日本土壤污染调查制度研究

日本土壤污染调查制度研究以日本土壤污染对策法为核心作者：赵小波 网友点击量: 441 次 添加时间：2009-10-23 17:45:52日本土壤污染调查制度研究以日本土壤污染对策法为核心赵小波 （武汉大学环境法研究所，武汉 430072）摘要：日本是东南亚乃至世界范围内为数不多的对土壤污染进行单独立法的国家。在 2003年 2 月 15 日开始实施的土壤污染对策法中，以大量的篇幅规定了土壤污染的调查的相关问题。诚然，要有效地防治土壤污染，对土壤污染实施全面可靠的调查是基本的前提条件。本文详细解读了日本这部最新的土壤污染防治法律中的土壤污染调查制度，以期为我国土壤防治立法中土壤污染调查制度的构建带来启发。关键词：土壤污染 调查制度 日本土壤污染对策法一、日本土壤污染对策法的立法背景上个世纪中叶日本著名的“四大公害事件 ”使得日本政府痛下决心开展了以公害防治为主的环境立法。1968 年发生的“痛痛病 ”直接促使日本于 1970 年颁布了农业用地土壤污染防治法，该法侧重于农业用地土壤污染的预防，且对象仅限于表层土壤。随着日本工业化进程的加快，在近几十年城市企业建筑物遗迹地的开发过程中，以六价铬等重金属污染为代表的城市型土壤污染不断涌现出来。资料显示，从 1974 年 2003 年 29年间，累计查明的土壤污染物超出环境省土壤污染相关的环境基准设置的标准的事例已经达到了 1458 件，其中 2003 年已经查明的污染物超标事例达 349 件，248 件属于重金属超标，占了总数的约 71.11（该调查不包括农业土壤污染事例和二恶英等有毒物质污染事例）。明确土壤污染对人体健康的影响并建立相应的土壤污染防治规则成为全社会的强烈要求。弥补“城市型”土壤污染立法空白的土壤污染对策法 于 2002 年 5 月 29 日公布，2003 年 2 月 15 日起正式施行。该法以保护国民健康为目的，涵盖了土壤污染状况的评估制度、防止土壤污染对人体健康造成损害的措施和土壤污染防治措施的整体规划等内容。图：年度土壤污染查明事例数统计表2（说明）“调查事例”是指测定土壤中物质浓度的调查案件， “超过事例”是指调查事例中已经查明的超过土壤环境基准或者土壤污染对策法规定的指定基准的事例。二、土壤污染对策法内容概述日本于 2002制定的土壤污染对策法，是日本整治土壤污染的主要法依据。土壤污染对策法第一条规定了法的目的，第二条规定了受管制的“特定有害物质” ，包括铅、砷、三氯乙烯及“其它物质”，其中有关“它物质” 种类的规定，可见土壤污染对策法施行令，该施行令除规定了 25 种污染物质外，同时还对应实施土壤污染状况调查土地的基准、调查命令和处置命令的要件、公用设施管土地的种类等事项做出了规定。除了上述法令外，同时出台了土壤污染对策法施行规则，对土壤污染调查的程序、方法和相关技术标准做出了规定。土壤污染对策法的结构、内容如下图所示： SHAPE * MERGEFORMAT （一）法的目的制定该法的目的主要是对于已发生的土壤污染场址，掌握土壤特定有害物质污染状况，实施防止危害人体健康的相关措施以保护国民健康。（二）调查开始为掌握土壤污染状况，该法规定应该对存在污染可能性之土地必须进行土壤调查，调查的对象和时机包括两种类型。第一，是当有害物质使用特定设施废止时，应进行土壤调查，以确定土壤是否遭受污染。第二，是土壤中含有特定有害物质造成了土壤污染，且会影响人体健康者，由地方政府(都、道、府、县知事 )命土地所有人进行调查。（三）特定有害物质土壤污染对策法规定的特定有害物质，是指土壤污染对策法施行令中公告的铅、砷、三氯乙烯等 25 种特定有害物质，并在土壤污染对策法施行规则 中规定了各种物质的土壤溶出基准和重属的土壤含有基准(即总管制标准) 。土壤溶出基准主要是考虑如果人体摄食受有害物质溶出污染的地下水时，可能会对健康造成危害而制定的；土壤含有基准则是考虑到如果人体直接从含有害物质之土壤摄取食物时，可能会对健康造成危害而订定的。该规定与农业用地土壤污染防止法规定的镉、铜、砷，以及有毒物质特别措施法关于有毒物质的规定存在着一定的区别，在适用时可以互为补充。（四）指定区域和防止危害人体健康的措施当调查区域内土壤调查结果超过规定的标准时，都、道、府、县知事应将该区域公告为指定区域，并制作指定区域登记簿册，记载相关事项(第 5 条和第 6 条)；而当这些场址对人体健康存在危害或有危害之虞时，都、道、府、县知事则应命令土地所有人指定限期清除污染，或采取措施防止该污染物扩散、清除污染 (土壤污染对策法第 7 条第 1 项)，或认为污染事件可归责于污染行为人时，则指定污染行为人采取前述措施(第 7 条第 1 项但书)。（五）指定调查机关和指定支持法人针对第 3 条第 1 项的调查机关，土壤污染对策法第 10 条至第 19 条规定了“指定支持法人”的资格和管方式；并于第 20 条至第 21 条规定了其执行业务的范围，包括向采取污染清除措施的公共团体交付补助、实施土壤污染状况调查、询问、清除土地污染和向土地性质变做出建议，以及推广增进相关知识和相关业务等。该法第 21 条至第 24 条同时规定了指定支持法人之基金的来源(含补助、政府以外出资及政府预算)、事业预算书及收支预算书报送环境大臣认可；以及向环境大臣提出事业报告书、收支决算书报告等内容。（六）清除污染的责任规定在执行污染整治(污染清除)方面，土壤污染对策法要求土地所有人进 调查并实施污染清除工作。然而对大部分土壤污染而言难以确定污染行为人，同时土地所有人也不一定是污染行为人，而污染行为人不具备支配土地的权则难以开展调查，因此在第七条第一项前段规定都、道、府、县知事可以指定特定有害物质污染场址的土地所有人在适当期限内清除污染物以防止该污染扩散。为避免因土地所有人承担的义务过重导致扩大土地所有人的损害，第 7 条第 1 项后段但书说明：都、道、府、县知事针对非由土地所有人行为引起该土地的土壤受到特定有害物质污染事件，认为命该污染行为人对污染采取清除措施比较适当，而且该污染行为人对执行污染去清除措施不存在异议时，在此限。另同法第 8 条第 1 项规定，该土地的土壤中特定有害物质污染系由该土地所有人等以外的人行为引起时，土地所有人有权请求地方主管机关命令污染行为人承担执行污染清除措施所需的费用。如果该污染行为人已经承担了污染清除等措施所需要的费用，或被认为已有负担费用的情形时，在此限。下图反映了土壤污染对策的实施主体及费用承担者划分的基本规则。图 1 土壤污染对策的实施主体和费用承担者3实施主体 费用负担【向污染原因者的求偿】备注土地所有者和污染原因者相同时土地所有者等污染原因者土地所有者等污染原因者土地所有者和污染原因者不同时土地所有者等不存在异议时污染原因者 污染原因者 污染原因者资力不足，实施对策存在困难（此时由土地所有者等实施）存在污染原因者时土地所有者等存在异议时土地所有者等 污染原因者【可以向原因者求偿】 因为污染原因者的资力导致求偿困难不存在污染原因者时 土地所有者等 土地所有者等 土地所有者等不存在 相关资力时通过基金予以支持三、土壤污染对策法中的土壤污染调查制度概述查明土壤污染状况是开展土壤污染治理工作的前提。日本长期以来都十分重视土壤污染调查工作，从日本农业用地土壤污染防治法颁行时起一直到土壤污染对策法施行以后，日本均未停止过土壤状况的调查。土壤污染调查从民间自发组织到依法律法规的明文要求开展实施，在推动土壤污染防治过程中起着举足轻重的作用。同时，分析土壤污染对策法的全文可以发现，有关土壤污染调查的规定贯穿于该法的始终。第一章“总则” 中指明了法的目的，界定了土壤和作为调查对象的“特定有害物质” 的含义。第二章的标题即为“土壤污染状况调查”，明确了调查的主体、启动调查的原因和调查实施的法律手续等基本问题。第三章“指定区域的指定 ”实际上确立了调查对象的标准及调查程序的规定。第五章“指定调查机关”规定了实施调查的主体的资格的取得和取消。第六章 “指定援助法人”规定了对实施调查等对策活动实行进行援助的基金的构成等问题。第七章“杂则” 和第八章“罚则”中更是不乏对不履行调查义务者加以惩罚的规定。在讨论土壤污染调查制度之前，有必要对土壤、土壤污染和特定有害物质等几个基本概念加以澄清。即便现在，日本学界对土壤仍未给出一个确切的定义。日本土木用语大辞典将土壤解释为：“由岩石的风化生成物和腐败分解的动植物腐殖质构成的地壳表层的土质。因其含有多种有机成分（植物和微生物的遗体），肥沃程度高，同植物的生长和生物的形成由重要关系，一般呈腐烂植物特有的颜色”（土木用语大辞典第 931 页）。而根据日本世界百科大事典的解释，所谓“土壤 ”是指“由固体、液体、气体三种形态的物质构成的不均匀物质，在矿物质和有机质固体粒子的孔隙间，充满着水分和空气”（平凡社，高井康雄主编：世界百科大事典）。广义上讲，从地质学语义层面的土壤是指地壳的表层部分，与大气、水等其他要素一起，是构成环境的重要一环。4土壤污染对策法中的土壤，在广义上认识采纳上述理解。但是从实际功能看，可划分为农业土壤和城市工厂遗迹地土壤。土壤污染对策法法所称的“土壤污染” ，是指日本环境基本法 （平成 5 年第 91 号法律）第 2 条第 3 项规定的，仅限于伴随着人的活动而产生的土壤污染，在此定义中排除了因自然原因导致土壤含有有害物质的情形。5根据日本学者的归纳，土壤污染主要呈现出以下特点：“（1 ）既可以因直接接触（摄食或吸收）危害人体健康，又可以通过地下水、空气等媒介致害；（2）土壤污染的移动性低；（3）污染物难以稀释或者扩散” ；6“（4）具有持久性和蓄积性，为了改善污染状况，应将清除污染、无害化处置与土地利用变更相结合；（5）具有隐蔽性，不易发现；（6）作用原理复杂，关于其形成原因和作用机理等有些问题仍未被完全澄清；（7）污染土壤的治理通常涉及到私人土地所有权”。7法第 2 条第 1 项规定，作为本法对象的“ 特定有害物质系指是土壤中含有的对人体健康造成损害或有损害的威胁，且经政令8指定的物质” 。根据被人摄取的途径不同，可将土壤中的特定有害物质分成以下两种：即从含有害物质的土壤中直接摄取的特定有害物质和渗入地下水后污染物经由地下水为人所摄取的特定有害物质。四、土壤污染对策法中土壤污染调查制度详解（一）启动调查的原因要切实有效的控制土壤污染引发的环境风险，必须以准确把握被污染土地的相关情况为前提。因此，就必须考虑开展针对存在污染可能性的土地的土壤污染调查工作。具体而言，出现下列情形时应启动土壤污染调查工作：制造、使用或处理特定有害物质的设施被废止时，工厂主、企业主自己开展土壤污染状况的调查，并将调查的结果报告给地方行政长官（都、道、府、县知事）；土壤污染有可能造成人体健康损害时，由地方行政长官自行决定开展土壤污染调查。故可以将调查简单的归为两类：自行调查和依行政命令的调查。这一分类十分重要，因为两种不同原因所启动的土壤污染调查在调查宗旨、主体、调查对象上存在着显著的差别。依该法第 3 条第 1 项规定：当使用水质污染防止法第 2 条第 2 项规定的使用有害物质的“特定设施” （以下简称“ 有害物质特定使用设施” ）被废止使用时，土地的所有者、管理者和占有者（以下简称“所有者等 ”）应该履行土壤污染调查的义务。 土壤污染对策法中所谓“有害物质使用特定设施” ，仅以使用特定有害物质者为限。对于仅以含有微量特定有害物质的原材料为工作对象，该特定有害物质本身并不直接发生作用的设施不在此列。如使用含有微量元素铬的原材料生产混凝土的水泥生产设施，虽然生产过程中会产生含有特定有害物质的垃圾或者废水，但其本身并非废弃物处理设施和下水道末端处理设施，因而就不属于“有害物质使用特定设施 ”。相反，科研机构试验楼里设置的清洗设施，虽然其本身并未直接使用特定有害物质，但考虑到实验楼在使用特定有害物质后进行清洗时，所排污水中含有特定有害物质，因此必须将科研机构的试验楼归入“有害物质使用特定设施” 之中。关于有害物质使用特定设施被“废止使用” 时间点的起算，是以该设施被停止使用，或者该设施被继续使用，而该设施中的特定有害物质被停止使用的时间为起算点。具体的时间点是根据水质污染防止法第 7 条和第 10 条以及 下水道法第 12 条第 4 项和第12 条第 7 项中规定的申请提交的时间。法第 4 条第 1 项规定：对土壤污染存在可能性极高的土地，或者换言之，若存在该污染则存在为人所摄取的可能性的土地，因其存在损害人体健康的威胁，所以十分有必要对其进行土壤污染状况调查。因此法规定都、道、府、县知事9可以命令土地所有者等开展土壤污染调查并报告调查的结果。（二）土壤污染调查的主体和客体如上所述，根据土壤污染对策法的规定，土壤污染实施调查的提起存在两种不同的时机。设施的使用者等可以自行实施污染调查，也可以委托具备相关资质的人员进行他们因为具备相关的技术能力和资质，因而是土壤污染调查的具体实施者。法在第五章将这类受委托具体实施土壤污染调查的主体称为“指定调查机关” 。1、实施调查的主体（1）土地所有者等法律规定土壤污染调查由土地的所有者、管理者或占有者实施，主要是因为：首先，对土地的所有者等权利人而言，以土地所有权等权利为基础，享有把握土地的状况的权利，同时也依法负有向行政长官报告土壤污染调查结果的义务。其次，土壤污染调查通常会涉及到进入土地、削除土壤等措施，而土地所有者、管理者和占有者才拥有掘削土壤权利。多数学者都将这一点视为土壤污染的特点。10在同时存在土地所有者、管理者和占有者时，应该确定最合适的一方作为土壤调查的实施主体，一般说来是指定土地的所有者。当然，当土地为共有物时，各共有者同为调查的主体。对土地管理者或土地占有者而言，应该考察他们对土地进行管理、使用收益的契约关系和对土地进行实际管理的状态，如果发现他们拥有行使掘削土地所必需的权利，那么实施土壤调查的主体就是土地管理者或土地占有者而非土地所有者。例如，企业所有者破产后破产财产的管理人；土地所有权被设定担保时，在形式上接受债权人让渡的债务人；企业土地的所有权已经发生转让但是工厂仍继续运转时，工厂的设立者等等，均属于上述管理者或者占有者。11（2）指定调查机关土壤污染对策法第 10 到 19 条规定了指定调查机关的程序规定。本文重点介绍指定调查机关的资质的取得与取消。任何有下述情形之一者，不得被环境大臣指定为指定调查机关。“ eq oac(,1)1 实施违反本法规定的行为未超过两年，或依本法被处罚、处罚执行完毕或豁免未超过两年。 eq oac(,2)2 根据第十九条第一款被取消委派资格而未超过两年。 eq oac(,3)3 管理者有前两项规定情形的法律实体。”12指定的调查机关必须具备履行土壤污染状况调查业务而由环境部法令具体规定的、关于财务基础和技术能力要求的标准。委派调查机构废止土壤污染状况调查业务时，应当根据环境省令的规定进行，并毫不迟延地将情况通告环境部大臣。在完成第 15 条规定的登记登记手续后，环境部大臣应当正式公布该行为的效力。指定调查机关废止了土壤污染调查业务时，不再具有根据法第 3 条第 1 款的指定的效力。当调查机关“ eq oac(,1)1 符合第11 条第 1 项或第 3 项； eq oac(,2)2 违反第 13 条第 1 款或第 15 条第 1 款的规定； eq oac(,3)3 违反第 14 条第 3 款或第 16 条规定的命令； eq oac(,4)4 以不公正的方式获得第三条第一款中的指定”时，环境大臣可以取消第 3 条第 1 款中的委派13。环境部大臣依据前款规定取消委派时，应当进行公示。法第 21 条规定了指定调查机关的业务。主要包括：“ eq oac(,1)1 向帮助、促进人们根据内阁法令规定的方式实施划定区域土壤污染除去等措施的地方公共机构提供大量资金。 eq oac(,2)2 应对调查或咨询，或对以下事项提供必要建议：土壤污染状况调查、划定区域地块土壤污染除去措施、土地形式和质量的改变措施； eq oac(,3)3 为促进合理、顺利地实施土壤污染状况调查等的目的，传播相关知识、促进民众对特定有害物质造成土壤污染对人体健康的影响的认知和理解。 eq oac(,4)4 进行与以上三项相关的业务。”2、调查的对象关于调查的对象一个比较复杂的问题。土壤污染对策法施行规则中，列举了大量的作为调查对象的化学物质，由于各种物质在发生危害时的作用机理不同，实际发生危害和存在危害的威胁应该如何判断，都决定着具体的能够成为调查对象土地的范围。作为土壤污染对策法调查对象的土地范围如图所示。14SHAPE * MERGEFORMAT （1）作为调查对象的土壤污染本法第 3 条第 1 项规定的作为土壤污染状况调查对象的特定有害物质系指被废止使用的特定设施中的特定有害物质及其分解分成物。15同时，特定有害物质使用设施以外的设施所使用的特定有害物质以及法施行以前使用的特定有害物质，均不属于调查的对象。被使用的特定有害物质 分解生产物中的特定有害物质四氯化碳 1，1 二氯乙烯、顺1 ，2二氯乙烯和三氯乙烯1，1 ，1三氯乙烷 1，1 二氯乙烯1，1 ，2三氯乙烷 1，21,2 二氯乙烷、1，1二氯乙烯、顺1，2二氯乙烯三氯乙烯 1，1 二氯乙烯 、顺1 ，2二氯乙烯（2）被命令提起调查的调查对象土地的标准及种类根据土壤污染对策法施行令第 3 条第 1 号的规定：“作为调查命令对象的土地，是指该土地中土壤污染存在可能性极高，且污染土壤存在暴露于人可能性的土地。”16法第 3 条第 1 项规定的土壤污染状况的调查，以被废止使用的有害物质使用特定设施相关的工厂、企业建筑所在的地全部区域为对象。“工厂、企业的敷地”是指未被公路等工场、企业的设置者以外的主体管理的土地隔开，连为一体的工厂、企业的敷地。或者，虽然被公路等建筑隔开，但是两部分被管道等设施连为一体，作为生产线时，被隔开的两块土地仍被作为同一工厂或企业的敷地。法第 4 条第 1 项的土壤污染状况调查所涉调查对象地的范围，由都、道、府、县知事加以告知。对策法及相关的法律文件规定了把握土壤污染可能性的标准。（3）土壤污染盖然性（可能性）高的判断标准土壤污染的盖然性（可能性）高，原则上应指该土地是否存在土壤污染尚不明确，且与之相邻的地下水是否被污染亦不明确。另外，从污染状况和土地的使用记录看，与之相邻的污染原因被确定同样存在于该土地。例如，仅从某土地上曾建有有害物质使用特定设施的使用记录考察难以断定该土地“土壤污染的可能性很高” 。该土地使用记录上，既有开发许可担当布局依都市计划法（昭和1736 年法律第 191 号）记录的相关信息，视其必要，应该由二者联合作出规定。然而，当通过使用记录对污染状况加以判断时，依消防法（昭和 23 年第 186 号法律）第 14 条 3 项 2 号规定进行了法定检查等定期检查，为防止土壤污染发生，就应该对该定期检察的结果加以必要考虑，从而作出全面合理的判断。对于不能适用环境基本法规定的土壤环境基准的土壤，尽管含有特定有害物质，但考虑到并不存在被人摄取的可能性，因此也不属于命令调查的对象。所谓“不适用土壤环境基准的土壤”是指废弃物最终处理场迹地，在填埋等措施结束后仍然持续的与普通环境相区别等情形。然而作为非铁冶炼业和钢铁冶炼业冶铁炼钢过程中生成的副产品的熔渣和伴随燃煤火力发电产生的煤渣等常被用于土木建设、道路铺设的原材料，为了和周边的土壤相区别而使用时，一开始就未被视为土壤。（4）“有暴露给人的可能性”的判断标准“有暴露给人的可能性”的判断标准依土壤污染的种类（或属于经由地下水被摄取引发风险，或属于直接摄取土壤引发风险）和“盖然性” 的判断不同，被具体分成两个方面。第一、“经由地下水致害”的土壤污染暴露可能性的判断标准。首先，应该参照法令明对此作出的明文规定。土壤污染对策法施行令第 3 条第 1 号规定：“对于已经明确的经由地下水致害产生土壤污染的土地，以该土壤污染为起因明显引发了地下水污染且污染已经被确认，而且该土地周边的地下水被用作饮用水时，该土地应成为命令调查的对象。”所谓“经由地下水致害的土壤污染”，系指对策法第 5 条第 1 项指定区域的指定基准中不符合受检溶液溶出物质的含量规定的土壤污染情形。18“地下水污染” 是指地下水不符合规则第 6 条第 1 项规定的基准（地下水基准）。19“已经发生地下水污染”是指根据都、道、府、县知事对地下水进行日常监测的结果，判明存在地下水污染的情形。所谓“经确认确实存在地下水污染 ”原则上是根据都道府县对地下水定期监测的结果（测定次