我国农村教育的法治问题研究

0我国农村教育的法制问题研究目 录摘 要1关键词1一、引 言2（一）研究背景与研究意义2（二）研究框架与研究方法2二、农村教育法治化建设的相关理论3（一）农村教育3（二）农村教育法治的内涵4三、加强农村教育法治的重要意义5（一）加强农村教育法治是建设和谐农村的重要载体5（二）加强农村教育法治是建设和谐农村的能动选择5（三）加强农村教育法治是建设和谐农村的必然要求5（四）加强农村教育法治是建设和谐农村的根本保障5（五）加强农村教育法治是促进农村教育发展的重要表征6四、我国农村教育法治的现状6.（一）农村教育体制改革进程与农村教育法治化进程不相适应6（二）农村教育事业的发展形势与农村教育立法发展状态不相适应6（三）教育立法的普适性与农村地区法律执行的地方差异性不相适应7五、我国农村教育法治存在的问题7(一)农村教育立法明显滞后7（二）农村教育执法明显乏力9（三）农村教育缺乏法治监督9（四）农村教育行为的行政化氛围过于浓厚10（五）农村教育法治的宣传力度不够10.（六）农村群众法治意识淡漠10.六、推进我国农村教育法治化进程的对策建议11(一)推进农村教育立法工作，完善农村教育法律体系11（二）加强农村教育行政执法，确保农村教育有法必依12（三)加强农村教育法治宣传，增强农村群众法治观念.13（四）加强农村教师队伍建设，确保农村教育法治的传承13（五）加强农村法律文化建设，夯实农村教育法治的精神基础13结束语14参考文献151摘 要随着改革开放的不断深入和社会的不断进步，社会公众对教育发展的需求进一步提高，而我国农村教育的发展相对之滞后，尤其是其法治化建设方面存在的一些突出问题逐渐显现。这些问题已经严重地阻碍了农村教育的发展和相关教育政策的有效执行，也对我国教育事业的整体发展产生了极为不利的负面影响。因此，坚持依法治教，推进新形势下的农村教育法治化进程，已经成为新时期加强和发展我国农村教育事业的重要课题。关键词：农村教育；法治建设；问题；对策建议 2一、引 言（一）研究背景与研究意义教育法治程度的高低是一个国家教育管理体制是否成熟的重要标志。世界各国对教育法治问题的普遍关注始于20世纪中后期，而今世界各国都将教育的法治化视为对本国教育进行宏观控制和管理的重要手。就我国而言，我国是一个典型的农业大国，80的人口都在农村，加强农村教育法治建设对于农村地区社会发展、人才培养及劳动者素质提高具有极为重要的现实意义，它也是加强农村和谐建设，实现农村科学发展的必然要求。但从目前来看，我国农村教育的法治建设状况还不尽人意，存在的诸多问题在某种程度上影响甚至阻碍了农村教育事业的发展。可以说，推进农村教育法治化进程是保障农村群众教育权利，推进我国农村教育事业不断发展的关键所在。同时，如何把握发展机遇，推进农村教育的法治化进程，也是我国广大农村地区在发展教育事业过程中必须认真思考的问题。本文从介绍农村教育法治化建设的相关理论入手，强调了加强农村教育法治的重要意义，分析了我国农村教育法治的现状，剖析了我国农村教育法治存在的主要问题,并在此基础上提出了推进我国农村教育法治化进程的对策建议。（二）研究框架与研究方法1、研究框架论文共分为六个部分。第一部分是本文的基础部分，主要介绍了农村教育法治问题的研究背景及意义，同时，对本文的研究框架与研究方法进行了说明。第二部分属于相关理论的概述，介绍了农村教育及农村教育法治的相关概念。第三部分介绍了加强农村教育法治的重要意义。第四、五、六部分是文章的主体部分。第四部分从农村教育体制改革进程与农村教育法治化进程不相适应、农村教育事业的发展形势与农村教育立法发展状态不相适应、教育立法的普适性与农村地区法律执行的地方差异性不相适应等三个方面介绍了我国农村教育法治的现状；第五部分从教育立法明显滞后、教育执法明显乏力、法治监督缺乏、行政化氛围过于浓厚、宣传力度不够、群众法治意识淡漠等六个方面分析了我国农村教育法治存在的主要问题；第六部分在前面研究分析的基础上，从推3进农村教育立法工作、加强农村教育行政执法、加强农村教育法治宣传、加强农村教师队伍建设、加强农村法律文化建设等五个方面提出了推进我国农村教育法治化进程的对对策与建议。第七部分总结全文。2、研究方法 本文采用文献分析的方法，在教育学理论的框架内就农村教育法治的相关问题进行研究。具体研究方法包括自相关分析和比较研究、对比分析、理论性与对策性相结合等方法。本文研究中坚持理论分析和实证检验相结合，在吸收相关研究成果的基础上，用事实说话、用数据说话提高研究和分析的实用价值及可操作性，尽可能全面地就农村教育法治化建设的相关问题进行分析，使理论在分析中得到完善和发展。二、农村教育法治化建设的相关理论（一）农村教育1、农村教育的概念农村教育可以界定为发生在农村、以农村人口为对象并主要为农村经济和社会发展服务的教育。2、农村教育的形式（1）农村基础教育。农村普通中小学，是农村基础教育的主体，至于在成人中进行的扫盲教育和农民业余初等教育与中等教育，是在没有完成基础教育人群中进行的一种补偿性基础教育。农村基础教育的主要目标是使受教育者全面提高思想政治素质、科学文化素质、身体与心理素质、审美鉴赏素质和基本的劳动技能素质。主要包括农村学前教育、农村小学教育和初中教育组成的九年义务教育与普通高中教育。（2）农村职业教育。农村职业教育一般是指办在县及县以下整个农村地区，包括职业教育、技术教育和各种培训在内的，旨在培养潜在劳动力职业能力和提高现有劳动力职业能力的职业教育机构所实施的教育。农村职业教育的对象有两种：一种是现有农村劳动力，其中包括边际劳动生产率几乎为零的大量农村剩余劳动力； 另一种是劳动储备军，即未成年但 即将走向社会的在校青少年学生。4（3）农村成人教育。农村成人教育的主要任务是增强从业人员适应社会、经济发展的劳动能力，包括进行职业道德、职业技术、职业保健等方面的教育，尤其是科学、技术和工艺知识更新的继续教育。办学形式主要包括农民高等学校、农民文化技术学校、农民中学、农民中专和农业广播电视学校等。（二）农村教育法治的内涵农村教育法治是现代社会对农村教育的一种新型的调控组织形式，是伴随着农村教育的普及发展而形成和发展起来的一个法律调节领域。笔者认为，可以从五个方面来对农村法治教育的内涵进行理解： 1、完善立法是农村教育法治的基础完善立法是解决农村教育有法可依的必然要求，它对农村教育法律法规体系的完备和完善提出了要求，而且对法律自身的科学和完善，农村教育法律规范与原则、知道思想等的一致性及农村教育法律规范的科学性、合理性提出了要求。2、严格执法是农村教育法治的保证严格执法是对各级教育机构实行统一管理，防止政出多门的必然要求，它既是对教育行政部门的工作实行监督，保障教育行政部门依法行政的手段，又是防止政府管理部门滥用权力，无所作为的手段。3、行为依法是农村教育法治的核心行为依法就是要求一切农村教育活动的主体，都要以法律法规为依据开展农村教育，充分享有法规规定的农村教育活动主体所应获得的权利，认真履行法律对农村教育活动主体规定的义务。4、公正司法是农村教育法治的保障公正司法作为保障农村教育活动主体权利的最后屏障，它对国家司法机关依法独立行使职权提出了明确要求。具体来说，就是要求司法机关在处理农村教育诉讼案件过程中依法独立裁判，科学审判并实现程序正义。11劳凯声.教育法论M.南京：江苏教育出版社， 1995 年版：第 45-47 页55、违法必究是农村教育法治的体现违法必究要求有关单位对于违反教育法律法规的单位或个人，严厉打击违法行为，并对违法的单位或个人依法追究相应的法律责任，同事向农村教育活动的相关主体提供法律救济。三、加强农村教育法治的重要意义（一）加强农村教育法治是建设和谐农村的重要载体由于城乡二元制经济的影响，教育的代际传递效应使得业已存在的城乡教育不公平进一步恶化，违背了和谐社会的建设宗旨，也与社会主义新农村建设的目标背道而驰。作为城乡一体化建设的重要任务，就是要通过改革和创新农村教育法律制度和实现农村教育法治化，来确保农村教育事业发展的成果惠及更多的群众，真正做到农村教育的以人为本。（二）加强农村教育法治是建设和谐农村的能动选择加快实现农村教育法律制度的转型，是确保农村教育法律制度先进性的根本要求，加强农村教育法治建设的目的就是要通过法治的作用，传播、保护先进的教育观念，并以这种观念指导人们的行为，创设更具均衡性的农村教育制度，从而调整农村利益结构，维护农村和谐稳定。（三）加强农村教育法治是建设和谐农村的必然要求法治化建设的完善没实现是农村教育理念创新的前提和基础，农村教育理念创新也是女教育法治化的逻辑必然。树立城乡整体教育观念，必须以农村教育法治建设作为重点，实现农村教育法治化功能的回归，这也是促进农村经济、社会发展的客观需要。（四）加强农村教育法治是建设和谐农村的根本保障完善的农村教育法律制度、合理的农村教育法律体系是实现和谐社会的根本，也是树立依法治教，营造浓厚的教育法制氛围的保证，这也是符合依法治国基本方略要求的政府应有的责任意识。（五）加强农村教育法治是促进农村教育发展的重要表征农村教育的法治化进程就是农村教育法律制度设计、执行和检验过程，只有不断提6高这一过程的科学化水水平，才能提高教育法律和政策的制定水平，实现农村教育政策的科学化、民主化，有效应对城乡教育差异对和谐农村建设的消极影响。2四、我国农村教育法治的现状（一）农村教育体制改革进程与农村教育法治化进程不相适应教育现代化的必由之路就是教育改革，教育现代化的主要特征是教育法治化。因此，农村教育体制改革是推进或实现农村教育法治化的前提或手段。但从我国的现实情况看，无论是从历史还是现实，无论是理论还是实践，农村教育体制改革与农村教育法治建设都存在着一定的不相适应。这种不应适应既表现为理想与现实之间的矛盾，也体现为目的与手段之间的矛盾。良好的教育秩序是农村教育法治建设所追求的目标，这一目标背后隐含着一种以稳定性的、普遍的、明确的、事先可预知的强制性法律规范为农村教育活动提供保证的保守性期望。同时，进步性、尝试性、不确定性教又是农村教育体制改革最鲜明的特征，它以对现有教育秩序的打破、对某些集团或个人的既得利益的触动和颠覆为改革目标，这就可能造成对当前形成和发展起来的农村教育秩序和规则的挑战。（二）农村教育事业的发展形势与农村教育立法发展状态不相适应教育法规是国家权力机关通过立法程序而确立的关于教育的一系列方面的规范性文件的总称，在目前我国政府高度重视，基础设施投入空前，农村教育事业迅速发展的今天，它不能等到政府部门通过立法程序将较好的规范性文件之后再去发展，因此在当前的时代背景下，二者之间的这种不相适应显得尤为突出。3首先，中国是一个大国，不管是城乡教育发展，还是农村之间教育发展都很不平衡，农村教育法治建设起步又较晚，加之农村教育的发展还存在着相对独立性和复杂性，我国教育立法只能规范到对农村教育发展的整体层面，保证农村教育的大局稳定。而农村教育现代化进程不能被需要耗时过久才能诞生的教育法规耽误和阻碍，农村教育也不能没有规范的秩序。其次，因为教育法规不可能对农村教育的方方面面都予以规定，一些在农村教育发展过程中显示了其强大生命力的规律规则、习惯和惯例本身就是教育法治的重要组成部分，许多教育法规2刘 铮,雷志松.和谐社会与农村教育法律制度创新M.现代农业科技, 2005(05): 第 16-17 页3褚宏启.教育现代化的路径J.北京：教育科学出版社 ,2001 年版：第 89-96 页7往往只是对农村教育活动中通行的习惯和惯例的确认、总结、概括或提升。第三，教育立法总是改变教育的某种现状为目的，但针对农村教育无限地立法、频繁地修改教育法规又不现实，因而农村教育只能在改革现状的基础上有序地发展，并在一定程度上产生农村教育立法有溯及既往的效果。（三）教育立法的普适性与农村地区法律执行的地方差异性不相适应法律面前人人平等是农村教育法治的根本原则，这就对消解农村教育的地方性秩序提出了要求性。然而，教育法规要是以纷繁复杂的具体教育问题为回应对象，它又必须是具体的，具有地方性特征的，这两者之间的不相适应也是困扰当前农村教育发展的问题。从具体情况来看，我国地域辽阔，由于政治、经济、文化发展水平不同，各地农村教育发展水平和人们的法律意识也各不相同。因此，如果只有普适性的教育法规，可能会对业已形成的地方性农村教育造成冲击，甚至使地方性教育权利遭到损害。如何既能够很好地执行具有普适性的教育法规，又能使地方性秩序得到兼顾，各地区的教育权利得到平衡，这既是技术性问题，也是深刻的伦理问题。五、我国农村教育法治存在的问题(一)农村教育立法明显滞后伴随着我国教育事业的不断发展，我国教育立法方面的成效也十分显著，1978年以来，全国人大及其常委会先后制定了涉及农村教育的行政规章200多件，各级地方人大、政府也出台了涉及农村教育的地方性法规近150余件，可以说内容丰富，覆盖极广，对推进我国农村教育事业不断向前发展起到了极为关键的促进作用。 4但从总体来看，这些法律法规衔接较差，还没有形成上下有序、形式完整、统一规范的适应农村教育发展的法律法规体系，在农村教育立法方面的滞后现象更加突出。1、关于农村教育的专项立法还处于空白状态有利于解决如怎么样加强政府对农村教育的经费保障；如何分配与管理好农村教育工作经费；如何确定在农村从事教育工作的教师的待遇；如何处理涉及农村学校、教师及学生的安全事故等中的有利于解决；如何推进农村教育体制改革和如何确定农村办学4王人博,程燎原.法治论J.济南:山东人民出版社 ,1993 年版：第 38-45 页8的指导思想和原则等在长期的农村教育实践中亟待解决的问题的基础性法律、法规尚未出台。这在一定程度上造成了在农村教育实践中出现的诸多问题没有解决的法律依据，从而对推进农村教育的法治建设产生了不利影响。2、一些教育立法超越了现实这主要表现在我国的教育法律所规定的内容已经超越了社会主义初级阶段的承受能力，不具备或者还不完全具备实现的条件。如“普九” 的目标是否能否真正在一些边远落后地区得以实现，或者说对于已经声称实现的地方如何来巩固其效果，如果涉及农村教育的法律法规能在这方面产生效果，或许诸如贵州省毕节市留守儿童死亡的事件就不会发生。3、与教育法律配套的农村教育法规体系还没有形成从目前的情况来看，我国涉及农村教育的有关制度、规定只是散见于教育法律和行政法规之中，而在推进农村教育法治化进程中更为需要的，与教育法律配套的法规体系尚未完善。 5由于现在已经颁布的涉及农村教育的法律法规大多数过于宏观，基本上是从教育事业整体发展的角色来对相关问题进行原则性规定，具体涉及到农村教育的某些条款并不具有较强的可操作性，实施起来较为困难，如 中华人民共和国教育法和关于完善农村义务教育管理体制的通知等法律法规对中央和省级政府农村义务教育财政转移支付的比例就没有明确的规定，造成了农村义务教育经费投入的稳定，这些问题的存在对农村教育的发展产生了许多不利影响。这说明有效实施涉及农村教育的法律法规，就必须制定出不同层次的，符合地方实际的法规、规章和实施细则，这就要求地方各级人大和政府要主动作为，正确履行制定地方性法规和政府规章的义务，从而完善农村教育的法律网络。（二）农村教育执法明显乏力随着教育法治化的不断发展，我国法律法规虽对涉及农村教育的一些具体问题作了相应规定，但一些地方政府对实施科教兴国及教育优先发展的战略认识不足、重视不够，使得义务教育投入不足，中小学学生辍学率上升、义务教育阶段的少年儿童轮为廉价劳5杨兆山.关于我国当前教育改革若干认识问题的思考M.东北师范大学学报,2001(04)：第 159-166 页9动力、教师工资被随意拖欠等涉及农村教育发展的许多具体问题长期得不到有效解决，也未对负有相应责任的单位或个人实施责任追究，使得涉及农村教育的法律规定成了一纸空文。分析其原因主要有三个方面：一是对执行法律不重视。在农村地区，由于种种历史原因， “以言代法” 、 “以权代法”现象依