提出“要对住房公积金发放建房贷款开禁” ，将住房公积金“投入到保障性住房建设，使得所有的公积金资金真正发挥住房融资的功效，服务于住房投资和消费。 ”大量公积金投入到地方政府用于保障性住房建设，这也是目前住房公积金的一个使用方向。但我认为，这并不是最好的。首先，在地区极度不平衡的条件下，保障性住房的分配不易达到公平公正；其次，允许公积金发放项目贷款，有可能会造成公积金管理中心因资金紧张而提高个人住房贷款门槛，人为造成贷款难的局面