我国工会劳动保护监督制度研究

我国工会劳动保护监督制度研究摘要改革开放后，因劳动关系的变化，维护职工合法权益成为工会四大职能中首要突出的职责与功能。工会的这一职能主要是藉由以下几方面进行维护：从宏观上参与政权机关立法和政策制定；参与劳、资、政三方协商；通过平等协商签订集体合同；参与劳资争议处理等途径和方式来维护职工合法权益。而工会在参与职能运作方面，就较高层次言，工会可参政议政。在较低层次，则在企业内以职工代表大会作为组织职工参与民主的基本形式藉以体现职工做为企业主人翁的地位。工会的维护、参与职能等，如果得到有效的实施那么我国的劳动生产安全问题、劳资矛盾问题就会得到有效的缓解，也就是说我国的工会劳动保护监督制度是体现工会职权的重要保障，对于劳动者生产安全亟需工会劳动保护监督制度不断完善，本文就是对我国的工会劳动保护监督制度展开的论述，以期对后来的研究者有一定的借鉴作用。关键词：工会；劳动保护；监督制度；职工利益目录前言 .1一、工会劳动保护监督制度确立的理据与基本构造 .2（一）工会劳动保护监督制度确立的理据 .51、实现国家尊重和保障人权的需要 .52、维护职工合法权益是工会的基本职责 .83. 构建和谐的劳动关系的现实需要 .9（二）工会劳动保护监督制度确立的基本构造 .111. 工会劳动保护监督的范围 132. 工会劳动保护监督的程序133. 工会劳动保护监督的方式134工会劳动保护监督的标准13（1）法律标准13（2）工会自治条例标准13（3）劳动政策标准13二、工会劳动保护监督制度的功能与面临的挑战 .14（一）工会劳动保护监督制度的功能 .141. 社会主义市场经济发展和完善的需要 .152、确保用人单位履行劳动安全卫生义务 .153、维护劳动者权益 .16（二）工会劳动保护监督制度面临的挑战 .171. 经济全球化的发展172. 劳动关系的变革17三、工会劳动保护监督制度的疏失及其缘由 .18（一）工会劳动保护监督制度的疏失 .181. 工会劳动保护监督范围规定过窄192. 工会劳动保护监督程序规定过于简单203. 工会劳动保护监督方式确定过于单一204. 工会劳动保护监督标准未予以体系化21（二）造成工会劳动保护监督制度疏失的缘由 .221. 安全隐患与劳动者生命健康保障缺失232. 工会劳动保护监督的职能被削弱243. 工会劳动保护监督的立法滞后25四、完善工会劳动保护监督制度的创新 .30（一）理念创新：完善工会劳动保护监督制度 .30（二）监管创新：完善工会劳动保护监督制度 .30（三）措施创新：完善工会劳动保护监督制度 .311. 扩大工会劳动保护监督的范围312. 合理细化工会劳动保护监督程序323. 丰富工会劳动保护监督的方式334. 将工会劳动保护监督标准体系化33参考文献 .34致谢 .36前言工会发源于欧洲，是十八世纪工业革命以后的产物，它以改善工人的工作与生活条件为主要任务。也就是以经济需求为直接动因而产生的。而我国工会的诞生要比西方资本主义国家晚 100 多年，它产生于中国半封建半殖民地社会时期，其成立之初即有着反帝与经济需求的本能与需要。中国社会主义党建立后，是代表无产阶级的政党居，在革命战争时期，工会作为组织革命运动乃至武装斗争的重要依靠力量；建政后，更认为工会是国家政治体制中最重要的社会政治团体，工会与政府之间则有着合作与支持之关系。但是，在上个世纪工会在维护职工权益方面所起作用确实有限的，仅能保证生产任务的达成。而在十一届三中全会之后，确立了对内改革，对外开放的改革开放政策后，我国以经济建设与国家发展为目标的政策取向，工会工作也因而有了新的风貌，强调工会要与职工群众保持最密切的联系。要求工会成为广大职工群众的重要代表者。而 1981 年国营工业企业职工代表大会暂行条例的发布，更从组织上肯定了基层工会在企业中的地位。此外，由于国有企业的改革并随着经济结构由单一的公有制（国有和集体）向以公有制为主体多种经济成分共存的多元的所有制结构的转化，非公有制经济获得迅速发展。经济关系的深刻变化，带来劳动关系的重大变化并体现在劳动关系企业化、市场化、契约化与多元化。劳资利益有明显矛盾，加以深化国有企业改革，大量职工下岗失业，职工权益遭受极大冲击，在新的政治经济情势下，工会调整劳动关系的作用日益突显，乡镇企业、私营企业、三资企业组建工会亦日益迫切。虽然党的制约仍在，但我国必须改变原本僵硬的工会组织及其运作，加强工会体制改革即发挥工会维权职能，我国在加入 WTO 之后更使我国工会自主功能得以进一步增强。不可讳言，改革开放几十年来，我国在经济上已迅速掘起，政治上亦向法治社会迈进。而工会随着政治经济的变化亦与时俱进、发展，但是工会这一发展与变迁又极其曲折，其劳资关系与工会运动亦有其特殊的形态与性质，随着社会的发展工会劳动保护监督制度的完善更加引起各种劳动者的关心，特别是一些容易引起职业病的行业的劳动者更需要国家、社会有组织的关心。工会劳动保护监督制度的完善有其必要性： 第一， 就我国工会之发展与变迁而言，藉从结构与功能上探究工会在体制上与党政关系、公私利益矛盾、工会体制改革与非国有企业工会的组建等做有系统的论述及可供检讨改进之处，以作为工人阶级的群众组织，透过其职能运作，能有助于维护我国亿万职工之权益。第二，工会与企业关系而言，在公有制社会，劳动关系事实上是一种国家僱佣关系，工人为企业主人，基本上并无剥削关系存在，工会之任务乃在生活、教育、经济之三合一，并保证生产任务之达成。但随着我国市场经济的发展，非公有制经济的发展，劳动关系亦起了重大变化，劳资利益明显有了矛盾，工会角色与功能自必随之改变。第三，就工会体制而言，工会作为一个体系本身，其内部自又有各种不同的次体系，不同的次体系因彼此互动关系，而影响工会功能之发挥，比如工会领导体制、组织制度、干部制度等，而使工会功能也有所不同。第四，非国有企业工会之组建，在计划经济时代，企业绝大多数都有工会组织的建立。随着改革的深化，计划经济走向市场经济后，各种非公有制经济也随之兴起，并纷纷组建工会。除国有企业工会外，尚有乡镇企业工会、三资企业工会、私营企业工会不同结构型态之工会，以履行角色与功能外，并因彼此互动关系而在工会发展上产生一定之影响。此外，研究我国工会之发展与变迁，可说涉及历史时（历史过程）空（结构位置）的结构与过程的关系；结构有其历史性，而过程一方面受到结构的制约；另一方面亦在有限的可能性中，通过阶级或社会运动塑造新的结构。我国历经五十余年的政治经济发展，本身亦有其具体而特殊的历史结构特质。基于一党专政、党政机关乃是政治体制中最重要的结构因素拥有庞大资源的行为者，其与工会之间的互动过程，将藉由历史结构途径，作动态、整体性的分析，以期有更深入与完整的理解。而工会劳动保护监督制度的确立与完善更加体现了我国工会制度的发展与进步。一、工会劳动保护监督制度确立的理据与基本构造在了解工会劳动保护监督制度确立的理据与基本构造之前首先应了解我国工会的历史，工会乃源于工业革命以后工人为改善工作与生活条件而产生，在其争取权益过程中，不乏运用罢工、怠工、示威游行甚至瘫痪工厂运作情事。而由于其具对抗性，在各国工会成立初期，几无不面临政府伙同资本家打击禁止之命运。社会主义主义始祖马克思居于工人处境，更认为十八世纪后之产业工人是属于一种推动社会前进的动力，认为工会不单是维护工人经济利益的组织，还必须发挥其阶级性与政治性。工人阶级应首先通过工会为手段将自己组成为一个阶级，并在工会联合发展的基础上，进一步组成工人阶级的政党，工人阶级政党的使命就是要发动社会革命夺取政权。列宁承袭之余，则更强调党对工会的绝对领导地位。而中国基于国情特殊，我国的工会组织及制度发展比较缓慢，二百多年来，各国工会的运作与发展，在西方工业先进国家，工会已代表全国最大的社会力，虽然经常与政党结盟，然并非为政党之附庸，仍保持其自主性且成为政府之压力团体。即原东欧社会主义国家剧变以来已多放弃党对工会的领导，“工会多元化”，不再坚持马克思主义的思想指导。反观我国，自建立无产阶级专政的社会主义国家后，工人阶级已是领导阶级，更是国家的主人翁，在中国社会主义党的领导下，与政府互相合作、互相支持。同时，工会的存在与发展也调动了工人积极性，同时也有效的维护了工人的合法权益。改革开放后，在新的政治经济情势下，工会虽也相对展现新时期的新面貌，但是国营企业政策性因素亏损，造成企业经营、劳工生计、和工会生存遭遇困境。为了解决困境，工会和企业在劳资关系当中必须透过新的互动发展伙伴关系。本研究旨在探讨伙伴关系在工会与企业劳资关系当中建构和发展的过程中，如何做好劳动保护监督。研究发现，劳资关系的缓和需要：工作权的保障，自主的工会和劳工参与制度。为维持基本营运，很多单位经常出现减薪、裁员、关厂的情况，劳工因此而受害的案例不胜枚举。在传统的劳资关系当中，个别劳工无法单独抵挡资方的作为，相对于强大的资方力量，集体劳工所组成的工会力量经常薄弱而不足。劳工与工会除了依靠劳动法赋予的保障之外，经常都依赖争议行为及劳工运动，以争取到劳工权益的一点点保障，在企业即将破产、工会力量无法发挥的情形下，也同时宣告着劳工的生计即将黯然、工会即将瓦解的命运。为了企业经营、劳工生计及工会生存，企业、劳工、工会必须发展不同于以往传统的劳资关系，建构其他劳资关系的模式，才有可能出现转机而脱离困境。 回顾过程，值得庆幸的是工会与企业已经携手安然度过了这场危机，同时工会与企业也从传统劳资过程当中，发展了可能的伙伴关系。实际上，劳资之间的伙伴关系亦是劳资关系的一种发展架构，在欧盟、欧洲的一些国家以及英、美、澳等国已经发展并建构了许多模式，有很多学者进行了许多相关的个案研究，由于立场、见解及切入角度不同，相关研究的内容仍然有所差异，对于伙伴关系的描述虽然趋向于一致，但仍然存在一些问题。为澄清劳资之间伙伴关系的相关问题，作者期待透过个案的研究，以探讨工会与企业劳资关系发展过程当中有关伙伴关系的理论，而发现工会与企业劳资之间伙伴关系存在的可能性，此为作者的研究动机之一。企业面对前所未有的经营困境，使得工会在维护会员各种劳动权益的选项上，出现许多不确定及困难。工会与企业在劳资关系当中，本来就存在着各自不同的观点、需求及立场，工会与企业必须透过异中求同的过程建构劳资之间的伙伴关系。因此，透过工会与企业劳资之间伙伴关系的过程分析，发现可能的模式，再据以探讨工会与企业劳资之间伙伴关系可持续的模式，是作者的研究动机之二。 劳资关系在社会科学当中，所涉及的相关理论与研究领域相当广泛，不但包括了经济、政治、社会的各种面向，也包括了透过个体发展而来的各种集学体组织的作用，范围可以达到国家、国际等层次。因此在着手进行研究之前，必须先以研究目的作为起点，从劳资关系相关理论及研究的各种面向、层次当中，透过研究问题定位劳资之间伙伴关系的关联面向与层次， 再据以发展更深入的探讨，以获得研究成果劳资关系的核心议题在于人，劳资关系所涉及者就是人与人的互动关系，而劳资关系所欲处理者也就是以人为核心所衍生的问题。劳资关系的合作与冲突互动在企业、产业、国家与国际社会等场域当中，随着各个场域不同的市场、法令与集体协商的内容，而发展出许多形式的劳资关系。我国劳资关系并不任由劳资双方自治，而是由政府相当程度的干预。因此就我国劳资关系的发展模式而言，是属于由国家主导的，劳资关系的发生来自于劳、资、政三方互动所产生的交互影响就劳资关系而言，政府透过国营企业的管理与经营，传达了经营绩效与劳动成果有关的利益分配讯息，除了显示执政的能力之外，同时也显示了国家政府处理劳资关系的态度。 在企业内部，由于工会与资方在立场的差异、本质上的雷同，使得劳资彼此之间时而冲突、时而合作。有学者认为：工会与雇主组织都被视为利益团体，在理性自利的假定之下，劳资之间存在着不同利益，潜藏着冲突的因子。在劳资彼此冲突的情境之下，劳资之间理所当然不存在合作的可能，但是在现实世界当中，的确存在着劳资合作的事实，因此有学者认为劳资合作，可能是出于理性或规范因素。对于劳资之间这种时而合作时而对立的现象，学者提出的解释认为：既合作又对立，原本就是劳资关系当中非常重要的本质。国家法令制度，以法定的集体协商、劳资会议、劳工董事及员工分红认股等等的参与制度，使得资方与工会的关系不致经常的尖锐对立，让劳资双方可以根学据彼此需要，适时的合作以各取所需。 （一）工会劳动保护监督制度确立的理据1. 实现国家尊重和保障人权的需要工会是一群劳动者因相同目的而自愿结合组织的团体，为会员争取工资、或工作环境。基此，工会是由劳动者，为劳动条件之维持与改善以及经济地位向上之目的，依民主原则所组织的团体工会系一个靠工资为生者的持续性组织，目的是维持或改善他们的工作生活条件在先天因素上，主要由于大小企业并存的产业结构与政府机关之关联性，以及政治经济发展过程中所形成的社会结构与劳工 特性，皆使得中小企业在先天条件上就不易组织工会。其次，在后天因素上，由于政府机关为维持既有政治稳定与经济发展，因而造成非党政机关扶植或认可的工会，在其筹组过程莫不倍感艰辛与不易，工会运动遂无法蓬勃发展。然而劳雇双方因立场不同，劳资关系议题考量上，亦各有不同着力点，其动机与认知之差异，往往会造成不同程度之劳资争议。劳资关系的对立与冲突，通常是劳雇双方无法满足彼此需求而产生。尤其医院筹组工会已不受政府限制，在可预见的未来，医院工会将会纷纷成立。医疗产业在尚未适用劳动法之前，各医院劳动条件均繁于各自主体性质，展出一套属于自已内部规则之劳动条件模式，无工会组织出现。党和国家赋予工会的职能没有变; 工会组织以经济建设为中心, 既维护党和国家的总体利益,又维护职工群众的合法权益的宗旨没有变。 1以此来拘束劳资关系，私立医院依其组织特性发展出不同的劳资互动关系，而在就业市场上，工作场所中的事物大都属于公共财产，它会影响到每一个工作场所劳工的福利，1 赵大春.浅析工会劳动保护监督管理机制的创新M.中国劳动关系学院学报，2010 年 8 月而个别劳工分享了这个公共财也不会排斥或减少别人的分享，例如：工作场所之照明设施、劳工安全卫生、员工申诉处理制度、退休年金等措施。只有在竞争日趋激烈的市场中，雇主基于成本考量通常不会主动提供，如果仅靠个别劳工的争取往往不易达成。反之，若由工会扮演集体声音与雇主协商劳动条件，则雇主较有可能回应劳工之需求。简言之，只有工会积极扮演劳工心声的扩音器角色，并透过各种社会资源的催化，方可有效引起雇主的重视与回应。此外，个别劳工亦不敢勇于表达意见，因为害怕被雇主列入黑名单、调职或解雇，而不敢冒然行事，所以必须要有集体的行动，诚所谓团结力量大就是这个道理。工会劳动保护监督制度是实现国家尊重和保障人权的重要需要，是法律赋予工会组织的重要权力，是履行工会基本职责的内在要求。 2面对当今的经济形势，工会劳动保护制度是切实保护劳动者利益、作为国家安全生产管理的重要保障体系，因而必须从根本上获得重视。2. 维护职工合法权益是工会的基本职责成立工会最主要的缘由在于把个别劳工组织起来，藉由集体力量壮大工会声势，增加与雇主进行协商及议价的筹码，进而实现协商权与争议权，以获取更佳的劳动条件和福利。也就是更好的维护职工的合法权益。在欧美工业国家，工会的目标是为了追求更好的工作条件及工业民主的概念，工会会督促政府改善人权、工作环境及其它生活条件。但在共产社会里，工会则是政党与政府间沟通的桥梁，负责训练工人生产、 管理技术及接受共产主义思想的灌输。而在众多的第三世界或发展中国家，工会亦分别扮演不同的角色，例如：政府的反对者、政党的分支组织等， 显示出工会的功能会随着不同的社会情境与政治经济环境而有不同的样貌。工会劳动监督制度能够承担起维护职工合法权益的基本职责，这也是工会的基本功能之一。 3. 构建和谐的劳动关系的现实需要法定的参与制度提供了劳资之间合作的基础，在劳资关系当中，参与者彼此间有不同的价值、利益和需求，为调和这些参与者彼此间的价值、利益和需求，制度于是扮演着重要的角色与功能传统劳资关系的发展 方向，是由个别劳资关系走向集体劳资关系，经由集体劳资关系代理个别劳工的价值、利益和需2 中华全国总工会.工会劳动保护工作概论M.北京：中国工人出版社，2006.求，并在国家制度规范之下，进行最低程度的劳资合作，以避免冲突。因此，政府法令是最低劳动标准的规范者，市场力量则被视为是制约者，而集体协商则在市场与政府法令之间发挥和运作。 政府法令虽然赋予了劳资合作的基础，但是在面对外在经济问题时，要透过集体协商来进行劳资合作，必然有其限制与不足。事实上，在现实环境当中，不论是管理或者是政策立法的保障，都只是提供劳资合作片面或部份的基础，在面对经济问题时